Uitspraak
12/5871 Wpb-T
Datum uitspraak: 28 oktober 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van
28 augustus 2012, 12/647 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.A. de Groot, advocaat, hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft het hoger beroep doorgezonden naar de Raad op de grond dat de Raad bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 8 juli 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Boudewijn en C. Klaassen, bijgestaan door
mr. K.A.M. van Kampen, advocaat en opvolgend raadsvrouw. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 14 juli 2010 heeft de staatssecretaris de door appellant voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2009 bij de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (Minister van BZK) ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage omvat een financieel overzicht (SiSa-bijlage) waaruit blijkt dat de totale lasten van het participatiebudget € 2.533.513,-, bedragen waarvan € 0,- aan lasten van educatie bij regionale opleidingscentra (ROC’s). Tevens is in het verantwoordingsveld ‘terug te betalen aan het Rijk’ een bedrag van € 0,- opgenomen. Uit de SiSa-bijlage en het verslag van bevindingen over 2009 blijkt dat door de accountant geen fouten en of onzekerheden zijn geconstateerd die de voor SiSa geldende rapportagetolerantie overschrijden.
1.2.
Bij besluit van 28 april 2011 heeft de staatssecretaris, met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, een bedrag van € 840.987,- van appellant teruggevorderd op de grond dat een bedrag van € 517.218,- niet is besteed bij ROC’s en de reserveringsregeling is overschreden met een bedrag van € 323.769,-.
1.3.
Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarbij aangevoerd dat in de
SiSa-bijlage een verantwoordingsfout is gemaakt in die zin dat de lasten ten behoeve van educatie bij ROC’s door een omissie op € 0,- zijn gesteld. Abusievelijk zijn alleen de uitgaven van de gemeenschappelijke regeling, de Sociale Dienst Veluwerand, opgevoerd. De eigen uitgaven van educatie bij ROC’s, een bedrag van € 645.701, zijn ten onrechte niet opgenomen in de totale lasten van het participatiebudget. Ook zijn enkele posten die betrekking hebben op het WWB-werkdeel abusievelijk niet opgegeven. Deze uitgaven zijn wel verantwoord in de jaarrekening. De jaarrekening en de SiSa-bijlage wijken op dit punt dan ook van elkaar af.
1.4.
Bij besluit van 11 oktober 2011 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2011 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor het wettelijk kader en voor de wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget, dat plaatsvindt op basis van het baten-lasten stelsel, waarbij een strikte benadering wordt gevolgd, volstaat de Raad met verwijzing naar zijn uitspraken van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:721 en 722.
4.2.
Niet in geschil is dat appellant de verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2009 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. Vaststaat dat appellant geen gebruik heeft gemaakt van de indertijd door de staatssecretaris gehanteerde buitenwettelijke hersteltermijn om de verantwoording nog aan te passen. De staatssecretaris kon gelet daarop vasthouden aan 15 juli 2010 als uiterste datum voor inlevering van de verantwoording.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat, in tegenstelling tot de in 4.1 vermelde uitspraken, in dit geval de staatssecretaris op basis van de ingediende SiSa-bijlage al had kunnen vaststellen dat de opgegeven informatie innerlijk tegenstrijdig was. In de SiSa-bijlage zijn niet alleen de lasten educatie ROC 2009 per abuis als € 0,- verantwoord, maar is ook het verantwoordingsveld “terug te betalen aan het Rijk” ingevuld met € 0,-. Dit gegeven had voor de staatssecretaris aanleiding moeten zijn om voorafgaand aan het nemen van het terugvorderingsbesluit, het college aan te spreken op de niet (direct) verklaarbare afwijking tussen de verantwoordingsinformatie en de bestedingsverplichting die de gemeente heeft voor educatie en beroepsonderwijs.
4.4.
De staatssecretaris heeft daartegenover gesteld dat hij in het algemeen de SiSa-bijlage alleen controleert op evidente fouten. Daarmee doelt hij op fouten die blijken uit de
SiSa-bijlage zelf (interne consistentie). De controle blijft beperkt tot de opgegeven lasten en baten. Daarbij wordt geen aandacht besteed aan het verantwoordingsveld ‘terug te betalen aan het Rijk’. Zoals de gemachtigde ter zitting uiteen heeft gezet, is dat verantwoordingsveld slechts opgenomen ten behoeve van de gemeenteraad. Per 2012 is dit verantwoordingveld geschrapt uit de SiSa-bijlage. Het college is zelf verantwoordelijk voor de juistheid van de cijfers. Als handreiking bij de verantwoording van het participatiebudget in de SiSa-bijlage heeft de staatssecretaris in maart 2010 op de website ‘Gemeenteloket SZW’ een Excel-sheet beschikbaar gesteld waarin de jaarcijfers van het college kunnen worden ingevoerd en waarmee de omvang van het bedrag van de reserveringsregeling en van het niet-bestede bedrag dat eventueel van het college moet worden teruggevorderd, automatisch wordt berekend. Appellant had derhalve voor of kort na het indienen van de verantwoordingsinformatie zelf kunnen laten controleren tot welke uitkomst die informatie zou leiden en had dan zelf kunnen constateren dat hij een fout had gemaakt.
4.5.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Wpb, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt het deel van de uitkering dat het college ontvangt voor het kalenderjaar 2009 op basis van de verdeelsleutel, bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de Wbp voor het bedrag dat door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Minister van OC&W) beschikbaar is gesteld, besteed bij ROC's. Het bedrag dat de gemeente in strijd met deze bepaling niet besteedt bij ROC’s en/of aan opleidingen educatie zal ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb worden teruggevorderd. Voor dit bedrag kan geen beroep worden gedaan op de reserveringsregeling. De staatssecretaris heeft appellant bij besluit van 15 december 2009 een bijgesteld participatiebudget toegekend, waaronder een definitief budget Educatie.
