Uitspraak
14/6089 AW
Datum uitspraak: 10 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 september 2014, 13/7384 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2016. Appellante is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. S.V. Nascimento en
P.A. Baaijens.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1 januari 2009 werkzaam als afdelingshoofd bij de [PI 1]. Vanaf september 2009 was appellante tevens tijdelijk belast met de functie van waarnemend afdelingshoofd van [inrichting 1]. Per 1 maart 2010 is aan appellante een vaste aanstelling verleend. Per 1 april 2010 is appellante aangesteld als afdelingshoofd van de afdeling Zuid I. Per 1 juli 2011 is appellante daarnaast formeel aangesteld als afdelingshoofd [inrichting 1] voor achttien uur per week.
1.3.
Op 23 juli 2009 en 16 maart 2010 zijn met appellante functioneringsgesprekken gehouden, waarin ontwikkelpunten van appellante zijn benoemd. In december 2010 hebben medewerkers een brief geschreven aan de directie over (verstoorde) verhoudingen tussen appellante en het team. Op 16 juni 2011 heeft de Benoemingsadvies Commissie (BAC) geadviseerd appellante niet direct aan te stellen als afdelingshoofd van de [inrichting 1], maar een proeftijd te hanteren, omdat er volgens de BAC ontwikkelpunten waren. Tevens heeft de OR een advies aan de directie gezonden over het functioneren van appellante als afdelingshoofd en zich daarbij afgevraagd of appellante wel in de organisatie past.
1.4.
Op 29 juni 2011 heeft [X.], vestigingsdirecteur, doelen en werkkaders voor appellante opgesteld inzake de leiding van de [inrichting 1] en daarbij aan appellante te kennen gegeven dat alle (acht) punten binnen zes maanden na 1 juli 2011 door haar dienen te zijn gerealiseerd. In het functioneringsgesprek op 23 februari 2012 heeft [X.] geconcludeerd dat appellante zes van de acht te behalen doelen niet heeft behaald. Dit is aanleiding geweest voor een begeleidingstraject in februari en maart 2012 door B, leidinggevende van appellante. B heeft van zijn bevindingen verslagen opgesteld. In april 2012 heeft het [team 1] een document opgesteld genaamd ‘bevindingen [team 1] gedurende de periode september 2009 t/m april 2012 ten aanzien van het [afdelingshoofd]’, waarin te kennen is gegeven dat appellante naar de mening van het team onvoldoende functioneerde en waarin is geconcludeerd dat er geen vertrouwen is in appellantes manier van leidinggeven. Deze brief is door alle teamleden ondertekend.
1.5.
Bij besluit van 3 april 2012 (besluit 1) is appellante met onmiddellijke ingang ontheven uit de directe aansturing van [team 2] en het [team 1] en tijdelijk belast met ondersteunende werkzaamheden. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.6.
Bij besluit van 27 november 2012 (besluit 2) heeft de minister appellante met ingang van 3 december 2012 op grond van artikel 58, eerste lid, van het Algemeen Ambtenarenreglement (ARAR) tijdelijk overgeplaatst naar de functie van afdelingshoofd bij de [PI 2] voor de duur van drie maanden, met een mogelijke verlenging. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt. De overplaatsing is wegens ziekte van appellante verlengd tot 1 juni 2013.
1.7.
Aan de tijdelijke overplaatsing naar de [PI 2] is een bewijsopdracht verbonden. Appellante viel tijdens haar overplaatsing onder het gezag van de plaatsvervangend vestigingsdirecteur [S.] van de [PI 1]. In de [PI 2] werd appellante begeleid door [R.], afdelingshoofd.
1.8.
Bij besluit van 30 mei 2013 (besluit 3) heeft de minister met ingang van 1 juni 2013 aan appellante buitengewoon verlof van korte duur verleend met behoud van bezoldiging. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.9.
Nadat de minister het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellante op
2 augustus 2013 haar zienswijze heeft gegeven, heeft de minister bij besluit van 21 augustus 2013, aangevuld op 3 september 2013 (besluit 4) appellante met ingang van 21 november 2013 ontslag verleend. Primair op grond van artikel 98, eerste lid, onder g, van het ARAR wegens functieongeschiktheid en subsidiair op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR wegens een ondoorbreekbare impasse van de arbeidsrelatie wegens onverenigbaarheid van karakters. Daarbij is aan appellante een uitkering toegekend die gelijk is aan die van de Werkloosheidswet en de bovenwettelijke uitkering.
1.10.
Bij besluit van 13 november 2013 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaarschriften van appellante tegen de besluiten 1 tot en met 4 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat er voldoende twijfel was over het functioneren van appellante als afdelingshoofd op grond waarvan de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten appellante te ontheffen uit haar functie en tijdelijk te belasten met andere werkzaamheden. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister in redelijkheid kon overgaan tot het verlenen van buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging om zich te beraden op vervolgstappen. Voorts is geoordeeld dat de minister in het onderhavige geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten appellante ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ontheffing functie en tijdelijk opdragen van andere werkzaamheden
3.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 13 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:885) heeft het bestuursorgaan bij de toepassing van artikel 58, eerste lid, van het ARAR beoordelingsvrijheid bij de keuze van de tijdelijk door de ambtenaar te verrichten werkzaamheden. Alleen indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kunnen dergelijke werkzaamheden de betrokken ambtenaar niet redelijkerwijs worden opgedragen.
