Uitspraak
16/3361 WWB-VV, 16/3364 WWB-VV, 16/3365 AKW-VV, 16/3415 WWB-VV
Datum uitspraak: 1 september 2016
Centrale Raad van Beroep
Voorzieningenrechter
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening
Partijen:
[verzoeker 1] (verzoekster 1), [verzoeker 2] (verzoekster 2), wettelijk vertegenwoordigd door verzoekster 1 en [verzoeker 3] (verzoekster 3), wettelijk vertegenwoordigd door verzoekster 1, allen te Den Haag
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens verzoeksters heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroepen ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 11 december 2013, 12/4453 (aangevallen uitspraak 1), van 20 november 2013, 13/4231 en 13/7322 (aangevallen uitspraak 2) en van
27 oktober 2014, 14/4561 en 14/5787 (aangevallen uitspraak 3).
Bij uitspraak van 16 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:665 heeft de Raad inzake onder meer bovengenoemde hoger beroepen, het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) verzocht om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Namens verzoekers heeft mr. Weijsenfeld vervolgens op 19 mei 2016 verzoeken om een voorlopige voorziening gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2016. Voor verzoekers zijn
mr. Weijsenfeld en mr. J.H. Kruseman verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Catakli. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. G.J. Oudenes en H. van der Most.
OVERWEGINGEN
1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Verzoekster 1 is geboren op [geboortedag] 1980 en heeft de Nicaraguaanse nationaliteit. In 2001/2002 is zij met de Nederlander [naam S.] (S), die zij in Costa Rica heeft ontmoet, naar Nederland gekomen. Op 9 april 2008 is hun dochter, verzoekster 2, geboren die door S is erkend en daardoor de Nederlandse nationaliteit heeft. Verzoekster heeft het gezag over verzoekster 2. Verzoekster 1 heeft gesteld dat zij en S niet hebben samengewoond en dat hij ten tijde in geding in Costa Rica en de Verenigde Staten verbleef. Uit de basisadministratie personen blijkt dat S op 8 juli 2009 vertrokken is naar Costa Rica. Voorts is gesteld dat er tussen S en verzoekster 2 geen omgangsregeling was en alleen in het begin wat contact, later niet meer. S draagt niet bij in het onderhoud van verzoekster 2. Zijn huidige verblijfplaats is onbekend. Met ingang van 12 juli 2012 ontvangt verzoekster 2 de zogenoemde kinderbijstand van € 230,- per maand. Verzoekster 1 heeft nog een kind, verzoekster 3, geboren in 2009, met de Nicaraguaanse nationaliteit, waarvan S niet de vader is. Het gezin heeft geen vaste verblijfplaats, maar wordt opgevangen door de gemeente Den Haag. Verzoekster 1 heeft verschillende vreemdelingrechtelijke procedures gevoerd. In een thans nog aanhangige vreemdelingrechtelijke procedure heeft de IND het standpunt ingenomen dat verzoekster 1 onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verzoekster 2, indien aan haar moeder geen verblijfsrecht toekomt, feitelijk gedwongen wordt de Unie te verlaten door haar te volgen naar het land van herkomst. Volgens de IND is niet gebleken dat S feitelijk niet in staat zou zijn de zorg voor verzoekster 2 te dragen. Het enkele feit dat S in het verleden naar Costa Rica is vertrokken, betekent niet dat hij niet in staat is de zorg voor verzoekster 2 op zich te nemen, eventueel met behulp van derden.
1.2.1.
Bij besluit van 13 december 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 mei 2012 (bestreden besluit 1), heeft de Svb de aanvraag van verzoekster 1 om kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2010 tot en met het vierde kwartaal van 2011 afgewezen omdat zij geen geldige verblijfsstatus heeft.
1.2.2.
Bij besluit van 27 maart 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 augustus 2013 (bestreden besluit 2), en bij besluit van 3 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 mei 2014 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvragen van verzoekster 1 om bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder afgewezen omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft.
1.3.
Bij besluit van 28 augustus 2012 heeft het college verzoekster 2, ofschoon zij minderjarig is, bijstand toegekend met ingang van 12 juli 2012 naar de norm voor een alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar (kinderbijstand). Hiertegen heeft verzoekster 2 bezwaar gemaakt, omdat haar geen bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder is toegekend. Bij besluit van 15 april 2013 (bestreden besluit 4) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2012 ongegrond verklaard.
1.4.