4.6.
Op zichzelf hoeft het gegeven dat voor educatie ROC aan een gemeente budget is verleend en dat de ‘lasten van educatie ROC’ bij de verantwoording op € 0,- zijn gesteld niet te betekenen dat een fout is gemaakt. Het kan immers zijn dat de kosten niet zijn gemaakt. In dit verband wijst de Raad op zijn uitspraak van 4 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:722). Dat betekent dat een eerste beoordeling door de staatssecretaris van lasten en baten nog geen aanleiding hoeft te geven voor het aannemen van een evidente fout of, anders gezegd, het aannemen van innerlijke inconsistentie.
4.7.
Appellant heeft er evenwel terecht op gewezen dat op de SiSa-bijlage tevens wordt gevraagd het (eventueel) aan het rijk terug te betalen bedrag in te vullen. In het verantwoordingsveld ‘terug te betalen aan het Rijk’ staat het volgende: “Omvang van het aan het rijk terug te betalen bedrag, dat wil zeggen het in het jaar 2009 niet-bestede bedrag voor zover dat de reserveringsregeling overschrijdt, alsmede het in het jaar 2009 ten onrechte niet bestede bedrag aan educatie bij roc’s”. Dit aspect behoort uitdrukkelijk (ook) tot de verantwoording die appellant door middel van de SiSa-bijlage aflegt. Er is geen aanknopingspunt voor het standpunt van de staatssecretaris dat deze rubriek geen onderdeel hoeft uit te maken van zijn beoordeling van deze bijlage. Dit klemt temeer nu aan de beoordeling van de Sisa-bijlage zwaarwegende betekenis toekomt. Achterliggende stukken, zoals de jaarrekening van de gemeente, worden immers in dat stadium niet beoordeeld. De Raad ziet dan ook geen grond voor het standpunt van de staatssecretaris dat hij alleen de opgevoerde baten en lasten hoeft te beoordelen. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift nog aangevoerd dat een controle op innerlijke consistentie voor het totaal van de SiSa-bijlage per definitie onmogelijk is. Wat daarvan in algemene zin verder ook zij, in dit geval kan niet worden staande gehouden dat een zodanige controle niet mogelijk was, waartoe het volgende wordt overwogen.
4.8.
Er bestaat geen verschil van mening over dat het ministerie van SZW de Sisa-bijlage controleert op evidente fouten en dat een zich voordoende kennelijke fout door dat ministerie bij de gemeente wordt gemeld en de gemeente in de gelegenheid wordt gesteld opheldering te bieden, voordat naar aanleiding van de verantwoording van het ter beschikking gestelde budget een besluit wordt genomen. In het aan de gemeente Harderwijk toegekende participatiebudget is een bedrag begrepen voor educatie ROC. Uit de Sisa-bijlage blijkt dat de lasten voor educatie ROC op nihil zijn gesteld en dat het verantwoordingsveld ‘terug te betalen aan het rijk’ eveneens op nihil is gesteld. De staatsecretaris had aan de hand van de Sisa-bijlage eenvoudig kunnen constateren dat dit in het onderhavige geval niet juist kan zijn, omdat een besteding van € 0,-, gelet op het toegekende bedrag voor educatie ROC, tot een terugbetaling aan het rijk moet leiden. Reeds aanstonds wijst de door appellant door middel van de SiSa-bijlage gegeven verantwoording dus op een innerlijke tegenstrijdigheid.
4.9.
Gelet op wat in 4.7 is overwogen, had de staatssecretaris de in 4.8 genoemde innerlijke tegenstrijdigheid moeten signaleren tijdens de door hem te verrichten controle. Van de staatssecretaris had daarom ook in dit specifieke geval mogen worden verlangd dat hij voorafgaand aan de primaire besluitvorming appellant om nadere informatie had verzocht en hem had geconfronteerd met de innerlijk tegenstrijdige inhoud van de aangeleverde gegevens. Het bestaan van de Excel-sheet op de website Gemeenteloket SZW maakt dat niet anders.
4.10.
Door voorafgaand aan het besluit van 28 april 2011 bij appellant geen nadere inlichtingen te vragen, heeft de staatssecretaris bij de voorbereiding van dat besluit niet de zorgvuldigheid in acht genomen die van hem in zaken als deze wordt gevergd. Gelet hierop had de staatssecretaris het besluit van 28 april 2011 niet onverkort mogen handhaven bij het bestreden besluit. De staatssecretaris had bij de heroverweging in bezwaar rekening moeten houden met de door appellant in bezwaar verstrekte gegevens over de lasten ROC voor educatie. In deze situatie verzet de uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet zich niet tegen het alsnog herstellen van deze kennelijke fout bij de heroverweging in bezwaar. Reeds hierom kan het bestreden besluit geen stand houden. De overige beroepsgronden van appellant hoeven geen bespreking.
4.11.
De rechtbank heeft wat in 4.10 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de
artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.12.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt verbonden. De rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit kunnen niet in stand worden gelaten. De Raad kan evenmin zelf in de zaak voorzien omdat daarvoor onvoldoende gegevens voorhanden zijn. Daarom zal, met toepassing van artikel 8:51a van de Awb, de staatsecretaris worden opgedragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent dat het terugvorderingsbedrag moet worden herberekend, waarbij rekening wordt gehouden met de door appellant in de bezwaarfase alsnog verantwoorde kosten voor educatie ROC.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de staatssecretaris op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 11 oktober 2011 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en Y.J. Klik en P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2014.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) S.K. Dekker
HD