Uitspraak
13/2694 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
9 april 2013, 12/11215 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Nieuwstraten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante en de minister hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2015. Voor appellante zijn verschenen haar ouders, bijgestaan door mr. Nieuwstraten. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. P.M.S. Slagter.
Het onderzoek is heropend na de zitting voor nader onderzoek mede in verband met het toen recent gewezen arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van
26 februari 2015 in de zaak C-359/13 (Martens).
De door de Raad bij brief van 13 april 2015 gestelde vragen heeft de minister op 8 juni 2015 beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 19 juni 2015. Voor appellante is verschenen mr. Nieuwstraten en voor de minister was aanwezig drs. Slagter.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Na verleend uitstel heeft de minister bij brief van 9 maart 2016 geantwoord op door de Raad bij brief van 27 augustus 2015 gestelde vragen.
Hierna heeft appellante gereageerd bij brieven van 22 juli 2016 en 13 april 2017 en heeft zij tevens nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 26 april 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Nieuwstraten. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is op [geboortedag] 1990 in Nederland geboren. Zij heeft hier te lande basisonderwijs en één jaar voortgezet onderwijs gevolgd. Vanaf november 2003 heeft appellante samen met haar zus onderwijs in Turkije gevolgd. Met ingang van 18 november 2003 is zij uitgeschreven uit de Gemeentelijke basisregistratie personen, thans de basisregistratie personen (brp), van de gemeente [naam gemeente] . Gedurende de zomervakanties hebben appellante en haar zus bij de ouders in Nederland verbleven. Appellante heeft vanaf 21 juli 2008 tot 23 oktober 2009 ingeschreven gestaan in de brp te [plaatsnaam 2] en is volgens het register daarna naar Turkije vertrokken. Ook heeft zij vanaf 19 mei 2011 ingeschreven gestaan in de brp, waarna zij op 27 mei 2011 naar Turkije is vertrokken. Appellante heeft de Nederlandse en de Turkse nationaliteit. Zij heeft haar Turkse nationaliteit tijdelijk verloren van 23 september 2009 tot
22 mei 2015, omdat zij toen afstand heeft gedaan van het Turkse staatsburgerschap. De ouders van appellante hebben ieder de Turkse en de Nederlandse nationaliteit.
1.2.
Vanaf 1 september 2010 heeft appellante aan de [naam universiteit] te [plaatsnaam 1] ingeschreven gestaan voor de studie psychologie. Zij heeft voor deze studie op
18 oktober 2011 studiefinanciering aangevraagd op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Bij besluit van 4 februari 2012 heeft de minister aan appellante met ingang van 1 november 2011 studiefinanciering toegekend.
18 oktober 2011 studiefinanciering aangevraagd op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Bij besluit van 4 februari 2012 heeft de minister aan appellante met ingang van 1 november 2011 studiefinanciering toegekend.
1.3.
Bij besluit van 7 april 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 oktober 2012 (bestreden besluit), heeft de minister met ingang van 1 november 2011 het recht op studiefinanciering beëindigd en bepaald dat de ten onrechte ontvangen bedragen aan studiefinanciering een schuld zijn geworden. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat om in aanmerking te komen voor (meeneembare) studiefinanciering de student, onder andere ten minste drie jaren van de zes jaren voorafgaand aan diens inschrijving voor een opleiding in het buitenland in Nederland moet hebben gewoond en gedurende deze periode rechtmatig verblijf moet hebben gehad. Deze zogenoemde “3-uit-6 eis” is neergelegd in artikel 2.14, tweede lid, onder c, van de Wsf 2000. De minister heeft zich, voor zover van belang, op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij in de periode van 1 september 2004 tot 1 september 2010 ten minste drie jaren in Nederland heeft gewoond.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat vaststaat dat appellante niet voldoet aan de 3-uit-6 eis. Het al dan niet hebben van een band met Nederland speelt bij de beoordeling van de 3-uit-6 eis geen rol. Appellante heeft aan het besluit van 4 februari 2012 niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat zij de toegekende studiefinanciering zou behouden. In strijd met de Wsf 2000 toegekende studiefinanciering kan op grond van artikel 7.1, tweede lid, onder c, van de Wsf 2000 worden herzien. Voor het gebruik van die bevoegdheid is niet van betekenis of appellante kennis had van de onjuistheid van de toekenning of dat haar een verwijt kan worden gemaakt. Appellante en haar moeder zijn niet aan te merken als migrerend werknemer als bedoeld in het arrest van het Hof van
14 juni 2012, C-542/09. Appellante heeft de Nederlandse nationaliteit. Om die reden faalt ook het beroep op het associatieverdrag met Turkije. Appellante wordt niet anders behandeld dan andere studenten met de Nederlandse nationaliteit zodat van discriminatie geen sprake is.