Bij besluit van 21 januari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 juni 2014 (bestreden besluit 5), heeft het college de aanvraag om bijstand van verzoekster 3 afgewezen omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het standpunt van de Svb gevolgd en het beroep tegen bestreden besluit 1 over de afwijzing van de aanvraag om kinderbijslag ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe, samengevat, verwezen naar de uitkomst in eerdere vreemdelingrechtelijke procedures waarin is overwogen dat het ontzeggen van verblijf aan verzoekster er niet toe zal leiden dat haar Nederlandse dochter, verzoekster 2, feitelijk wordt verplicht om het grondgebied te verlaten. Zodoende komt aan verzoekster geen beroep toe op de bepaling van artikel 20 van Pro het VWEU en hield zij dientengevolge ten tijde in geding geen rechtmatig verblijf in Nederland.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank de beroepen van verzoekster 1 en 2 tegen bestreden besluiten 2 en 4 ongegrond verklaard. Met betrekking tot het beroep van verzoekster 1 heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de eerdere vreemdelingrechtelijke procedures, samengevat, overwogen dat het beroep op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano, ECLI:EU:C:2011:124, niet slaagt en dat het college niet gehouden was om te onderzoeken of zij aan artikel 20 van Pro het VWEU een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen.
2.3.
Bij de aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank de beroepen van verzoekster 1 en 3 tegen bestreden besluiten 3 en 5 ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar de eerdere vreemdelingrechtelijke procedures heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat verzoekster 1 en 3 ten tijde in geding geen rechtmatig verblijf in Nederland hielden.
3. Verzoeksters hebben zich in de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Verzoekster 1 heeft in dit verband, samengevat, aangevoerd dat zij gelet op de feiten en omstandigheden wel een van verzoekster 2 afgeleid en rechtstreeks werkend verblijfsrecht heeft als bedoeld in artikel 20 van Pro het VWEU en op grond daarvan aanspraak heeft op kinderbijslag en bijstand. Verzoekster 3 heeft in dit verband, samengevat, aangevoerd dat zij niet gescheiden mag worden van haar moeder en zus en dat op de overheid een zorgplicht rust als het om minderjarige kinderen gaat die geen verblijfsrecht hebben. Verzoeksters hebben gevraagd om als voorlopige voorziening te treffen dat lopende de procedures kinderbijslag wordt toegekend zodat zij dan vervolgens ook aanspraak kan maken op kindgebonden budget, en dat bijstand wordt toegekend naar de voor een alleenstaande ouder geldende norm.
4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge de artikelen 8:104, eerste lid, en 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
4.2.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening moet worden bezien of op grond van een afweging van de wederzijds in aanmerking komende belangen bij een al dan niet onmiddellijke uitvoering van de aangevallen uitspraak, het verzoek om een voorlopige voorziening dient te worden toegewezen. In het algemeen speelt bij deze belangenafweging een rol de vraag of er een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven en dat daarna de uiteindelijke uitkomst van de procedure aanmerkelijk anders zal zijn. Deze toetsing kan meebrengen dat de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel geeft over het geschil in de bodemprocedure.
4.3.1.
Nu de Raad voor de beslechting van de geschillen in de bodemprocedures prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie, en er tot op heden van de zijde van het Hof van Justitie geen arrest is gewezen, is er in het kader van de hier verzochte voorlopige voorzieningen voor de onder 4.2, laatste volzin, bedoelde toetsing en een eventueel voorlopig oordeel over de geschillen in de bodemprocedures geen plaats. Vergelijk de uitspraak van de president van de Centrale Raad van Beroep van 7 december 1995, ECLI:NL:CRVB:1995:ZB5656. Dit betekent dat de voorzieningenrechter in het kader van deze belangenafweging geen gewicht kan bepalen van de (on)waarschijnlijkheid dat de uiteindelijke uitkomst van de bodemprocedure een geheel andere zal zijn dan de situatie zoals die op grond van de aangevallen uitspraak bestaat en daarom deze omstandigheid niet kan betrekken in zijn belangenafweging.
4.3.2.
Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van door het gemeenschapsrecht aan justitiabelen verleende rechten brengt mee dat wel moet worden bezien of toe- of afwijzing van de gevraagde voorziening niet leidt tot onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van het unieburgerschap en de door de Raad gestelde vragen van uitleg in deze procedure. Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen van
19 juni 1990, C-213/89, Factortame, ECLI:EU:C:1990:257 en van 13 maart 2007, C-432/05, Unibet, ECLI:EU:C:2007:163. Vergelijk de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1069. Door de afwijzing van het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening ontstaat niet de als onomkeerbare situatie te beschouwen situatie dat verzoekster 1 en 2 de Europese Unie (EU) moeten verlaten. Het verzoek is immers niet gericht tegen het bestuursorgaan dat bevoegd is vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf uit te zetten, terwijl vaststaat dat verzoeksters hun procedures in Nederland mogen afwachten en geen uitzettingsmaatregelen zijn getroffen. Verzoeksters hebben ook niet gesteld dat hun huidige financiële situatie hen dwingt de EU te verlaten.
