Uitspraak
15/1459 WWB, 15/1460 WWB
Datum uitspraak: 26 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 januari 2015, 14/4253 en 14/6417 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E. Türk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met het onderzoek in de zaak 15/1461 WWB plaatsgevonden op 15 december 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Türk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.A. Keij. In de zaak 15/1461 WWB is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij beschikking van 1 september 1992 heeft de kantonrechter te Bergen op Zoom vastgesteld dat appellante wegens het voeren van een economische eenheid met [woonplaats] een bedrag van fl. 89.837,09 aan ten onrechte verstrekte bijstand aan de gemeente Bergen op Zoom dient terug te betalen. Bij beschikking van 11 juni 1993 heeft de Arrondissementsrechtbank te Breda dit bedrag nader vastgesteld op fl. 28.653,87 (vordering). Appellante lost sinds juli 1993 op de vordering af, laatstelijk, sinds februari 2014, met € 62,- per maand.
1.2.
Bij brief van 19 december 2013 heeft appellante het college verzocht om kwijtschelding van het restant van de vordering. Volgens opgave van het college bedroeg de restantvordering op dat moment ruim € 2.200,-.
1.3.
Bij besluit van 2 januari 2014 heeft het college het verzoek om kwijtschelding afgewezen op de grond dat sprake is van een fraudevordering. Volgens beleidsregel 5 van de Nota debiteurenbeleid (Nota) dienen fraudevorderingen volledig aan de dienst te worden terugbetaald.
1.4.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 2 januari 2014. In haar bezwaarschrift heeft appellante, onder meer aangevoerd, onder verwijzing naar een verklaring van haar psychotherapeut drs. M.J.C. Leemreijze (Leemreijze) van 20 maart 2014, dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college moet afwijken van het beleid. Deze verklaring luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Patiënte is in behandeling sinds 18 februari 2010. [...] Bij aanvang was er sprake van een partner-relatieprobleem en een aanpassingsstoornis, chronisch, met depressieve stemming. Later is de diagnose bijgesteld naar een depressieve stoornis. [...] In eerste instantie is gewerkt aan de relatieproblemen en de stemmingsklachten. [...] Nadat ze definitief had besloten om te gaan scheiden, ging ze zich in eerste instantie sterker voelen. [...] Het leek in eerste instantie dus beter te gaan. Vervolgens is het eigenlijk steeds minder goed gegaan. De depressieve klachten kwamen veel sterker terug en hebben zich verdiept. Voor een deel speelt teleurstelling en boosheid m.b.t. het verleden, maar het grootste probleem is momenteel haar financiële situatie waar zij zich ernstig zorgen over maakt. Ze ervaart haar situatie als uitzichtloos en ziet niet of nauwelijks toekomst voor zichzelf. [...] De uitzichtloosheid van haar situatie put haar steeds verder uit waardoor de klachten zich verder verdiepen.”
1.5.
Naar aanleiding hiervan heeft het college op 17 april 2014 de stichting Sap (Sap) verzocht om te onderzoeken of de fysieke en/of psychische gesteldheid van appellante een dringende reden oplevert om van verdere terugvordering af te zien. Het college heeft daarbij het volgende opgemerkt:
“In het kader van de heroverweging van ons besluit van 2 januari 2014 dient beoordeeld te worden of er sprake is van dringende redenen die afzien van verdere terugvordering kunnen rechtvaardigen. Bij de aanwezigheid van dringende redenen kan het college namelijk afzien van verdere terugvordering. Dergelijke redenen zijn aan de orde indien terugvordering tot onaanvaardbare financiële of sociale consequenties voor de betrokkene zou leiden. Het betreft hier een individuele afweging op relevante feiten of omstandigheden, waarbij er dus sprake dient te zijn van zeer bijzondere omstandigheden. Het gaat hierbij overigens uitsluitend om de gevolgen van terugvordering voor de betrokkene. In de situatie van [appellante] is de vraag aan de orde of terugvordering ernstige of onaanvaardbare gevolgen heeft voor het fysieke en/of geestelijke welzijn van belanghebbende.”
1.6.
