Uitspraak
16/1841 AW
Datum uitspraak: 31 augustus 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
25 februari 2016, 15/8320 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.J. Weekers hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend waarop de minister heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Weekers. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.L. van Hof, J.T.F. van Heusden, J.P. Meerwijk en Q.A.A. van der Leest.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is werkzaam bij het ministerie van Veiligheid en Justitie, laatstelijk als Medewerker Educatie en Vorming bij de bibliotheek van Penitentiaire Inrichting Amsterdam. Op 2 oktober 2013 heeft zij letsel opgelopen aan haar rechterknie bij het op- en afstappen van een krukje om boeken van een boekenplank af te halen. Deze werkzaamheden hielden verband met de ontruiming van de bibliotheek vanwege sluiting van de [locatie].
1.2.
Bij besluit van 22 juli 2014 heeft de minister geweigerd om het ongeval aan te merken als een dienstongeval in de zin van artikel 35 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Nadat appellante tegen dit besluit bezwaar had gemaakt, heeft de minister het ongeval bij besluit van 5 november 2014 alsnog als een dienstongeval aangemerkt. Daardoor heeft appellante aanspraak op vergoeding van medische kosten die niet worden vergoed door haar ziektekostenverzekering.
1.3.
Bij brief van 18 augustus 2015 heeft appellante de minister aansprakelijk gesteld voor de door haar te lijden materiële en immateriële schade als gevolg van het ongeval, op de grond dat de minister zijn zorgplicht heeft geschonden. Bij besluit van 23 november 2015 heeft de minister geweigerd om aansprakelijkheid te erkennen omdat hij meent niet te zijn tekortgeschoten in de nakoming van zijn zorgplicht voor appellante. Het krukje voldeed aan de veiligheidseisen, er was geen aanleiding om aanwijzingen te geven voor het gebruik van het krukje en appellante verrichtte de werkzaamheden samen met een collega zodat het mogelijk was om de werkzaamheden zo te verdelen dat appellante het krukje niet hoefde te gebruiken. Appellante heeft niet bij haar leidinggevende gemeld dat door het gebruik van het krukje een onveilige werksituatie zou kunnen ontstaan. Omdat zij al lichamelijke klachten had, had het in de rede gelegen extra voorzichtig te zijn bij het op- en afstappen van het krukje. De minister heeft appellante er op gewezen dat dit besluit niet vatbaar is voor bezwaar of beroep en dat zij een verzoekschriftprocedure kan voeren bij de bestuursrechter, zoals bedoeld in titel 8.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 23 november 2015 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is overwogen dat op 1 juli 2013 de verzoekschriftprocedure van titel 8.4 van de Awb is ingevoerd. Dit brengt mee dat appellante een verzoekschrift bij de rechtbank had moeten indienen, wat zij niet heeft gedaan. Volgens de rechtbank kan het ingediende beroepschrift niet als een verzoekschrift worden aangemerkt, omdat daarin geen opgave van de aard van de geleden of te lijden schade is opgenomen, wat gelet op artikel 8:92 van Pro de Awb een strikt vereiste is. Uit artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb volgt dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
3. Appellante heeft zich in beroep en aanvankelijk ook in hoger beroep op het standpunt gesteld dat wel beroep kon worden ingesteld tegen het besluit van 23 november 2015 en dat de verzoekschriftprocedure niet aan de orde was. Vervolgens heeft zij dit standpunt verlaten en aangevoerd dat de rechtbank het beroepschrift ten onrechte niet als een verzoekschrift heeft aangemerkt.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Staatsblad 2013, 50) in werking getreden. Op grond van deze wet is in titel 8.4 van de Awb een zelfstandige verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter ingevoerd over veroordeling van een bestuursorgaan tot vergoeding van schade.
4.1.2.
In artikel 8:88 van Pro de Awb is sindsdien, voor zover hier van belang, bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van de schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
(…)
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbenden zijn.
4.1.3.
Ingevolge artikel 8:90, eerste lid, van de Awb wordt het verzoek schriftelijk ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit. Ingevolge het tweede lid vraagt de belanghebbende ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoek het betrokken bestuursorgaan om vergoeding van de schade, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
4.1.4.
