Uitspraak
14/5524 Wpb
Datum uitspraak: 2 februari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
22 augustus 2014, 12/1880 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Nederweert (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft tegelijk met zaak 14/5522 Wpb plaatsgevonden op 8 december 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Roozendaal en
mr. J.A. Mohuddy. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochalloti. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 22 juni 2011 heeft appellant de voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) vereiste verantwoordingsinformatie over het verantwoordingsjaar 2010 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) ingediend met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat onder meer een financieel overzicht
(SiSa-bijlage) en een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Ernst & Young Accountants LLP (accountant) van 19 april 2011. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het participatiebudget (specifieke uitkering nr. G5 op de
SiSa-bijlage) gerapporteerd dat een bedrag van € 13.443,- niet juist is verantwoord in verband met een niet correcte berekening van de meeneemregeling 2010. Verder heeft de accountant gerapporteerd dat onzeker is of appellant de rijksbijdrage educatie als onderdeel van het participatiebudget tot een bedrag van € 136.617,- rechtmatig heeft besteed. Aan deze onzekerheid ligt ten grondslag dat appellant van het regionale opleidingscentra (ROC) nog geen verantwoordingsinformatie heeft ontvangen.
1.2.
Bij brief van 5 september 2011 heeft de accountant appellant een “addendum verslag van bevindingen 2010 inzake participatiebudget” gestuurd. Daarbij heeft de accountant appellant meegedeeld dat de in het verslag van 19 april 2011 gerapporteerde onzekerheid over de besteding van de rijksbijdrage educatie tot een bedrag van € 136.617,- volledig is weggenomen, omdat de rechtmatige besteding van de bijdrage is vastgesteld op basis van nader verkregen informatie van het ROC. Deze aanvullende verantwoordingsinformatie van de accountant heeft appellant bij brief van 22 september 2011 aan de staatssecretaris van het ministerie van BZK verstrekt.
1.3.
Bij besluit van 6 juni 2012 heeft de staatssecretaris met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb een bedrag van € 216.607,- van appellant teruggevorderd, omdat appellant de reserveringsregeling met een bedrag van € 79.990,- heeft overschreden en de rijksbijdrage educatie tot een bedrag van € 136.617,- onrechtmatig heeft besteed.
1.4.
Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt voor zover het de terugvordering van het bedrag van € 136.617,- betreft. Daarbij heeft hij gewezen op de nadere verantwoordingsinformatie van 22 september 2011 waarmee de rechtmatige besteding van dit bedrag is komen vast te staan. Bij besluit van 16 november 2012 (bestreden besluit) heeft de
staatssecretaris dit bezwaar ongegrond verklaard en de bestreden terugvordering gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Gelet op de op 22 juni 2011 gerapporteerde onzekerheid over de rechtmatige besteding van het hier aan de orde zijnde educatiebudget is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris gehouden was het verstrekte budget terug te vorderen,
waarbij hij geen rekening hoefde te houden met de nadere verantwoordingsinformatie van
22 september 2011. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het per 1 januari 2011 ingevoerde artikel 5a van de Wpb enkel tot gevolg heeft dat duidelijk wordt gemarkeerd tot welke datum nadien ontdekte fouten in de verantwoording - de zogenoemde spontane correcties -, nog wel en wanneer die niet meer in het proces van budgetvaststellingen betrokken kunnen worden. Het dient niet het doel om alle onvolledigheden, onjuistheden en correcties van welke aard dan ook voor herstel in aanmerking te doen komen, omdat daarmee iedere betekenis aan de uiterste indieningsdatum van 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar, genoemd in artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Financiële verhoudingswet (Fvw) komt te ontvallen.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. In essentie voert appellant aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, artikel 5a van de Wpb meebrengt dat de staatssecretaris de gecorrigeerde verantwoordingsgegevens, die vóór
30 september 2011 zijn ingestuurd, had moeten betrekken bij zijn oordeel over de rechtmatige
besteding van het verstrekte budget.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Wpb is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Het participatiebudget bundelt, kort gezegd, de gemeentelijke middelen voor re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie, alsmede het zogenoemde werkdeel van de Wet werk en bijstand (WWB). Het gedeelte van het participatiebudget dat voordien onder de verantwoordelijkheid viel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, betreft geoormerkte educatiegelden.
4.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
4.3.
Artikel 4, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat het college verantwoording aflegt aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Fvw.
4.4.
Indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2 van Pro de Wpb, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd.
4.5.
Ingevolge artikel 17a, eerste lid, van de Fvw dient het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
4.6.
Voor de wijze van de jaarlijkse verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget, dat plaatsvindt op basis van het baten-lastenstelsel en waarbij een strikte benadering wordt gevolgd, volstaat de Raad met een verwijzing naar zijn uitspraken van
4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:721 en 722.
