Uitspraak
16.1114 PW
Datum uitspraak: 27 december 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 januari 2016, 15/1799 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. Akkaya, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2016. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.L.J. Martens.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft zich op 12 januari 2015 gemeld en op 23 januari 2015 een aanvraag ingediend om bijstand op grond van de Participatiewet (PW). Op het aanvraagformulier heeft appellant vermeld dat hij woonachtig is op het adres [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Op dat adres staan tevens ingeschreven mevrouw [naam zus A] (A), de zus van appellant en sinds 11 februari 2008 huurster van de woning op het uitkeringsadres, alsmede haar meerderjarige zoon. Appellant heeft op 9 januari 2015 een huurovereenkomst gesloten met A.
1.2.
Bij besluit van 2 maart 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 mei 2015 (bestreden besluit), heeft het college aan appellant met ingang van 12 januari 2015 bijstand toegekend. Hierbij heeft het college de kostendelersnorm toegepast, omdat appellant een woning deelt met twee andere meerderjarige personen. Aan appellant wordt daarom € 594,80 per maand aan bijstand verstrekt, zijnde 43,33% van de norm voor gehuwden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen tot en met de datum van het besluit op aanvraag. Dit betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 12 januari 2015 tot en met 2 maart 2015.
4.2.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand (WWB) en is met artikel 22a van de PW de “Kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige
personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.2.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstandsuitkering aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.2.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.3.
Niet in geschil is dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 2 maart 2015, waarbij toepassing is gegeven aan de kostendelersnorm, in overeenstemming is met
artikel 22a van de PW en met het toepasselijke overgangsrecht. Tussen partijen is in geschil of het college de toepassing van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW terecht achterwege heeft gelaten.
4.4.
Het vierde lid, aanhef en onder b, van artikel 22a van de PW luidde tot 1 januari 2016 als volgt:
“Tot de personen, bedoeld in het eerste lid, worden niet gerekend:
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft”.
4.5.
Over deze uitzondering heeft de wetgever in de memorie van toelichting op artikel 22a van de PW slechts het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 60):
“Bij deze uitzonderingen op de kostendelersnorm kan het alleen gaan om personen die geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad zijn. Dit betekent dat indien de belanghebbende huurt of verhuurt van respectievelijk aan een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad, dan wel indien hij de kost geeft aan of in de kost is bij een dergelijk familielid, de kostendelersnorm van toepassing is, zelfs indien er een commerciële prijs is afgesproken. Uitgangspunt hierbij is dat de relatie tussen dergelijke bloed- en aanverwanten nimmer een zakelijke kan zijn.”
In het vervolg van de parlementaire behandeling heeft de wetgever kenbaar gemaakt dat (ook) ter voorkoming van fraude bloed- en aanverwanten in de eerste of tweede graad zijn uitgezonderd van de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering. Zo heeft de regering in de nota naar aanleiding van het verslag als volgt gereageerd op vragen van diverse fracties over de mogelijkheid van fraude bij zakelijke relaties (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 13-14):
“De regering is niet bang dat de uitzondering van de commerciële relatie fraude in de hand werkt. Ook nu moet de bijstandsgerechtigde, in het kader van de vraag of de belanghebbende een gezamenlijke huishouding voert met een ander, als hij stelt dat sprake is van een commerciële relatie, zoals bij onderhuurderschap of kostgangerschap, dit bewijzen. Daaraan zijn duidelijke voorwaarden verbonden. […] Verder is in het wetsartikel opgenomen dat het niet mogelijk is dat bloedverwanten in de eerste graad (ouder/kind) en bloed verwanten in de tweede graad (grootouder/kleinkind, broer/zus) een commerciële relatie kunnen hebben.”
In de memorie van antwoord heeft de regering hierover nog het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 2013/14, 33 801, nr. C, blz. 13-14):
“Bij de uitzondering van de commerciële relatie is zoveel mogelijk aangesloten op de huidige uitvoeringspraktijk en jurisprudentie. Wel zijn extra waarborgen (eisen) in de wet opgenomen om te voorkomen dat mensen oneigenlijk aangeven dat sprake is van een «commerciële relatie». Zo is bijvoorbeeld wettelijk vastgelegd in welke gevallen en onder welke voorwaarden sprake is van een commerciële relatie en is expliciet bepaald dat bloed- en aanverwanten in de eerste en tweede graad geen commerciële relatie kunnen aangaan.”
4.6.
Uit 4.4 en 4.5 volgt, anders dan appellant heeft betoogt, dat in zijn geval de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering niet van toepassing is, omdat appellant met zijn zus (A) - zijnde een bloedverwant in tweede graad - een huurovereenkomst heeft gesloten.
4.7.
Appellant heeft in dat verband een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft volgens appellant in strijd gehandeld met dit beginsel, omdat personen die niet een tweedegraads bloedverwant zijn wel met succes een beroep kunnen doen op de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3878), kan deze beroepsgrond niet slagen. Zo al kan worden aangenomen dat sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bestaat voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging en is het een proportioneel middel. Uit de in 4.5 opgenomen passages uit de wetsgeschiedenis van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, volgt dat de wetgever met de in deze bepaling opgenomen uitzondering het oog heeft gehad op zuiver zakelijke (onder)huur- of kostgangersrelaties. Vanwege fraudegevoeligheid en het tegengaan van schijnconstructies in de sfeer van familierelaties heeft de wetgever een zuiver zakelijke relatie tussen de belanghebbende en een medebewoner die in een eerste- of tweedegraads bloedverwantschap tot de belanghebbende staat buiten deze uitzondering gehouden. Dit is te begrijpen vanuit de gedachte dat een dergelijke nauwe familieband een vaststaand gegeven is en doorgaans een zodanige invloed kan hebben dat het in overwegende mate de totstandkoming, inhoud en naleving van een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst bepaalt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat in die situatie geen sprake meer kan zijn van een zuiver zakelijke relatie zoals de wetgever met de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering voor ogen heeft gestaan.
4.8.
Uit 4.2.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Voor een veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente is onder deze omstandigheden geen plaats, zodat het verzoek daartoe wordt afgewezen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A. Stehouwer en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen.