Uitspraak
16.5440 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
21 juli 2016, 16/2869 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (college)
Datum uitspraak: 26 september 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.H. Remmelink, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2017. Namens appellante is
mr. Remmelink verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. P.C. van Aller.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 24 september 2002 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. In haar woning wonen naast haar drie minderjarige kinderen, haar meerderjarige dochter, [naam dochter] met haar twee minderjarige kinderen. [naam dochter] ontvangt een uitkering op grond van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) met een toeslag.
1.2.
Bij besluit van 2 februari 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 4 maart 2016 (bestreden besluit), heeft het college de aan appellante verleende bijstand met ingang van
1 februari 2016 verlaagd en vastgesteld op € 694,79 per maand. De verlaging is gebaseerd op artikel 22a van de PW, waarin de zogenoemde kostendelersnorm is opgenomen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante haar woning deelt met [naam dochter] . Het college heeft daarbij meegedeeld dat door een beoordelingsfout de verlaging ten onrechte niet al met ingang van 1 juli 2015 heeft plaatsgevonden en dat om die reden de gemaakte kosten van bijstand van appellante over de periode van 1 juli 2015 tot 1 februari 2016 niet worden teruggevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank - samengevat - overwogen dat de PW geen mogelijkheid biedt om af te wijken van artikel 22a, nu vaststaat dat appellante niet valt onder de uitzonderingen die zijn opgenomen in het derde en vierde lid van die bepaling. In redelijkheid heeft het college geen aanleiding gezien om in het kader van artikel 18 van de PW voor situaties als die van appellante, waarin geen sprake is van een kostendeler met iemand die geen verblijfsrecht heeft, buitenwettelijk beleid vast te stellen. Het college heeft in de door appellante aangevoerde omstandigheden geen aanleiding hoeven zien om via buitenwettelijk beleid de nadelige gevolgen van de kostendelersnorm voor haar weg te nemen, omdat de voordelen van het wonen met meerdere personen los staat van de redenen waarom men samen woont. Voorts ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het in artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) opgenomen recht op family life. De rechtbank ziet, anders dan appellante heeft aangevoerd, niet dat appellante een langere overgangsperiode had moeten worden gegund. Hierbij is voor de rechtbank van belang dat het college de kostendelersnorm pas per 1 februari 2016 heeft toegepast en dat het college niet tot terugvordering van de te veel betaalde bijstand over de periode van 1 juli 2015 tot 1 februari 2016 is overgegaan.
3. Appellante heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft daarbij - voor zover thans nog van belang - aangevoerd dat het college beleidsvrijheid heeft om de bijstand af te stemmen op de omstandigheden van het geval. In dat kader heeft appellante erop gewezen dat zij mantelzorger is voor [naam dochter] en verkeert in een zeer schrijnende financiële situatie, nu niet alleen haar bijstand maar ook de toeslag op de Wajong van [naam dochter] wordt verlaagd als gevolg van het toepassen van de kostendelersnorm. Er is onvoldoende inkomen om in het levensonderhoud van haar gezin en dat van [naam dochter] te voorzien, nu de medebewoning niet alleen schaalvoordelen meebrengt maar ook extra kosten, doordat [naam dochter] twee kinderen heeft. Dit zal ertoe kunnen leiden dat de kleinkinderen van appellante onder toezicht worden gesteld of zelfs uit huis worden geplaatst. Hierdoor komt toepassing van de kostendelersnorm in strijd met artikel 3, tweede lid, van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). De toepassing van de kostendelersnorm vormt een ongerechtvaardigde schending van het recht op family life omdat de inmenging door de overheid in haar geval geen economisch belang dient. [naam dochter] zal immers elders begeleid moeten gaan wonen wat een duurdere oplossing betekent dan in het geval zij bij appellante kan blijven wonen. Het doel van de PW, het kunnen participeren in de samenleving, gaat noch voor appellante, noch voor [naam dochter] op nu zij geen van beiden in het arbeidsproces integreerbaar zijn.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Toepasselijk recht
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is met artikel 22a van de PW de zogenoemde kostendelersnorm ingevoerd. De tekst van de PW is met ingang van 1 januari 2016 gewijzigd, voor zover hier van belang in die zin dat de kostendelersnorm thans is vervat in artikel 22a, in samenhang met artikel 19a van deze wet.
4.2.
Bij het bestreden besluit heeft het college de toepassing van de kostendelersnorm, gelet op de datum van dat besluit ten onrechte, gebaseerd op de PW zoals luidend tot 1 januari 2016. Het bestreden besluit berust daarmee niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad ziet hierin echter geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Het motiveringsgebrek van het bestreden besluit kan met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd. Niet is namelijk aannemelijk dat appellante door het gebrek in de motivering is benadeeld, nu de inhoud van de kostendelersnorm, voor zover hier van belang, per 1 januari 2016 niet is gewijzigd.