4.3.3.
In deze situatie moet dus slechts een afweging worden gemaakt tussen het belang van verzoeksters bij een financiële uitkering voor onder meer levensonderhoud tegenover het belang van het college en de Svb om niet zonder rechtsgrond publieke middelen te besteden, waarvan de terugvordering, indien de aangevallen uitspraak in stand blijft, vrijwel illusoir is. Daarbij neemt de voorzieningenrechter nog in aanmerking, dat volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803 en ECLI:NL:CRVB:2015:3834) niet het college en de Svb, maar de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ten aanzien van verzoekster 1 en 3, die thans nog beschouwd moeten worden als niet toegelaten vreemdelingen, het voor de voorziening in de elementaire levensbehoeften verantwoordelijke bestuursorgaan is, zodat door die taakverdeling te minder van het college en de Svb gevergd kan worden middelen in te zetten.
4.4.
Verzoekster 1 en 3 hebben aan hun verzoeken allereerst ten grondslag gelegd dat zij verwachten dat de uitkomst van de prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie betekent dat zij op basis van artikel 20 van Pro het VWEU dan wel op basis van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een verblijfsrecht in Nederland hebben. Om deze reden en gelet op de reeds verstreken periode is het volgens verzoekster 1 en 3, zoals zij ter zitting hebben toegelicht, niet langer redelijk om in afwachting van het definitieve oordeel in de bodemprocedures ten nadele van verzoekster 1 geen kinderbijslag en ten nadele van verzoekster 1 en 3 geen bijstand te verstrekken. Gelet op 4.3 kan de voorzieningenrechter deze grond echter niet bij de te maken belangenafweging betrekken, zodat deze grond verder niet wordt besproken.
4.5.
Verzoeksters hebben verder, samengevat, aangevoerd dat het gezin al jaren uitsluitend leeft van de kinderbijstand die verzoekster 2 krijgt tot een bedrag van, tegenwoordig, € 240,- per maand. Er wordt verder geen leefgeld verstrekt aan verzoekster 1 of aan verzoekster 3. Na jaren in een ongeschikte opvangvoorziening buiten de stad te hebben gezeten, wordt het gezin inmiddels in Den Haag opgevangen in een woning van de noodopvang, samen met andere gezinnen. Volgens verzoeksters is de spoedeisendheid voor het treffen van de gevraagde voorlopige voorzieningen gelegen in de omstandigheid dat verzoekster 2 en 3 schade leiden dan wel zullen leiden door niet op te groeien in een gezin waarin niet is voorzien in een inkomenspositie op minimumniveau.
Het verzoek van verzoekster 1 met betrekking tot kinderbijslag
4.6.
De kinderbijslag is een sociale verzekering die wordt uitgekeerd als tegemoetkoming in de kosten die ouders hebben bij het onderhoud van hun kinderen. Uit artikel 11 van Pro de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) volgt dan ook dat het recht op kinderbijslag toekomt aan de verzekerde ouder en niet aan het kind zelf. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1905) is de kinderbijslag een belangrijke bron van inkomsten om de opvoeding en ontwikkeling van kinderen gestalte te geven, maar draagt deze niet het karakter van een laatste financieel vangnet zoals een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) of thans Participatiewet (PW). Hieruit volgt dat in dit geval, waar het verzoek is gebaseerd op een financiële spoedeisendheid in verband met de schade die verzoeksters 2 en 3 leiden of zullen leiden en die het treffen van een voorlopige voorziening vereist, deze voorziening geen gestalte kan worden gegeven door te bepalen dat kinderbijslag wordt toegekend. Het verzoek om in het kader van de AKW een voorlopige voorziening te treffen zal daarom worden afgewezen.
Het verzoek van verzoekster 1 met betrekking tot bijstand
4.7.1.
Niet in geschil is dat verzoekster 1 en haar twee kinderen in een moeilijke situatie verkeren, waarin het gezin reeds langere tijd moet rondkomen van de zeer beperkte bijstandsuitkering die verzoekster 2 ontvangt.
4.7.2.