4.7.
De hoofdregel dat in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging, lijdt uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet. Dat is hier het geval. Uit de in 4.6 genoemde uitspraken volgt dat de uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw zich verzet tegen het alsnog meenemen van de in de bezwaarfase tegen het terugvorderingsbesluit gecorrigeerde verantwoordingsgegevens. Dit is slechts anders indien een kennelijke fout in de tijdig verstrekte verantwoordingsgegevens noopt tot het alsnog meenemen van de door het college in bezwaar overgelegde verantwoordingsgegevens, zoals in de uitspraken van 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:20l3:2662, en van 28 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3479, aan de orde was. Dit geldt evenzeer voor een rubriceringsfout, waarvan sprake was in de uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5412. Tot slot hanteert de staatssecretaris een buitenwettelijke hersteltermijn waarbinnen het college in de gelegenheid wordt gesteld gecorrigeerde verantwoordingsgegevens aan te leveren.
4.8.
De onder 4.6 en 4.7 genoemde uitspraken hebben alle evenwel betrekking op de verantwoordingsjaren voorafgaande aan 2010, het verantwoordingsjaar dat in dit geding aan de orde is. Met de inwerkingtreding van de Verzamelwet SZW 2011 (Wet van 16 december 2010, Stb. 2010, 838, tot wijziging van enkele wetten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) op 1 januari 2011 (Stb. 2010, 839), is artikel 5a in de Wpb ingevoegd. Deze bepaling luidt als volgt:
“Artikel 5a.
Verantwoordingsinformatie ten behoeve van verdeling uitkering en verdeelsleutels
Verantwoordingsinformatie ten behoeve van verdeling uitkering en verdeelsleutels
In afwijking van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, wordt bij de toepassing van de artikelen 2, 4, tweede lid, en 5, tweede lid, gebruikgemaakt van de gegevens, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en de informatie, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, waarvan Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kennis heeft op 15 augustus voor zover het betreft de artikelen 2 en 5, tweede lid, en 30 september voor zover het betreft artikel 4,
tweede lid, van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen. Indien artikel 6, onderdeel b, van toepassing is, wordt voor het jaar volgend op het verantwoordingsjaar gelezen: het tweede jaar volgend op het verantwoordingsjaar.”
4.9.
Uit de parlementaire geschiedenis bij het wetsvoorstel tot Wijziging van enkele wetten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Verzamelwet SZW 2011, Kamerstukken II 2010/2011, 32 520, is op te maken dat bij de derde nota van wijziging (Kamerstukken II 2010/2011, 32 520, nr. 10) is voorgesteld artikel 5a, waarvan de tekst is geciteerd onder 4.8, in de Wpb op te nemen. Deze wijziging is op de bladzijden 7 tot en
met 9 van genoemde nota van wijziging, voor zover hier van belang, als volgt toegelicht:
“De systematiek van sisa houdt onder meer in dat de gemeente haar jaarrekening, met inbegrip van de sisa-bijlage, de accountantsverklaring en het rapport van bevindingen vóór
15 juli volgend op het verantwoordingsjaar indient bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (minister van BZK).
(…)
De sisa-verantwoordingssystematiek veronderstelt dat de gemeente de vereiste zorgvuldigheid betracht. Dit betekent dat de gemeente haar verantwoordingsinformatie voor indiening ervan bij de minister van BZK op juistheid controleert. De sisa-systematiek voorziet in de mogelijkheid dat de gemeente een nadien onderkende fout corrigeert. Omdat een correctie door één gemeente, zoals hierna nader zal worden toegelicht, consequenties heeft voor het totale proces van budgetverdeling, is het voor het SZW-domein noodzakelijk helder te markeren wanneer correcties nog wel en wanneer die niet meer in het proces van budgetvaststellingen betrokken kunnen worden.
(…)
(…)
In de praktijk komt het voor dat gemeenten, die hun jaarverantwoording tijdig hebben ingediend, eerst geruime tijd na 15 juli of zelfs na ontvangst van de vaststellingsbeschikking en/of terugvorderingsbeschikking onvolkomenheden ontdekken in hun jaarrekening en op grond daarvan tot correctie overgaan. Een dergelijke correctie kan gevolgen hebben voor het relatieve aandeel dat die gemeente in het macrobudget heeft, én voor het daarop gebaseerde budget voor die gemeente. Daarmee is een dergelijke correctie tevens van invloed op de relatieve aandelen en dus ook op de feitelijke budgetten van alle andere gemeenten. Correctie door een individuele gemeente op een zo laat tijdstip heeft enkele onwenselijke gevolgen, die via deze wetswijziging worden voorkomen.