De bevindingen van het medisch onderzoek verricht door de aan SAP verbonden verzekeringsarts W. Raad (verzekeringsarts) zijn neergelegd in een rapport van 15 mei 2014. In dit rapport staat onder het kopje ‘Beschouwing/conclusie’ onder meer het volgende:
“Gezien de bevindingen bij onderzoek en de gestelde diagnose kom ik tot de conclusie dat er sprake is van een depressieve stoornis. Bij deze diagnose is bekend dat zowel bij het ontstaan van de stoornis als bij het beloop/herstel onder andere ongunstige sociale factoren en negatieve ervaringen/situaties/belevingen een rol kunnen spelen. Het is echter niet zo dat dit als monocausale oorzaak gezien kan worden. In de behandeling van een depressieve stoornis hangt het van de ernst af hoe deze vorm gaat krijgen. [...] Aandacht voor instandhoudende factoren zoals ongunstige sociale omstandigheden is daarbij belangrijk, doch niet bepalend wat betreft de behandeling. In dit specifieke geval kan gesteld worden dat de sociale omstandigheden, waaronder de financiële situatie, als onderhoudende factor in bepaalde mate een rol kan spelen wat betreft het depressieve toestandsbeeld. De terugvordering waar het in de vraagstelling om gaat draagt op negatieve wijze bij aan de financiële situatie. Dit is in algemene zin, dus niet alleen in dit specifieke geval, aan de orde indien van een vordering op een bijstandsuitkering sprake is. Er is mijns inziens dus geen sprake van een ‘zeer bijzondere situatie’ waarover in de vraagstelling wordt gesproken. Het is daarnaast ook niet zo dat gesteld kan worden dat de ongunstige sociale omstandigheden zoals de financiële situatie (en daarmee indirect de vordering) in grote mate bepalend zijn voor de behandeling, het herstel en de prognose van het depressief toestandsbeeld. Bovenstaande in aanmerking nemende kom ik tot de conclusie dat op medische gronden de terugvordering als zodanig op zich geen ernstige of onaanvaardbare gevolgen voor het fysieke en/of geestelijke welzijn van belanghebbende tot gevolg heeft.”
1.7.
Bij besluit van 10 juni 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 2 januari 2014 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. In het kader van de heroverweging dient te worden beoordeeld of sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien. Dringende redenen kunnen slechts zijn gelegen in de onaanvaardbaarheid van de sociale of financiële gevolgen van de terugvordering. Er bestaat geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de door de verzekeringsarts getrokken conclusie. Er bestaat geen aanleiding om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van het beleid. Niet gebleken is van gevolgen die voor appellante onevenredig zijn in verhouding tot het belang van het college om uitvoering te geven aan het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen. Uit de brief van Leemreijze valt niet eenduidig op te maken dat de klachten van appellante uitsluitend of in overwegende mate zijn of worden veroorzaakt door de vordering en het onvermogen de schuld af te lossen. Dat appellante al lang aan het aflossen is, is op zichzelf onvoldoende om de aan haar ten onrechte verleende bijstand niet verder terug te vorderen. Appellante is daardoor niet onevenredig in haar belang geschaad, waarbij van belang is dat de terugvordering door haar eigen toedoen is ontstaan en invordering van de restantvordering gebonden is aan regels die zijn opgesteld ter bescherming van debiteuren. Bij ongewijzigde aflossing van de vordering met € 62,- per maand is de vordering over 33 maanden geheel voldaan en zijn de schulden van appellante opgelost.
1.8.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Hangende het beroep heeft appellante een nadere verklaring van Leemreijze van 17 juni 2014 overgelegd en daarbij verzocht het bestreden besluit 1 te herzien en alsnog het restant van de vordering kwijt te schelden. Deze verklaring luidt als volgt:
“Middels dit schrijven wil ik u verder informeren over de situatie van [appellante] en benadrukken dat de fraudevordering het genezingsproces van appellante belemmert. [...]. Naast dat er aandacht besteed is aan verwerking, heeft zij hard gewerkt om beter om te kunnen gaan met een veelheid aan problemen die op haar pad waren. Zij doet hierin wat zij kan en haar copingstijlen zijn sterk verbeterd. Echter haar uitzichtloze situatie, in financiële en sociale zin, nu in overwegende mate veroorzaakt door de fraudevordering van de gemeente, zorgt voor stagnatie, recidivering en verdieping van de depressieve klachten.”
1.9.
Bij besluit van 7 juli 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 30 september 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college het verzoek om herziening van appellante afgewezen op de grond dat de nadere verklaring van Leemreijze niet valt aan te merken als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb die een terugkomen van het bestreden besluit 1 rechtvaardigen. Deze verklaring heeft dezelfde strekking als de eerdere verklaring van 20 maart 2014 en is slechts een verduidelijking van het eerder ingenomen standpunt van Leemreijze.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden
besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, wat betreft de afwijzing van het kwijtscheldingsverzoek, onder meer het volgende overwogen. Het college heeft zich kunnen baseren op het door de verzekeringsarts uitgebrachte onderzoeksverslag. Ook de in beroep overgelegde verklaring van Leemreijze van 17 juni 2014 bevat niet zodanige informatie dat moet worden getwijfeld aan het advies van de verzekeringsarts. Gelet hierop heeft het college kunnen besluiten dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel voor appellante niet onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college was dan ook niet gehouden om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van de beleidsregel.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt de volgende beoordeling.