3.2.
Met de rechtbank en anders dan appellante heeft betoogd, is de Raad van oordeel dat de minister in dit geval in redelijkheid gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om appellante tijdelijk andere werkzaamheden op te dragen, te weten eerst werkzaamheden die zagen op de ondersteuning van andere afdelingshoofden en het management in de [PI 1] en later als afdelingshoofd bij de [PI 2]. In april 2012 had de minister, op grond van de omstandigheden zoals weergegeven onder 1.3 en 1.4 voldoende grond om te twijfelen aan het functioneren van appellante als afdelingshoofd. Appellante was meerdere keren gewezen op door haar te verbeteren ontwikkelpunten, had zes van de acht te behalen doelen en werkkaders als leidinggevende bij de [inrichting 1] niet gerealiseerd en zowel de medewerkers van [PI 1] als de medewerkers van de [inrichting 1] hadden laten weten geen vertrouwen in appellante als leidinggevende te hebben. Ook had appellante verzuimd de benodigde functioneringsgesprekken te voeren met haar medewerkers, dan wel heeft zij de verslagen hiervan niet vastgelegd en was zij in gebreke gebleven inzake de verzuimbegeleiding van haar medewerkers. Onder deze omstandigheden kan niet gezegd worden dat de minister niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Voor zover het hoger beroep van appellante ziet op de besluiten 1 en 2 slaagt dit niet.
Buitengewoon verlof
3.3.
Ingevolge artikel 33e, eerste lid, van het ARAR kan buitengewoon verlof van korte duur, al dan niet met behoud van volle bezoldiging, worden verleend in de gevallen waarin hij, die tot verlenen van dat verlof bevoegd is verklaard, oordeelt dat daartoe aanleiding bestaat. Het betreft hier een discretionaire bevoegdheid van de minister, op grond waarvan het besluit slechts terughoudend kan worden getoetst.
3.4.
Aansluitend op haar tijdelijke werkzaamheden bij de [PI 2] zag de minister aanleiding appellante buitengewoon verlof te verlenen, omdat de uitkomsten van het bewijstraject geëvalueerd moesten worden en de minister zich moest beraden over de te nemen vervolgstappen. Tevens heeft de minister gewezen op het dienstbelang bij een goede functievervulling van medewerkers en het behouden van orde en rust en het waarborgen van de (sociale) veiligheid binnen de [PI 1]. Vast staat dat binnen de [PI 1] bij de medewerkers en bij het management onrust bestond over het functioneren van appellante als leidinggevende. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de minister onder deze omstandigheden appellante in redelijkheid buitengewoon verlof heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat de minister heeft gekozen voor buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging. Het hoger beroep van appellante tegen besluit 3 slaagt niet.
Ontslag
3.5.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926) moet ongeschiktheid voor het vervullen van een functie
- zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 18 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:BL9739) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld om dit te verbeteren.
3.6.
Appellante heeft in hoger beroep het standpunt van de minister bestreden dat zij ongeschikt is voor haar functie. Volgens appellante is ten onrechte het beeld geschetst dat vanaf het begin van haar aanstelling het functioneren moeizaam verliep en is ten onrechte geen aandacht geschonken aan de positieve resultaten die zij heeft behaald. Volgens appellante is het veeleer zo dat de organisatie van de [PI 1] als geheel niet goed functioneerde, waarbij appellante heeft benadrukt dat zij juist was binnengehaald om een verandering in gang te zetten. Dit betoog slaagt niet. Uit de gedingstukken komt naar voren dat met appellante sinds haar aanstelling regelmatig is gesproken over tekortkomingen in haar functioneren als afdelingshoofd, waarbij voldoende concrete voorbeelden zijn aangedragen. Samengevat blijkt uit de gedingstukken dat appellante stukken niet tijdig aanleverde (zoals bijvoorbeeld beleids- en werkplannen voor de teams), dat zij gemaakte afspraken niet nakwam, dat zij niet goed kon plannen, dat er problemen waren met de aansturing van het team en het vertrouwen krijgen van het team, dat zij onvoldoende stuurde op resultaten (haalbare, realistische en tijdgebonden doelen stellen) en dat zij moeite had met communiceren. Voorts heeft zij geen functioneringsgesprekken gevoerd met de medewerkers van het [team 1], dan wel heeft zij verslagen van deze gesprekken niet op de voorgeschreven wijze ingevoerd in het systeem en is zij in gebreke gebleven met de verzuimadministratie van haar medewerkers. Appellante heeft niet onderbouwd dat zij op de aangedragen punten wel naar behoren functioneerde. De enkele stelling dat dit zo is, is onvoldoende om dit aan te nemen.