(…)
Met onderhavige wijzigingen wordt een uiterste datum bepaald waarop correcties in de sisa-verantwoording nog in aanmerking genomen kunnen worden.
(...)
De uiterste datum waarop correcties in de sisa-verantwoording nog in aanmerking genomen worden, wordt vastgelegd in de WWB, de Wpb en de WSW. Gekozen is voor een regeling op wetsniveau, omdat met de voorgestelde bepalingen wordt afgeweken van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het betreft een afwijking in die zin dat de budgetvaststelling
- zowel in primo als in bezwaar - niet plaatsvindt op basis van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de beslissing (ex nunc), maar op grond van de verantwoordingsinformatie waarover de Minister van SZW beschikt op 15 augustus van het jaar volgend op het verantwoordingjaar. Hetzelfde geldt voor de budgetvaststelling achteraf van de rechtmatige besteding van de geoormerkte gelden, zij het dat die termijn wordt vastgesteld op 30 september van het (tweede) jaar volgend op het verantwoordingsjaar.”
4.10.
De staatssecretaris stelt zich met de rechtbank op het standpunt dat met de inwerkingtreding van artikel 5a van de Wpb de hiervoor in 4.6 en 4.7 geschetste rechtspraak en (buitenwettelijk) beleid wettelijk zijn vastgelegd. Artikel 5a van de Wpb mist in het geval van appellant toepassing, omdat er volgens de staatssecretaris geen sprake is van een na indiening van de verantwoordingsgegevens ontdekte fout, dat wil zeggen een spontane correctie op een verschrijving of rubriceringsfout of van een kennelijke fout of verschrijving in de tijdig aangeleverde verantwoordingsinformatie. Uit de tijdig en volledig aangeleverde verantwoordingsgegevens is op te maken dat appellant verwijtbaar de rechtmatigheid van de rijksbijdrage educatie op 15 juli 2011 niet heeft kunnen vaststellen op grond van ontbrekende informatie. Dit betekent dat onverkort en ongewijzigd aan de termijn uit artikel 17a, eerste lid, van de Fvw moet worden vastgehouden. De staatssecretaris heeft in dit verband het belang van een juiste en tijdige verantwoording benadrukt. Voorts heeft hij aangevoerd dat de Verzamelwet SZW 2011 “klein beleid” behelst en dat met de voorgestelde wijzigingen geen substantiële beleidswijzigingen zijn beoogd. Er is volgens hem daarom geen enkele indicatie dat met de invoering van artikel 5a van de Wpb is beoogd van de fatale indieningstermijn van 15 juli als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw af te wijken. Een andere interpretatie zou iedere betekenis aan artikel 17a, eerste lid, van de Fvw ontnemen.
4.11.
Niet in geschil is dat appellant de verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2010 tijdig, namelijk vóór 15 juli 2011, volledig en op de juiste wijze heeft ingediend. Verder is tussen partijen niet in geschil dat er geen sprake is van een kennelijke fout, rubriceringsfout of van een door de staatssecretaris gegeven buitenwettelijke hersteltermijn. Evenmin is in geschil dat appellant op 22 september 2011, derhalve vóór
30 september 2011, een herziene verantwoording heeft ingezonden waaruit is op te maken dat de rijksbijdrage educatie rechtmatig is besteed. Ter beoordeling ligt voor de vraag of de staatssecretaris, gelet op het bepaalde in artikel 5a van de Wpb, bij het besluit tot terugvordering rekening had moeten houden met de herziene verantwoordingsgegevens.
4.12.
De Raad ziet, anders dan de rechtbank en de staatssecretaris, in de tekst van artikel 5a van de Wpb en in de toelichting daarop geen aanknopingspunten voor het standpunt dat artikel 5a van de Wpb uitsluitend ziet op de gevallen waarin sprake is van kennelijke, verschoonbare fouten zoals in 4.10 door de staatssecretaris omschreven. De in 4.8 aangehaalde tekst van artikel 5a van de Wpb is helder en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar. Bij de toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb wordt gebruik gemaakt van de gegevens en informatie, bedoeld in de artikelen 5, tweede lid en, 6, onderdeel a, van de Wpb waarvan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kennis heeft op 30 september.