14 juni 2012, C-542/09. Appellante heeft de Nederlandse nationaliteit. Om die reden faalt ook het beroep op het associatieverdrag met Turkije. Appellante wordt niet anders behandeld dan andere studenten met de Nederlandse nationaliteit zodat van discriminatie geen sprake is.
3. Namens appellante is in hoger beroep, met verwijzing naar de artikelen 20 en 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het arrest Martens, aangevoerd dat de 3-uit-6 eis niet aan haar kan worden tegengeworpen, omdat die eis een onvoldoende maatstaf is voor de beoordeling van de actuele band met Nederland. Daarbij is erop gewezen dat zij gedurende haar studie in Turkije ongeveer drie maanden per jaar bij haar ouders verbleef en dat zij het middelpunt van haar maatschappelijk leven in Nederland heeft behouden. Verder is een beroep gedaan op artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst
EEG-Turkije en de artikelen 7 en 9 van het Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad
EEG-Turkije van 19 september 1980 (Besluit 1/80). Daarbij is aangevoerd dat appellante als gezinslid van een migrerende Turkse werknemer recht heeft op gelijke rechten als unieburgers. Tevens is een beroep gedaan de artikelen 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en 14 van Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante stelt dat sprake is van een verschil in behandeling tussen kinderen van migrerende
EU-werknemers die wel recht hebben op studiefinanciering voor een studie in het buitenland en personen als appellante die de Nederlandse nationaliteit hebben, maar niet in aanmerking komen voor studiefinanciering. Ten slotte is een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en is verzocht om toepassing van de hardheidsclausule.
EEG-Turkije en de artikelen 7 en 9 van het Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad
EEG-Turkije van 19 september 1980 (Besluit 1/80). Daarbij is aangevoerd dat appellante als gezinslid van een migrerende Turkse werknemer recht heeft op gelijke rechten als unieburgers. Tevens is een beroep gedaan de artikelen 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en 14 van Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante stelt dat sprake is van een verschil in behandeling tussen kinderen van migrerende
EU-werknemers die wel recht hebben op studiefinanciering voor een studie in het buitenland en personen als appellante die de Nederlandse nationaliteit hebben, maar niet in aanmerking komen voor studiefinanciering. Ten slotte is een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en is verzocht om toepassing van de hardheidsclausule.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil of de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht het standpunt van de minister heeft onderschreven dat appellante vanaf 1 november 2011 op grond van artikel 2.14 van de Wsf 2000 geen recht heeft op studiefinanciering voor haar studie aan de [naam universiteit] te Turkije.
4.2.1.
In artikel 2.14, tweede lid, van de Wsf 2000 is het volgende bepaald:
“Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
a. is ingeschreven voor het volgen van onderwijs aan een opleiding buiten Nederland, voor zover in Nederland voor een vergelijkbaar soort opleiding studiefinanciering wordt verstrekt, het niveau en de kwaliteit van de opleiding vergelijkbaar zijn met overeenkomstige opleidingen in de zin van de WHW en het afsluitend examen voor de opleiding vergelijkbaar is met een afsluitend examen voor overeenkomstige opleidingen in de zin van de WHW,
b. is ingeschreven voor het volgen van onderwijs aan een opleiding buiten Nederland die, onverminderd onderdeel a, overigens voldoet aan bij ministeriële regeling vastgestelde criteria, en
c. ten minste 3 jaren van de 6 jaren voorafgaand aan diens inschrijving aan die opleiding in Nederland heeft gewoond en gedurende deze periode rechtmatig verblijf heeft gehad. De periode gedurende welke een student is ingeschreven aan een opleiding buiten Nederland als bedoeld onder a, telt niet mee voor de bepaling van de 6 jaren, bedoeld in de vorige volzin.”
4.2.2.
Bij de beoordeling of is voldaan aan de 3-uit-6 eis gaat de minister in zijn vaste uitvoeringspraktijk uit van het feitelijk wonen van de student in of buiten Nederland gedurende de relevante periode, zoals dit kan worden afgeleid uit de bekende gegevens daarover, waaronder mede de registratie in de brp. Nu het begrip wonen voor de toepassing van artikel 2.14 van de Wsf 2000 door de wetgever niet nader is omschreven of gedefinieerd is de door de minister gekozen benadering, mede gelet op de achtergrond van de 3-uit-6 eis, zijnde de feitelijke band met Nederland, niet onjuist.
4.2.3.
