Uitspraak
16/2857 AW
Datum uitspraak: 19 januari 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
24 maart 2016, 15/3662 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.A.J. Koops hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. N. Stommels, advocaat. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Timmer-van Dishoeck, M.P.A.C. Baeten en R.P.G. Heuff.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is in de periode van 1 oktober 2009 tot 1 oktober 2011 belast met de waarneming van de functie van [functie 1] bij de [Dienst] ( [Dienst] ). Met ingang van 1 oktober 2011 is appellant op deze functie geplaatst. Bij besluit van 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellant per 1 januari 2012 besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van [functie 2] , schaal 12, vakgebied Leiding.
1.2.
Bij besluit van 3 december 2014 is appellant met ingang van 1 september 2014 geplaatst in de functie van [functie 2] Landelijke Eenheid bij de [Dienst] , Afdeling Sturingsinfo en Ondersteuning van de nationale politie. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt omdat aan hem geen zogenoemde [Dienst] -toelagen zijn toegekend. Bij besluit van 11 mei 2015 (bestreden besluit) is het tegen het besluit van 3 december 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Uit coulance is appellant wel in aanmerking gebracht voor een toelage voor afkoop van consignatie en onkosten.
1.3.
Appellant heeft beroep ingesteld betreffende twee van de drie [Dienst] -toelagen. In de eerste plaats gaat het om de maandelijkse toelage van 15% van het maximum van het salaris in de eigen schaal van de medewerker ( [Dienst] -toelage I), die hem is ontzegd. In de tweede plaats gaat het om de toelage voor afkoop van consignatie en onkosten ( [Dienst] -toelage II), die appellant niet bij wijze van coulance maar bij wijze van recht toegekend wil zien. Op de derde toelage, een kledingonkostenvergoeding, maakt appellant geen aanspraak.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat de korpschef in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de werkzaamheden van appellant niet operationeel van aard zijn, zodat hij geen aanspraak kan maken op de [Dienst] -toelagen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
3. Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat zijn werkzaamheden wel als operationeel zijn te kwalificeren. Voor zover dat niet het geval zou zijn, heeft hij erop gewezen dat aan andere [Dienst] -functies, waarvan de werkzaamheden zich niet wezenlijk onderscheiden van de zijne, wel [Dienst] -toelagen zijn toegekend, ook al komen deze functies volgens het strikt geformuleerde toekenningsbeleid daarvoor niet aanmerking.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 21 van Pro het Besluit bezoldiging politie (Bbp) kan de korpschef in uitzonderlijke gevallen, nadat Onze Minister daaromtrent nadere regels heeft vastgesteld, aan een ambtenaar of groep van ambtenaren een toelage toekennen op andere gronden dan die vermeld in de artikelen 16 tot en met 20. De nadere regels die betrekking hebben op de toekenning van [Dienst] -toelagen zijn neergelegd in een aantal documenten, die in samenhang moeten worden gelezen.
4.1.1.
In brieven van 10 augustus 2006, 17 augustus 2006 en 5 oktober 2006 is aangeduid welke medewerkers voor de vergoeding in aanmerking komen. In de brief van 17 augustus 2006 is vermeld dat voor genoemde vergoedingen/toelagen slechts de executieve operationele medewerkers van de [Dienst] en [Diensteenheid] ’n ( [Diensteenheid] ) in aanmerking komen. In laatstgenoemde brief is de reikwijdte nader ingeperkt in die zin dat “slechts in aanmerking (komen) de executieve operationele medewerkers van de [Dienst] en [Diensteenheid] ’en, die daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van interventies/operaties.”
4.1.2.
In een Overzicht toewijzing arbeidsvoorwaarden [Dienst] van de korpschef Korps landelijke politiediensten namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (minister), gedateerd 31 oktober 2006 (hierna: overzicht) is per functie opgenomen of, en zo ja, welke, arbeidsvoorwaardelijke aanspraken - waaronder het al dan niet toekennen van [Dienst] -toelagen - aan de [Dienst] -functies zijn verbonden. Blijkens een mededeling van de korpschef is deze lijst gehanteerd als richtlijn bij de toekenning van toelagen in het kader van de LFNP-plaatsingen. Volgens het overzicht zijn aan de functie van [functie 1] , die appellant vanaf 1 oktober 2009 heeft bekleed, geen [Dienst] -toelagen verbonden.
4.1.3.
De definitieve regels met betrekking tot de toelagen zijn bekendgemaakt in een brief van de directeur politie namens de minister van aan de toenmalige korpsbeheerders en korpschefs van 17 juli 2007, kenmerk 2007-0000235080, met als onderwerp: Rechtspositie medewerkers [Dienst] ( [Dienst] ) en de [Diensteenheid] ( [Diensteenheid] ’n). Over toelage I (15% van het maandsalaris) is de volgende toelichting opgenomen: “Deze toelage is bedoeld ter compensatie van de hoge paraatheid van deze categorie medewerkers en dient tevens als arbeidsmarktinstrument (werving en behoud). Voorts is deze toelage ook ingegeven door de feitelijk hoge inzet van deze medewerkers bij deze specialistische eenheid en de onvoorspelbaarheid van deze inzet, dit naast het feit dat de functie zware fysieke eisen stelt aan de inzetbaarheid en het gegeven dat deze functie een groot veiligheids- en afbreukrisico kent.”
4.2.
De Raad is van oordeel dat het samenstel van documenten waarin regels zijn vervat over de [Dienst] -toelagen is te kwalificeren als beleidsregels die buitenwettelijk begunstigend beleid inhouden. Naar vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383, en van 19 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:471) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en blijft de rechterlijke toetsing als gevolg daarvan beperkt tot de vraag of het beleid consistent wordt toegepast.