3.7.
Het standpunt van appellante in hoger beroep dat vooral [X.] problemen had met haar functioneren en dat zij met de andere directieleden en afdelingshoofden een goede samenwerking had, wordt niet gevolgd. Uit de gedingstukken komt naar voren dat [X.] niet alleen stond in zijn kritiek op het functioneren van appellante. Uit de gedingstukken blijkt dat ook plaatsvervangend vestigingsdirecteur [Y.] in het functioneringsgesprek van 16 maart 2010 soortgelijke ontwikkelpunten heeft benoemd als [X.] in zijn verslagen. Ook leidinggevende B heeft in het begeleidingstraject in februari en maart 2012 te kennen gegeven dat appellante afspraken niet tijdig is nagekomen, dat appellante niet op tijd komt, dat het draagvlak richting appellante laag is, dat appellante warrig (chaotisch) overkomt en dat er problemen zijn met de (vastlegging van) functioneringsgesprekken. Voorts hebben twee teams (Zuid II en de [inrichting 1]) aan de directie te kennen gegeven geen vertrouwen te hebben in appellante als afdelingshoofd, heeft de OR kritiek op het functioneren van appellante geuit en had de BAC problemen met de aanstelling van appellante bij het [team 1]. Onder deze omstandigheden kan niet staande worden gehouden dat alleen [X.] problemen had met het functioneren van appellante.
3.8.
Appellante is blijkens de gedingstukken herhaaldelijk aangesproken op de tekortkomingen in haar functioneren. Zij was wel degelijk op de hoogte van de kritiek daarop. Meer dan eens is aangegeven dat van appellante verwacht werd dat haar functioneren op de aangegeven punten diende te verbeteren. Hoewel aan appellante kan worden toegegeven dat uit de gedingstukken niet blijkt dat zij vanwege functioneringsproblemen naar het [team 2] en het [team 1] is overgegaan, komt wel uit de gedingstukken naar voren dat zowel bij [team 3], als bij het [team 1] problemen waren tussen appellante en het team en dat het vertrouwen van de medewerkers ontbrak. Op 29 juni 2011 heeft [X.] specifiek aangegeven welke punten appellante binnen zes maanden diende te realiseren bij het [team 1], waarbij concrete ontwikkelpunten zijn benoemd. Daarbij is in het gesprek daaraan voorafgaand ook aan appellante te kennen gegeven dat als deze doelen niet worden gehaald, dit niet zonder gevolgen kan blijven. In het verslag van 28 februari 2012 heeft [X.] geconcludeerd dat zes van de acht benoemde verbeterpunten niet zijn behaald. Appellante heeft wel gesteld, maar niet onderbouwd dat deze conclusie niet juist is.
3.9.
Vervolgens heeft appellante bij de [PI 2] nog een expliciete verbeterkans gekregen. Aan haar plaatsing bij de [PI 2] was een bewijsopdracht verbonden, uitgewerkt in een vijftal werkpunten. Op basis van deze punten vonden tweewekelijks voortgangsgesprekken plaats tussen appellante, [R.] en [S.]. Appellante moest meelopen met [R.], afdelingshoofd, en voorts bij [S.], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de
[PI 1], werkplannen indienen en concrete voorbeelden op papier zetten om aan te tonen dat zij op voldoende niveau functioneerde. Hoewel [R.] tevreden was over het functioneren van appellante op de werkvloer, heeft [S.] het bewijstraject als onvoldoende beoordeeld. Dit hield voornamelijk verband met de door appellante in te leveren opdrachten die te weinig concreet, niet tijdig en niet op het vereiste niveau werden aangeleverd, terwijl voorts sprake was van communicatieproblemen tussen appellante en [S.]. Hieruit wordt geconcludeerd dat appellante de kans om aan te tonen dat zij wel op het vereiste niveau kon acteren onvoldoende heeft weten te benutten. Daarbij is doorslaggevend dat [S.] haar kritiekpunten voldoende concreet heeft onderbouwd, en dit nu juist punten betroffen waarop appellante eerder was aangesproken.
3.10.
Niet kan staande worden gehouden dat appellante onvoldoende adequate hulp en begeleiding is geboden. Uit de gedingstukken komt naar voren dat appellante in de loop der tijd zowel interne als externe begeleiding heeft gekregen. Deze begeleiding heeft echter niet tot het gewenste resultaat geleid.
3.11.
Nu aan appellante meermalen aan de hand van concrete voorbeelden duidelijk is gemaakt op welke punten haar functioneren tekortschoot, zij voldoende kansen heeft gekregen om haar functioneren te verbeteren en deze kansen niet heeft weten te benutten, was de minister bevoegd aan appellante ongeschiktheidsontslag te verlenen. Voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, bestaat geen grond.
3.12.
Op grond van wat onder 3.2 tot en met 3.11 is overwogen treft het hoger beroep geen doel. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
4. Voor een vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend, als voorzitter en J.J.T. van den Corput en M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2016.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) B. Fotchind
HD