Uit de hiervoor in 4.9 aangehaalde gedeelten van de derde nota van wijziging volgt dat met artikel 5a van de Wpb is beoogd wettelijk vast te leggen tot welk moment na de indiening van de verantwoordingsinformatie op 15 juli geconstateerde omissies en fouten nog hersteld kunnen worden. Daarbij is geen onderscheid gemaakt in de aard van de omissies en fouten en is evenmin de eis gesteld dat deze verschoonbaar moeten zijn. Steun voor dit oordeel vindt de Raad tevens in de brief van de staatssecretaris van 29 november 2011 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal (Kamerstukken II 2011/2012, 29 817, nr. 80) waarin de staatssecretaris op verzoek van de vaste commissie voor Sociale Zaken een reactie heeft gegeven op brieven van de VNG en de gemeente Barendrecht van 10 en 25 november 2011 op het onderdeel “Buitenproportionele sancties bij afrekening budget participatie en sociale werkplaats”. Uit deze brief volgt dat eventuele fouten en omissies in de aangeleverde verantwoording kunnen worden hersteld door binnen een redelijke termijn een aangepaste verantwoording via de Minister van BZK aan te leveren en dat sinds de verantwoording over 2010 hiervoor, op grond van een daartoe strekkende wetswijziging van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw), als datum 30 september geldt. De Raad wijst er in dit verband op dat bij de derde nota van wijziging van de Verzamelwet SZW 2011 artikel 9a van de Wsw is ingevoegd, dat inhoudelijk met artikel 5a van de Wpb overeenkomt.
4.13.
De stelling dat iedere betekenis aan artikel 17a, eerste lid, van de Fvw zou komen te ontvallen als de in artikel 5a van de Wpb genoemde termijn voor iedere correctie zou gelden, volgt de Raad niet. Daarvoor zijn geen aanknopingspunten te vinden. De tekst van artikel 5a van de Wpb verwijst niet naar artikel 17a van de Fvw. Uitgangspunt van de SiSa-systematiek is en blijft dat de gemeente de verantwoordingsinformatie tijdig, dat wil zeggen uiterlijk op
15 juli, dient in te dienen. Het niet nakomen daarvan kan tot gevolg hebben dat de voorschotbetalingen aan de gemeente uit het Gemeentefonds voor 60% worden aangehouden.
Uit de derde nota van wijziging blijkt verder dat het invoeren van een duidelijke termijn voor alle gevallen niet leidt tot de verstoring van het proces van budgetverlening, aangezien (Kamerstukken II 2010/2011, 32 520, nr. 10, blz. 8):
“Met betrekking tot de budgetvaststellingen achteraf van geoormerkte gelden op basis van de verantwoording van de rechtmatige besteding van de gelden, voor de minister van SZW een ruimere beslisperiode [geldt]. Omdat het proces van vaststellingen achteraf in de praktijk een aanvang neemt in oktober van het jaar waarin de verantwoordingsinformatie moet zijn ingediend, en het daarbij om andere verantwoordingsgegevens gaat dan die bij de vaststelling een rol spelen, is het redelijk om gemeenten een iets ruimere correctiegelegenheid te bieden en wel tot en met 30 september (…).”
De Raad heeft voorts meegewogen dat de bij de Verzamelwet SZW 2011 ingevoerde afwijking van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw een beperkt toepassingsbereik heeft en uitsluitend ziet op artikel 69 van Pro de WWB, artikel 9a van de Wsw en artikel 5a van de Wpb. Van een majeure wijziging, zoals de staatssecretaris stelt, waarbij meerdere ministeries zijn betrokken en die niet bij de Verzamelwet SZW 2011 geregeld zou kunnen worden, nu deze slechts klein beleid behelst, is dan ook geen sprake.
4.14.
Gelet op wat in 4.8 tot en met 4.13 is overwogen, komt de Raad tot de conclusie dat de staatssecretaris de op 22 september 2011 ingediende verantwoordingsgegevens ten onrechte niet bij zijn besluitvorming over de terugvordering van onrechtmatig bestede gelden, voor zover deze zien op de rijksbijdrage educatie, heeft betrokken. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5a van de Wpb vernietigen en het besluit van 6 juni 2012 herroepen.
5. Het verzoek van appellant om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van de door appellant geleden renteschade zal worden toegewezen. De wettelijke rente is verschuldigd vanaf de dag van de onrechtmatige terugbetaling tot aan de dag der algehele voldoening van deze teveel terugbetaalde bedragen.
6. Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 992,- (2 punten) in bezwaar, € 992,- (2 punten) in beroep en op € 744,- (1½ punt) in hoger beroep, dus in totaal op € 2.728,-. De Raad heeft hierbij rekening gehouden met de gelijktijdige behandeling ter zitting van de Raad van de zaak 14/5522 WWB, waarbij in beide, samenhangende zaken dezelfde gemachtigden zijn verschenen, en met de proceskostenveroordeling in die zaak.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 november 2012 gegrond en
vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 6 juni 2012 voor zover dat ziet op de terugvordering van € 136.617,-
en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 16 november 2012;
- wijst het verzoek om vergoeding van schade toe zoals onder 5 is bepaald;
- veroordeelt de staatssecretaris in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.728,-;
- bepaalt dat de staatssecretaris het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 803,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en
J.M.A. van der Kolk-Severijns als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2016.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) R.G. van den Berg