Ingevolge artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb, wordt het verzoekschrift ondertekend en bevat het ten minste een opgave van de aard van de geleden of de te lijden schade en, voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade en een specificatie daarvan. Ingevolge artikel 8:92, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, wordt bij het verzoekschrift het verzoek, bedoeld in artikel 8:90, tweede lid, van de Awb, overgelegd.
4.1.5.
Ingevolge artikel 8:94 van Pro de Awb is op het verzoek artikel 6:6 van Pro de Awb van overeenkomstige toepassing, zodat de indiener van het verzoek de gelegenheid moet hebben gehad een verzuim binnen een daartoe gestelde termijn te herstellen, alvorens het verzoek niet-ontvankelijk kan worden verklaard.
4.2.
In zijn uitspraak van 29 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5106, heeft de Raad geoordeeld dat op geschillen over schade, geleden in de uitoefening van de werkzaamheden door schending van de zorgplicht, de verzoekschriftprocedure van titel 8.4 van de Awb van toepassing is.
4.3.
In de verzoekschriftprocedure zal dan moeten worden vastgesteld of sprake is van schending van de zorgplicht en zo ja, of er aanleiding is om de schade die men stelt te hebben geleden te vergoeden. Dit neemt niet weg dat op grond van artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb al bij aanvang van de verzoekschriftprocedure in ieder geval opgave moet zijn gedaan van de aard van de geleden of de te lijden schade.
4.4.1.
In haar beroepschrift heeft appellante de minister aansprakelijk gesteld voor ‘alle directe en indirecte’ schade in verband met het dienstongeval wegens schending van de zorgplicht. In de aansprakelijkstelling van 18 augustus 2015, die als een verzoek als bedoeld in artikel 8:90, tweede lid, van de Awb moet worden aangemerkt, houdt appellante de minister aansprakelijk voor ‘alle materiële en immateriële’ schade die zij heeft geleden en nog zal lijden. Naar het oordeel van de Raad voldoet het beroepschrift, bezien in samenhang met de - in beroep ingezonden - aansprakelijkstelling, aan het in artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb gestelde vereiste van een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade. Nu de rechtbank dit niet heeft onderkend, is het beroepschrift ten onrechte niet mede aangemerkt als verzoekschrift.
4.4.2.
Uit 4.4.1 volgt dat de rechtbank ten onrechte geen uitspraak heeft gedaan op het verzoek van appellante op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb. De aangevallen uitspraak komt dan ook in zoverre in aanmerking voor vernietiging.
4.5.
Mede op verzoek van partijen zal de Raad doen wat de rechtbank zou behoren te doen en beoordelen of het verzoek van appellante om vergoeding van de schade als gevolg van het haar op 2 oktober 2013 overkomen ongeval wegens schending van de zorgplicht voor toewijzing in aanmerking komt.
4.6.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072 en 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:98) heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar. De zorgplicht van het bestuursorgaan strekt niet zover dat elk denkbaar risico op voorhand moet worden uitgebannen, maar tot het treffen van alle maatregelen die in de gegeven situatie redelijkerwijs van het bestuursorgaan kunnen worden gevergd om de veiligheid van het personeel te waarborgen. Het enkele feit dat een ongeval of een ander incident heeft plaatsgevonden betekent niet dat het bestuursorgaan zijn zorgplicht heeft geschonden.
4.7.
Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake was van een ongeval in de uitoefening van de werkzaamheden en dat er geen sprake was van opzet of bewuste roekeloosheid van appellante. Het geding spitst zich toe op de vraag of de minister heeft aangetoond dat hij als werkgever aan zijn onder 4.6 omschreven zorgplicht heeft voldaan.
4.8.
Volgens appellante is de minister tekort geschoten in zijn zorgplicht, omdat hij ten onrechte geen professioneel verhuisbedrijf heeft ingeschakeld, maar appellante, zonder te toetsen of zij daartoe fysiek in staat was, met daarvoor ongeschikte middelen en onvoldoende hulp heeft opgedragen om in korte tijd de bibliotheek, bestaande uit naar schatting 10.000 boeken, in te pakken. Omdat haar collega Z een schouderblessure had, moest appellante de boeken van de bovenste planken halen. Er was geen steiger beschikbaar en zij is gedurende drie weken honderd keer per week een kruk op en af gegaan. Appellante heeft haar leidinggevende, M, wel direct gemeld dat de werkzaamheden te zwaar waren, maar daarop is volstaan met het laten assisteren door collega H, die dozen met ingepakte boeken versjouwde. Vanwege een naderende reorganisatie en de angst dat het niet verrichten van de werkzaamheden als werkweigering zou worden gezien, is appellante met de werkzaamheden door blijven gaan. Zij heeft verwezen naar de verklaringen van collega Z over de toedracht van het ongeval en van collega B over de sfeer in de inrichting tijdens de ontruiming.
