Uitspraak
10/4203 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 15 juni 2010, 10/751 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
Datum uitspraak 23 mei 2012.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld op 11 april 2012. Partijen zijn, zoals tevoren bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt vanaf 1 juli 2008 samen met zijn partner bijstand naar de norm voor gehuwden ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Op grond van een in augustus 2008 uitgevoerd arbeidsongeschiktheidsonderzoek is vastgesteld dat appellant weliswaar structurele functionele beperkingen heeft, maar in staat is tot het volledig deelnemen aan een traject. Hierover is appellant geïnformeerd bij brief van 14 januari 2009 waarmee hij tevens is geïnformeerd over de op hem rustende verplichtingen ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WWB. Vervolgens is appellant op 4 mei 2009 aangemeld voor een traject bij Paswerk Work First (Paswerk). Op 14 mei 2009 heeft appellant een afspraak voor een intakegesprek bij Paswerk afgezegd waarbij hij meedeelt te ziek te zijn om te werken.
1.2. Bij besluit van 18 augustus 2009 heeft het college de bijstand met ingang van 1 september 2009 voor de duur van een maand met 100% verlaagd op de grond dat appellant niet heeft meegewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, waardoor deze voorziening voortijdig is beëindigd.
1.3. Bij besluit van 5 januari 2010 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 18 augustus 2009 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft, samengevat, aangevoerd dat hem geen verwijt treft dat het opleggen van een maatregel rechtvaardigt en dat voldoende redenen bestaan om de maatregel ingevolge artikel 18, derde lid, van de WWB te herzien. Verder heeft appellant aangevoerd dat de opgelegde maatregel onevenredig is en dat de rechtbank in dit verband een te beperkt toetsingskader heeft gehanteerd bij de toetsing aan artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en ten onrechte de toetsing aan het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en het Europees Sociaal Handvest (ESH) achterwege heeft gelaten. Vervolgens heeft appellant aangevoerd dat de opgelegde maatregel als straf moeten worden aangemerkt tot het opleggen waarvan het college niet bevoegd is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerst lid, onderdeel b, van de WWB. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.2. Ingevolge de artikelen 2, eerste lid, 9, tweede lid, en 10, vierde lid, van de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Haarlem (verordening) kan het college van een betrokkene die niet of onvoldoende meewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, voor zover dit heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot voortijdige beëindiging van de voorziening, de bijstand verlagen met 100% gedurende een maand. Artikel 6, eerste lid, van de verordening bepaalt dat het college van een maatregel afziet indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat het traject bij Paswerk een door het college aangeboden voorziening is gericht op arbeidsinschakeling en dat deze voorziening voortijdig is beëindigd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellant wegens gestelde arbeidsongeschiktheid geen verwijt kan worden gemaakt van het niet of onvoldoende meewerken aan die voorziening. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij op 14 mei 2009 zodanig arbeidsongeschikt was dat hij op dat moment niet kon meewerken aan het traject bij Paswerk. De verklaring van de huisarts van appellant van 25 september 2009 maakt weliswaar melding van toegenomen rugklachten ten tijde van het consult op 20 mei 2009, maar is onvoldoende om hieraan de conclusie te verbinden dat ook sprake is van arbeidsongeschiktheid. Appellant heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat hij na afzegging van het intakegesprek op 14 mei 2009 een nieuwe afspraak heeft proberen te maken met zijn klantmanager nadat Paswerk het traject met appellant had beëindigd. De in hoger beroep overgelegde stukken zien op het maken van een afspraak voor een intakegesprek bij Paswerk in oktober 2009. Deze zijn in aanmerking genomen bij het besluit van 15 oktober 2009 waarbij het college het besluit van 18 augustus 2009 heeft heroverwogen. Dit heroverwegingsbesluit valt echter buiten de omvang van dit geding.
4.4. Uit hetgeen onder 4.3 is overwogen volgt dat ten aanzien van de verweten gedraging niet kan worden gezegd dat bij appellant elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Hieruit vloeit voort dat het college op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden is de bijstand in overeenstemming met de verordening te verlagen. Uit hetgeen onder 4.3 is overwogen vloeit tevens voort dat de beroepsgrond ter zake van de heroverweging niet kan slagen, omdat het heroverwegingsbesluit buiten de omvang van dit geding valt.
4.6. Zoals de Raad eerder heeft overwogen over artikel 8 van Pro het EVRM (CRvB, 26 januari 2010, LJN BL 1686), merkt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de ‘very essence’ van het EVRM aan. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt. De maatregel in geding, die een verlaging inhoudt van 100 % gedurende een maand, beperkt appellant en zijn gezin weliswaar in de ontwikkeling van hun persoon in relatie tot anderen, maar slechts in bescheiden mate en gedurende een korte periode. Appellant heeft geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht waaruit volgt dat de maatregel onevenredig nadelige gevolgen heeft voor die ontwikkeling. Onder die omstandigheden kan in redelijkheid niet worden gezegd dat de opgelegde maatregel geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen betrokken bij de afstemming van bijstand en de particuliere belangen van appellant. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM slaagt dan ook niet.
4.7. Ook het beroep van appellant op artikel 24 van Pro het IVRK en artikel 13 van Pro het ESH slaagt niet. Naar vaste rechtspraak (zie de onder 4.6 genoemde uitspraak) kunnen de bepalingen in deze artikelen van het IVRK en het ESH niet een ieder verbinden in de zin van artikel 94 van Pro de Grondwet (Gw). In verband met het IVRK is verder van belang dat het bestreden besluit geen beslissing is betreffende kinderen maar ziet op gezinsbijstand, terwijl uit artikel 27, tweede lid, van dat verdrag voortvloeit dat niet het college, maar appellant en zijn echtgenote als ouders als eerste verantwoordelijk zijn voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind. Deze beroepsgrond treft reeds hierom geen doel.
4.8. De beroepsgrond dat de opgelegde maatregel als straf moet worden aangemerkt, slaagt evenmin. Uit vaste rechtspraak (CRvB, 14 maart 2011, LJN BP6843), volgt dat de in dit geval opgelegde maatregel niet kon worden aangemerkt als een bestraffende sanctie. Met artikel 18, tweede lid, van de WWB, op grond waarvan het college bij niet nakoming van de verplichtingen gehouden is de bijstand te verlagen, heeft de wetgever beoogd aan de gemeenten een instrument te bieden om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken. Deze bepaling is volgens de wetgever niet zozeer bedoeld om opzettelijk leed toe te brengen - wat een van de belangrijkste kenmerken is van de zogenoemde ‘punitieve sanctie’ - , maar om de bijstandsgerechtigde te stimuleren om zijn of haar gedrag in de toekomst te verbeteren. De verlaging van de bijstand is gericht op het bewerkstelligen van de legale situatie en dientengevolge te kwalificeren als een reparatoire maatregel (Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, blz. 163). De vraag of al dan niet een heroverweging heeft plaatsgevonden ingevolge artikel 18, derde lid, van de WWB doet aan het reparatoire karakter van de maatregel niet af.
4.9. Uit hetgeen onder 4.3 tot en met 4.4 en 4.6 tot en met 4.8 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en M. Hillen en W.H. Bel als leden, in tegenwoordigheid van R. Scheffer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2012.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) R. Scheffer.
HD