Kwijtschelding
4.1.
Het college heeft geen specifieke beleidsregels vastgesteld ter invulling van de hier aan de orde zijnde bevoegdheid tot kwijtschelding van schulden. Wel heeft het college in de in de Nota opgenomen beleidsregels uitgewerkt op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheden tot terugvordering en invordering.
4.2.1.
In het algemene deel van de Nota, onder het kopje ‘Algemene kaders’ is het volgende opgenomen:
“Een van de doelstellingen van de WWB is maatwerk. In deze beleidsnotitie wordt daarop ingespeeld. Het criterium van de redelijkheid en billijkheid brengt met zich mee, dat de gemeente zich steeds moet afvragen of in een individuele situatie terugvordering gerechtvaardigd is dan wel er redenen zijn hiervan (verder) af te zien. [...] De algemene doelstelling blijft overeind, dat alle ten onrechte verstrekte bijstand moet worden teruggevorderd. Deze algemene doelstelling kan echter botsen met twee andere hoofduitgangspunten van het gemeentelijk beleid, te weten met een sociaal aanvaardbare uitvoering van de Wet werk en bijstand en in het bijzonder met het gemeentelijke armoedebeleid. Dit laatste is er op gericht om de inkomenspositie van mensen, die langdurig op een sociaal minimum verkeren, te verlichten. Het terug- en invorderingsbeleid kan en mag niet los van het armoedebeleid worden gezien. Immers, hoe langer de periode is geweest dat er is terugbetaald, hoe langer de periode is geweest dat men op een sociaal minimum of zelfs beneden dat minimum heeft verkeerd, hoe meer terugvorderingsdoelstellingen moeten wijken voor deze sociale doelstellingen.”
4.2.2.
Beleidsregel 5 van de Nota luidt als volgt: “Fraudevorderingen worden volledig en in een bedrag ineens onmiddellijk terugbetaald. Voor het resterende bedrag wordt een aflossingsregeling vastgesteld op 10% van de toepasselijke bijstandsnorm inclusief toeslag en vakantiegeld [...].”
4.2.3.
In beleidsregel 9 van de Nota is bepaald dat “van (verdere) invordering van niet verwijtbare vorderingen (dus geen fraudevorderingen) [wordt] afgezien” als, kort gezegd, gedurende drie of vijf jaar aan de opgelegde betalingsverplichtingen is voldaan of een bedrag van 50% van de restsom in één keer wordt afgelost.
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat de vordering waarvan appellante om kwijtschelding heeft verzocht een fraudevordering is in de zin van de beleidsregels 5 en 9. Dit betekent dat het college in overeenstemming met deze beleidsregels het verzoek van appellante om kwijtschelding heeft afgewezen. De vraag die voorligt is of het college met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van de beleidsregels 5 en 9 had moeten afwijken. Ingevolge dit artikel handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat in dit concrete geval aanleiding bestaat om het restant van de vordering kwijt te schelden. Zij wijst daarbij op de lange duur van de aflossingsperiode, de omstandigheden waaronder zij heeft afbetaald - zij heeft de kinderbijslag daarvoor aangewend - en op de sociale onaanvaardbaarheid om nog door te gaan met terugvordering. In het kader van dit laatste wijst appellante erop dat zij al meer dan 22 jaar rond moet komen het sociaal minimum en dat zij na zo’n lange tijd inmiddels genoeg gestraft is voor de fraude.
4.5.
Het gegeven dat appellante langdurig aflost op de vordering, levert op zichzelf geen grond op voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van de beleidsregels 5 en 9. Immers, vele personen bevinden zich in de omstandigheid dat zij langdurig op een schuld aflossen. Het enkele feit dat appellante de kinderbijslag heeft aangewend voor aflossing van de vordering en/of dat zij het langdurig aflossen op de vordering ervaart als een straf, levert evenmin een zodanige grond op. In zoverre treft de in 4.5 opgenomen beroepsgrond geen doel.
4.6.
Voor zover appellante met deze beroepsgrond heeft willen betogen dat in dit geval, in het licht van het in 4.3.1 weergegeven algemene beleidsuitgangspunt, vanwege de lange periode waarover zij op de vordering heeft afgelost wel aanleiding bestaat om af te wijken van de beleidsregels 5 en 9, overweegt de Raad het volgende. Uit deze beleidsregels zelf, noch uit de daarbij gegeven toelichtingen valt af te leiden dat dit algemene beleidsuitgangspunt niet van toepassing zou zijn op fraudevorderingen als hier aan de orde. Gelet hierop had het college in het kader van de beoordeling of zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb er niet aan voorbij mogen zien dat appellante sinds 1993 aflost op de vordering. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet dat het college deze omstandigheid bij die beoordeling heeft betrokken, althans niet conform het in 4.2.1 verwoorde beleidsuitgangspunt. In zoverre is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en berust dit besluit niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.7.