4.9.
Onder verwijzing naar verklaringen van drie leidinggevenden heeft de minister aangevoerd dat voldoende hulp beschikbaar was, dat medewerkers te allen tijde om hulp konden vragen en dat appellante collega H had kunnen vragen om ook mee te helpen met het inpakken van de boeken van de bovenste planken of het aanpakken van de boeken vanaf het krukje, zodat zij dat zelf niet telkens op en af had hoeven te gaan. Leidinggevende vH heeft verklaard dat mensen nooit is gevraagd het onmogelijke te doen en dat (te) zwaar werk vooral met voldoende mensen gedaan moest worden. Als zwaar werk ondoenlijk voor het eigen personeel zou zijn, konden daarvoor verhuizers worden ingehuurd. Leidinggevende M heeft verklaard dat hij in een gesprek met appellante en haar collega Z heeft gemeld dat er genoeg mensen waren om te helpen, juist omdat hij wist dat zij beiden fysiek wat minder waren. Leidinggevende E, aanspreekpunt bij de ontruiming, heeft verklaard dat appellante en Z zelf het tempo en de wijze waarop zij de ontruiming aanpakten hebben bepaald. Hij heeft hun regelmatig gevraagd of zij nog verdere ondersteuning nodig hadden. Zij wisten beiden precies welke boeken er waren en wilden die op een goede en nette wijze opruimen zodat de boeken in een andere inrichting hergebruikt konden worden. Er is voor gekozen geen professionele verhuizers in te huren omdat na het vertrek van de gedetineerden voldoende personeel aanwezig was om de [locatie] te ontmantelen. Als het nodig was geweest, zou een verhuisbedrijf zijn ingehuurd.
4.10.
Niet in geschil is dat het krukje voldeed aan de veiligheidseisen en vóór de ontruiming ook werd gebruikt door de medewerkers van de bibliotheek. De verklaring van E ligt in lijn met wat appellante zelf in haar bezwaarschrift van 22 juli 2014 heeft verwoord, namelijk dat zij vanuit haar verbondenheid met de collectie samen met haar collega de gehele collectie op een systematische manier heeft ingepakt in plaats van een verhuisbedrijf in te huren dat de collectie zonder systeem in dozen stampt. Met op de onder 4.9 vermelde, inhoudelijk met elkaar overeenstemmende verklaringen heeft de minister aannemelijk gemaakt dat voldoende hulp beschikbaar was en is (aan)geboden bij het ontruimen van de bibliotheek, ook voor het leeghalen van de kasten en het op- en afstappen van het krukje, zodat appellante deze werkzaamheden niet zo frequent had hoeven uitvoeren als zij feitelijk heeft gedaan. Appellante heeft niet om meer hulp gevraagd, zich niet ziek gemeld of op een andere manier duidelijk gemaakt dat het te veel voor haar was. De verklaringen van collega’s Z en B doen aan deze conclusie niet af, reeds omdat deze verklaringen geen informatie bevatten over de vraag of de minister voldoende voorzorgsmaatregelen heeft getroffen.
4.11.
Het vorenstaande leidt tot een bevestigend antwoord op de onder 4.7 vermelde vraag. Wat appellante, Z en B hebben verklaard over de werkdruk en de werksfeer leidt niet tot een ander oordeel.
4.12.
Uit 4.11 volgt dat de minister niet aansprakelijk is voor de geleden en nog te lijden schade van appellante ten gevolge van het haar op 2 oktober 2013 overkomen ongeval. Dat betekent dat de Raad het verzoek om schadevergoeding zal afwijzen.
5. Er bestaat aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep, begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,-;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.N.A. Bootsma en J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) A.M. Pasmans