4.3.
De Raad stelt vast dat blijkens de in 4.1.1 en 4.1.3 geciteerde passages, een
[Dienst] -medewerker om voor [Dienst] -toelagen in aanmerking te komen moest voldoen aan een aantal (cumulatieve) strikte voorwaarden: executieve operationele status, daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van interventies, waarbij sprake is van een hoge paraatheid, een hoge en onvoorspelbare inzet, zware fysieke eisen, en een groot veiligheids- en afbreukrisico.
4.4.
Appellant heeft betoogd dat voor een aantal functies waaraan, volgens het in 4.1.2 genoemde overzicht, wel [Dienst] -toelagen (I en II) zijn toegekend, geldt dat niet aan alle eisen voor toekenning is voldaan, terwijl deze functies zich niet wezenlijk van de zijne onderscheiden. Ter zitting van de Raad is hierover nadere toelichting gegeven door partijen. Daaruit is de Raad gebleken dat het hierbij met name gaat om een aantal functionarissen die zich tijdens een [Dienst] -operatie niet ter plaatse van de interventie (on scene) bevinden, maar die op dat moment een taak hebben in het Operationeel Commando, van waaruit de operatie wordt geleid. Voor deze functionarissen geldt dat zij niet belast zijn met de fysieke uitvoering van de operatie, en dat zij niet of in mindere mate een veiligheidsrisico lopen. De redenen waarom aan hen desondanks [Dienst] -toelagen zijn toegekend zijn - zo begrijpt de Raad - gelegen in de bijzondere expertise die voor hun specifieke functie nodig is, in combinatie met het afbreukrisico dat zij lopen indien zij de situatie niet goed beoordelen, alsmede de hoge en onvoorspelbare inzet bij in beginsel elke [Dienst] -operatie. Voor de beide andere [Dienst] -teamchefs
- het [functie 4] en het [functie 3] - geldt nog als bijzondere omstandigheid dat zij hetzij in het Operationeel Commando als operationeel commandant fungeren, hetzij als “on scene commander” ter plaatse leiding geven in de directe nabijheid van de operatie; zij dragen daarmee een zware verantwoordelijkheid over leven en dood van burgers en collega’s.
4.5.
Over de functie van appellant blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat deze in vergelijking met de situatie in 2006 - toen beslist werd over de toekenning van [Dienst] -toelagen en aan de functie van [functie 1] geen toelagen werden toegekend - een ontwikkeling heeft doorgemaakt in die zin, dat hij nu wel een rol vervult in het Operationeel Commando, waarvan hij tot de vaste deelnemers behoort. Die rol betreft, kort gezegd, het “als een producent” regelen van alles wat aan locaties, materialen en verbindingen nodig is voor de operatie. Ter zitting van de Raad is namens de korpschef erkend dat deze rol van appellant een zwaarwegende is. Appellant heeft voorts onweersproken gesteld dat de eis van paraatheid in combinatie met een hoge en onvoorspelbare inzet ook voor hem geldt, en dat aan zijn taak ook een aanzienlijk afbreukrisico verbonden is, gelet op het gegeven dat adequaat handelen vanuit zijn expertise vitaal is voor het welslagen van de operatie.
4.6.
Het geheel overziende stelt de Raad vast dat bij de toekenning van [Dienst] -toelagen in een aantal gevallen is afgeweken van de strikte voorwaarden waaraan volgens de gestelde beleidsregels moest worden voldaan. Daarmee staat de Raad voor de vraag of de korpschef in redelijkheid heeft kunnen besluiten om appellant - in afwijking van zijn collega’s bij het Operationeel Commando die ook niet aan alle voorwaarden voldeden maar wel [Dienst] -toelagen kregen - niet in aanmerking te laten komen voor de door hem gevraagde [Dienst] -toelagen. De Raad is van oordeel dat in redelijkheid onderscheid mocht worden gemaakt tussen appellant en de beide andere teamleiders nu zij zich van hem onderscheiden door hun zwaardere operationele betrokkenheid en het grotere afbreukrisico dat zij dragen door hun algemene verantwoordelijkheid voor start en verloop van de operatie, alsmede voor de inzet en bevelvoering over het personeel ter plaatse van de operatie. De Raad ziet echter onvoldoende reden om onderscheid te maken tussen appellant en een expert die - zoals de expert subjectbenadering (pre-profiler) - vanwege zijn specifieke expertise een taak heeft in het Operationeel Commando. Ook voor appellant geldt immers, dat hij over specifieke - en voor het verloop van de operatie wezenlijke - expertise beschikt, terwijl voor genoemde expert evenzeer als voor appellant geldt dat zijn werkzaamheden niet of in mindere mate operationeel zijn. De Raad concludeert dan ook dat in zoverre geen sprake is geweest van een consistente beleidstoepassing en dat de korpschef de gevraagde [Dienst] -toelagen in redelijkheid niet aan appellant heeft mogen onthouden.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking, evenals het bestreden besluit. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal, met herroeping van het primaire besluit in zoverre, de toelagen I
en II aan appellant toekennen met ingang van 1 september 2014.
5. De Raad ziet aanleiding om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 990,- in beroep en € 990,- in hoger beroep aan kosten voor rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 mei 2015;
- herroept het primaire besluit van 3 december 2014 voor zover aan appellant niet of alleen
uit coulance de [Dienst] -toelagen I en II zijn toegekend;
- kent aan appellant met ingang van 1 september 2014 de [Dienst] -toelagen I en II toe en bepaalt
dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 11 mei 2015;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het door hem betaalde griffierecht in beroep en hoger
beroep ten bedrage van in totaal € 418,- vergoedt;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en B.J. van de Griend en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2017.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) A.M. Pasmans