Appellante heeft voorts gronden aangevoerd die betrekking hebben op het onderzoek dat is verricht door de verzekeringsarts. In dat verband heeft appellante in de eerste plaats, evenals in beroep, aangevoerd dat de verzekeringsarts niet onafhankelijk en niet deskundig is. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het enkele feit dat de verzekeringsarts is ingeschakeld en wordt betaald door het college onvoldoende is om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van deze verzekeringsarts. Evenmin bestaat reden om te twijfelen aan deskundigheid van de verzekeringsarts.
4.8.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het onderzoek van de verzekeringsarts te beperkt is geweest, omdat de verzekeringsarts bij zijn onderzoek slechts de financiële consequenties van de vordering voor appellante heeft betrokken en niet dan wel onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de concrete situatie van appellante.
4.9.
Het college heeft naar aanleiding van de rapportage van Leemreijze van 20 maart 2014, waaruit valt af te leiden dat er een verband is tussen de financiële situatie van appellante en haar depressieve klachten, SAP opdracht gegeven te onderzoeken of sprake is van dringende redenen om van verdere terugvordering af te zien en daarbij toegelicht wat onder dergelijke redenen wordt verstaan. Deze onderzoeksopdracht was te beperkt. In het licht van artikel 4:84 van Pro de Awb diende immers te worden onderzocht of de mede aan de financiële situatie te relateren depressieve klachten van appellante aanleiding gaven om in afwijking van de beleidsregels 5 en 9 kwijtschelding te verlenen van het restant van de vordering. Deze toets is ruimer dan het onderzoek naar het bestaan van dringende redenen om van verdere terugvordering af te zien. Dit betekent dat het college - en in navolging daarvan de verzekeringsarts -, door slechts te beoordelen/onderzoeken of sprake is van dringende redenen om van verdere terugvordering af te zien, een te beperkte en dus onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd. Ook in zoverre is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en berust dit besluit niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.10.
Uit 4.6 en 4.9 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het de kwijtschelding betreft. De aangevallen uitspraak zal moeten worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
4.11.
In het kader van finale geschilbeslechting overweegt de Raad het volgende. Uit de rapportage van Leemreijze van 20 maart 2014, zoals aangevuld met de rapportage van 17 juni 2014, valt af te leiden dat de aflossing van het restant van de vordering zorgt voor verergering van de reeds bij appellante bestaande depressieve klachten en haar genezingsproces belemmert. Gelet op deze omstandigheid, in combinatie met de lange duur van de periode waarover appellante heeft afgelost, staan de gevolgen voor appellante niet in verhouding met de met de beleidsregels 5 en 9 te dienen doelen. Het beleidsuitgangspunt dat fraudevorderingen volledig moeten worden terugbetaald moet daarom in dit geval wijken voor de sociale omstandigheden van appellante. Daarbij betrekt de Raad het in 4.2.1 verwoorde beleidsuitgangspunt dat hoe langer de periode is geweest dat de betrokkene als gevolg van aflossingen op een vordering op een sociaal minimum of zelfs beneden dat minimum heeft verkeerd, hoe meer terugvorderingsdoelstellingen moeten wijken voor sociale doelstellingen.
4.12.
Uit 4.11 volgt dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid. De Raad ziet hierin aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 2 januari 2014 te herroepen en de resterende vordering van het college volledig kwijt te schelden.
Herziening
4.13.
Uit 4.10 tot en met 4.12 vloeit voort dat de grondslag aan het verzoek om herziening van het bestreden besluit 1 en de daarop gebaseerde besluitvorming is komen te ontvallen. Om die reden zal de Raad de aangevallen uitspraak ook vernietigen voor zover daarbij het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Tevens zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 7 juli 2014 te herroepen.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.984,- in bezwaar (2 punten voor het indienen van bezwaarschriften, 2 punten voor het bijwonen van hoorzittingen, waarde per punt: € 496,-), € 1.488,- in beroep (2 punten voor het indienen van beroepschriften, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt: € 496,-) en € 992,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting), in totaal dus € 4.464,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 juni 2014 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 2 januari 2014, scheldt de resterende vordering van het college
volledig kwijt en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van
10 juni 2014;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 september 2014 gegrond en vernietigt dit
besluit;
- herroept het besluit van 7 juli 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats
treedt van het besluit van 30 september 2014;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.464,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 213,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van P.C. de Wit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2016.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) P.C. de Wit