Gedurende de zes jaren voorafgaande aan de door appellante in Turkije gevolgde universitaire opleiding, het tijdvak van 1 september 2004 tot 1 september 2010, is appellante alleen van 21 juli 2008 tot 23 oktober 2009 ingeschreven geweest in de brp te [plaatsnaam 2] . Deze periode van ongeveer 15 maanden is, ook wanneer rekening zou worden gehouden met een gemiddeld verblijf gedurende de zomervakanties in de jaren 2005, 2006, 2007 en 2010 van steeds ongeveer drie maanden, onvoldoende om aan de 3-uit-6 eis te kunnen voldoen. Dit betekent dat appellante op grond van het bepaalde in artikel 2.14 van de Wsf 2000 over de periode in geding geen recht heeft op studiefinanciering voor een opleiding in het buitenland.
4.3.1.
Ten aanzien van het beroep van appellante op het Unierecht en in het bijzonder de artikelen 20 en 21 van het VWEU, moet vastgesteld worden dat het Hof in het arrest Martens reeds heeft geoordeeld dat de 3-uit-6 eis, zoals die ten tijde van belang gold, daarmee niet verenigbaar is voor studenten die gebruik hebben gemaakt van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Daarbij heeft het Hof met name van belang geacht dat het woonplaatsvereiste als enig criterium wordt gehanteerd en tot gevolg kan hebben dat studenten die weliswaar niet gedurende een periode van drie jaren in de zes jaren voorafgaand aan hun buitenlandse studie in Nederland hebben gewoond, maar toch echte integratiebanden met die lidstaat hebben, van de betrokken studiefinanciering worden uitgesloten. Het Hof acht de 3-uit-6 eis, zoals die ten tijde van belang gold, te exclusief en te onzeker, omdat daardoor ten onrechte een te groot gewicht wordt toegekend aan een factor die niet noodzakelijkerwijs representatief is voor de mate van integratie van de aanvrager in de betrokken lidstaat.
4.3.2.
Naar aanleiding van het arrest Martens heeft de minister op 18 november 2016 een beleidsregel vastgesteld inzake de nadere invulling van de voorwaarden voor meeneembare studiefinanciering hoger onderwijs (Stcrt. 2016, nr. 64343). In deze beleidsregel is bepaald dat een student die gebruik heeft gemaakt van de in artikel 21 van Pro het VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, in afwijking van artikel 2.14, tweede lid, onderdeel c, van de wet, in aanmerking komt voor studiefinanciering voor een buitenlandse opleiding, indien sprake is van een voldoende mate van integratie van de student met Nederland. Daarvan is volgens de beleidsregel sprake als aan nader omschreven criteria is voldaan. De Minister is echter van oordeel dat deze beleidsregel niet van toepassing is op appellante, omdat zij niet aangemerkt kan worden als een student die gebruik heeft gemaakt van de in artikel 21 van Pro het VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.
4.3.3.
Het standpunt van de minister wordt onderschreven. Appellante heeft geen gegevens aangedragen waaruit kan blijken dat zij op enige wijze gebruik heeft gemaakt van het recht om op het grondgebied van de lidstaten van de EU vrij te reizen en te verblijven. Uit de rechtspraak van het Hof vloeit weliswaar voort dat de uitoefening van de aan het burgerschap van de Unie ontleende rechten niet altijd onlosmakelijk en dwingend verbonden is met een daadwerkelijke verplaatsing binnen de Unie, maar voor de in dit geschil aan de orde zijnde
3-uit-6 eis geldt uitdrukkelijk, nu die eis is gekoppeld aan het wonen gedurende ten minste drie van de zes jaren voorafgaande aan de aanvang van de studie in Nederland, dat deze eis onlosmakelijk verband houdt met een verplaatsing binnen de Unie. Dit betekent dat de 3-uit-6 eis een belemmering vormt van het recht vrij te reizen en te verblijven en dus in strijd is met artikel 21 van Pro het VWEU als daaraan niet wordt voldaan, doordat gebruik is gemaakt van het recht vrij te reizen en te verblijven binnen de lidstaten gedurende die zes jaren, althans gedurende een deel daarvan. Daarvan is in dit geval geen sprake. Dit betekent dat appellante niet een student is die gebruik heeft gemaakt van het recht vrij te reizen en te verblijven en dat zij zich dus niet kan beroepen op artikel 21 van Pro het VWEU. De minister heeft dan ook niet gehandeld in strijd met het Unierecht door de toepassing van zijn beleidsregel te beperken tot de daar beschreven categorie studenten.