Gelet op de gronden van het verzoek zoals onder 4.5 weergegeven, dient het belang van verzoekster 1 zo te worden uitgelegd dat de ontwikkeling van haar kinderen schade leidt omdat zij, als gevolg van het reeds lange tijd niet ontvangen van bijstand, niet beschikt over een inkomen op minimumniveau. Bovendien moet ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb voor het treffen van een voorlopige voorziening sprake zijn van een zodanige situatie van onverwijlde spoed dat dit belang zwaarder weegt dan de publieke belangen bij de weigering van bijstand op de gronden waarop de koppelingswetgeving rust.
4.7.3.
Van een dergelijke spoedeisende situatie is de voorzieningenrechter niet gebleken. Verzoekster 1 heeft haar stelling dat haar kinderen als gevolg van de hiervoor beschreven situatie schade hebben geleden niet onderbouwd met verifieerbare en objectiveerbare gegevens, zoals een rapportage of diagnose van bijvoorbeeld Jeugdzorg, de kinderbescherming, een kinderarts, kinderpsycholoog of kinderpsychiater. Onder deze omstandigheden is er, de publieke belangen in aanmerking genomen, evenmin aanleiding om het verzoek van verzoekster 1 in het kader van de bijstand te honoreren. Daarom kan in het midden blijven of, gelet op de nog onzekere uitkomst over de verblijfsrechtelijke status van verzoekster 1, die voorziening gestalte kan worden gegeven in een uitkering op grond van de WWB.
Het verzoek van verzoekster 2 met betrekking tot bijstand
4.8.1.
Verzoekster 2 heeft de Nederlandse nationaliteit en ontvangt in verband met haar minderjarigheid en niet-rechthebbende moeder met toepassing van de hardheidsclausule uit artikel 16, eerste lid, van de WWB zogeheten kinderbijstand. Er bestaat derhalve geen onduidelijkheid dat, als sprake is van een financieel spoedeisend belang bij verzoekster 2 de te treffen voorlopige voorziening vorm kan worden gegeven door middel van het verlenen van bijstand.
4.8.2.
Gelet op de gronden van het verzoek zoals onder 4.5 weergegeven, dient het belang van verzoekster 2 zo te worden uitgelegd dat haar ontwikkeling en die van verzoekster 3 schade leidt omdat zij - en daardoor het gezin waar zij deel van uitmaakt - vanwege het ontvangen van uitsluitend de kinderbijstand niet beschikt over een inkomen op minimumniveau. Bovendien moet ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb voor het treffen van een voorlopige voorziening sprake zijn van een zodanige situatie van onverwijlde spoed dat dit belang zwaarder weegt dan de publieke belangen bij de weigering van bijstand, voor zover deze meer bedraagt dan de toegekende kinderbijstand, op de gronden waarop de koppelingswetgeving rust.
4.8.3.
Van een dergelijke spoedeisende situatie is volgens de voorzieningenrechter, gelet op 4.7.3, niet gebleken. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er nog op dat indien blijkt van (dreigende) schade voor verzoekster 2 de kosten van het voorkomen daarvan veeleer aanleiding geven tot verstrekking van bijzondere bijstand, dan wel een aanpassing van haar uitkering, die thans reeds met toepassing van artikel 16, eerste lid, van de PW verstrekt wordt. Het verzoek van verzoekster 2 dient daarom te worden afgewezen.
Het verzoek van verzoekster 3 met betrekking tot bijstand
4.9.1.
Verzoekster 3 is, net als verzoekster 1 en anders dan verzoekster 2, wegens het ontbreken van een rechtmatig verblijf geen rechthebbende van bijstand. Ook is, in het kader van de belangenafweging, onduidelijk of als gevolg van de uitkomst van de bodemprocedure alsnog zal kunnen gelden dat verzoekster 3 een zelfstandig afgeleid verblijfsrecht heeft waarmee zij in beginsel zelfstandig rechthebbende van bijstand zou kunnen worden, dan wel dat zij via het alsdan geldende afgeleide verblijfsrecht van haar moeder in de gezinsbijstand zal zijn betrokken. Daaromtrent is in de bodemprocedure nog niets naar voren gekomen of gebracht. Zodoende is voor de voorzieningenrechter, mede in acht genomen de vaste rechtspraak van de Raad over de verantwoordelijke bestuursorganen voor de opvang van niet toegelaten vreemdelingen, niet op voorhand duidelijk of de door verzoekster 3 gevraagde voorlopige voorziening gestalte kan krijgen door middel van bijstandverlening. Gelet op 4.7.3 kan de voorzieningenrechter hier aan voorbij gaan, omdat ook in het geval van verzoekster 3 niet gebleken is van een spoedeisende situatie. Het verzoek van verzoekster 3 moet om die reden worden afgewezen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A. Mansourova