3-uit-6 eis geldt uitdrukkelijk, nu die eis is gekoppeld aan het wonen gedurende ten minste drie van de zes jaren voorafgaande aan de aanvang van de studie in Nederland, dat deze eis onlosmakelijk verband houdt met een verplaatsing binnen de Unie. Dit betekent dat de 3-uit-6 eis een belemmering vormt van het recht vrij te reizen en te verblijven en dus in strijd is met artikel 21 van Pro het VWEU als daaraan niet wordt voldaan, doordat gebruik is gemaakt van het recht vrij te reizen en te verblijven binnen de lidstaten gedurende die zes jaren, althans gedurende een deel daarvan. Daarvan is in dit geval geen sprake. Dit betekent dat appellante niet een student is die gebruik heeft gemaakt van het recht vrij te reizen en te verblijven en dat zij zich dus niet kan beroepen op artikel 21 van Pro het VWEU. De minister heeft dan ook niet gehandeld in strijd met het Unierecht door de toepassing van zijn beleidsregel te beperken tot de daar beschreven categorie studenten.
4.4.1.
Namens appellante is voorts een beroep gedaan op het associatierecht en in het bijzonder op artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en de artikelen 7 en 9 van Besluit nr. 1/80. In artikel 9 van Pro Besluit 1/80 is bepaald: “
Turkse kinderen die legaal in een Lid-Staat van de Gemeenschap wonen bij hun ouders die aldaar legaal tewerkgesteld zijn of zijn geweest, hebben in die lidstaat toegang tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding op basis van dezelfde toelatingseisen ter zake van genoten onderwijs en opleiding als kinderen van onderdanen van die lidstaat. Zij kunnen in die lidstaat de door de nationale wetgeving op dit gebied geboden voordelen genieten.”
Turkse kinderen die legaal in een Lid-Staat van de Gemeenschap wonen bij hun ouders die aldaar legaal tewerkgesteld zijn of zijn geweest, hebben in die lidstaat toegang tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding op basis van dezelfde toelatingseisen ter zake van genoten onderwijs en opleiding als kinderen van onderdanen van die lidstaat. Zij kunnen in die lidstaat de door de nationale wetgeving op dit gebied geboden voordelen genieten.”
4.4.2.
Ten aanzien van dit beroep moet voorop worden gesteld dat appellante gedurende de universitaire studie waarvoor zij studiefinanciering heeft aangevraagd uitsluitend de Nederlandse nationaliteit bezat. Dit betekent dat appellante voor dit geschil niet aangemerkt kan worden als Turks kind als bedoeld in artikel 9 van Pro Besluit 1/80, daargelaten nog de vraag of toepassing van dit artikel voor een Turks kind in dezelfde situatie wel tot een aanspraak op studiefinanciering voor een volledige studie in Turkije zou kunnen leiden. Eveneens kan het beroep op artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst, een anti-discriminatiebepaling, niet slagen nu geen sprake is van een verschil in behandeling gebaseerd op de nationaliteit van appellante.
4.5.1.
Appellante baseert haar beroep op de artikelen 26 van het IVBPR en 14 van het EVRM op het verschil in behandeling tussen kinderen van migrerende EU-werknemers die wel recht hebben op studiefinanciering voor een studie in het buitenland en kinderen als appellante van wie de ouders geen gebruik hebben gemaakt van het vrij verkeer van werknemers. De Raad laat in het midden of gesproken kan worden van gelijke gevallen die ongelijk behandeld worden nu voor deze eventuele ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
4.5.2.
Volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar het al dan niet zijn van migrerend werknemer is een voor de afbakening van het toepassingsbereik van het Unierecht belangrijk onderscheid, dat rechtstreeks uit het Unierecht voortvloeit. Van een ongerechtvaardigd onderscheid is dan ook geen sprake.
4.6.
Het oordeel dat de rechtbank heeft gegeven over het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel wordt onderschreven. Het feit dat de studiefinanciering aan appellante was toegekend nadat haar naar aanleiding van haar aanvraag was meegedeeld dat nog zou worden onderzocht of voor de opleiding die zijn volgde recht op studiefinanciering bestaat, brengt niet mee dat de minister niet meer tot herziening zou mogen overgaan als de toekenning van studiefinanciering op een andere grond dan waarover de minister bij appellante nadere informatie heeft ingewonnen onjuist is gebleken. Daarbij komt dat de toekenningsbeslissing mede was gebaseerd op door appellante op het aanvraagformulier verstrekte, achteraf onjuist gebleken, informatie.
4.7.
Het beroep op de hardheidsclausule slaagt niet. De invulling door de minister van het woonplaatsbegrip in artikel 2.14 van de Wsf 2000 is in overeenstemming met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever (Kamerstukken II, 2006/07, 30 933, nr. 3, blz. 25).
4.8.
Uit wat onder 4.1 tot en met 4.7 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Omdat het hoger beroep niet slaagt is veroordeling tot vergoeding van schade niet mogelijk, zodat dit verzoek wordt afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek van veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en T.L. de Vries en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van R.H. Budde als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017.
(getekend) J. Brand
(getekend) R.H. Budde