Kostendelersnorm
4.3.
Ingevolge artikel 22a, eerste lid, van de PW, zoals luidend vanaf 1 januari 2016, is, indien de belanghebbende één of meer kostendelende medebewoners heeft, de bijstandsnorm per kalendermaand voor de belanghebbende: (40% + A × 30%) / A) × B. Hierbij staat A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende – en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is – en B voor de toepasselijke norm die volgt uit artikel 21, onderdeel b en artikel 22, onderdelen b en c van de PW. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de PW wordt onder kostendelende medebewoner verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet is te rekenen tot een van de uitzonderingscategorieën, zoals vermeld in de onderdelen a tot en met d van dit artikel.
4.4.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3870) heeft de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben.
4.5.
Vaststaat dat ten tijde hier van belang in de woning van appellante ook haar meerderjarige dochter [naam dochter] haar hoofdverblijf had. Niet in geschil is dat zij als kostendelende medebewoner in de zin van artikel 19a, eerste lid, van de PW was aan te merken.
Mantelzorg
4.6.
De beroepsgrond dat de kostendelersnorm in de situatie van appellante niet mocht worden toegepast omdat appellante aan [naam dochter] zorg verleende, die voor [naam dochter] in verband met haar psychische stoornis noodzakelijk was, slaagt niet.
4.6.1.
De artikelen 22a en 19a van de PW zijn dwingendrechtelijk van aard en bieden
- behoudens de in artikel 19a vermelde uitzonderingssituaties - geen ruimte voor afwijking dan wel buiten toepassing laten van de kostendelersnorm. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3869) biedt de PW voorts geen grondslag voor afwijking van de kostendelersnorm op de grond dat toepassing ervan leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4.6.2.
In artikel 18, eerste lid, van de PW is bepaald dat het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Uit vaste rechtspraak (uitspraak van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450) volgt dat voor een individuele afstemming met toepassing van deze bepaling in de vorm van een verlaging of verhoging slechts plaats in zeer bijzondere situaties. De wetgever heeft, zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3875), bewust ervoor gekozen om de kostendelersnorm ook van toepassing te laten zijn op personen die een woning delen met een bloedverwant in de eerste of tweede graad en waarbij sprake is van een zorgbehoefte (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16). De wetgever heeft tevens mantelzorgsituaties bewust niet uitgezonderd van de kostendelersnorm. De redenen van de gezamenlijke bewoning staan, aldus de wetgever, los van de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt. Deze voordelen zijn ook aanwezig als een van de kostendelende bewoners mantelzorg verleent aan de ander.
4.6.3.
Gelet op het voorgaande kan de zorg die appellante aan [naam dochter] verleende op zichzelf niet leiden tot de conclusie dat appellante in een situatie verkeerde die, bezien in het licht van datgene waarmee de wetgever bij de invoering van de kostendelersnorm heeft rekening gehouden, zeer bijzonder was. Het college was dan ook niet gehouden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW van toepassing van de kostendelersnorm af te zien of daarvan af te wijken.
Financiële situatie
4.7.
De beroepsgrond dat toepassing van de kostendelersnorm achterwege had dienen te blijven omdat appellante daardoor in een financieel schrijnende situatie kwam te verkeren, slaagt evenmin.
4.7.1.
Zoals onder 4.6.1 en 4.6.2 is overwogen zijn de bepalingen over de kostendelersnorm dwingendrechtelijk van aard en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW in zeer bijzondere situaties worden afgeweken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in een zodanig bijzondere situatie verkeerde. Zij heeft niet met een totaaloverzicht van haar inkomsten en uitgaven onderbouwd dat de toepassing van de kostendelersnorm voor haar tot een financieel schrijnende situatie leidde.
4.7.2.
In dit verband is van belang dat appellante, anders dan zij kennelijk meent, niet uit de haar verleende bijstand mede de kosten van levensonderhoud van [naam dochter] en de kinderen van [naam dochter] diende te voldoen. Het betoog van appellante dat zij niet alleen schaalvoordelen van de medebewoning had maar dat zij hierdoor ook extra lasten had treft daarom geen doel. Dat appellante zich, als moeder van [naam dochter] , verantwoordelijk achtte voor het welzijn van alle leden van de beide gezinnen, zoals uit haar stellingen is af te leiden, leidt niet tot een ander oordeel.
4.7.3.
Voorts is van belang dat, zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1250) bij toepassing van de kostendelersnorm niet van belang is of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. Evenmin speelt de aard van het inkomen van elk van de kostendelende medebewoners een rol. Dat [naam dochter] , zoals appellante heeft gesteld, financieel niet betrouwbaar is, is in dit verband daarom niet van betekenis. De enkele stelling van appellante dat de toeslag van [naam dochter] in de toekomst zal worden verlaagd, is evenmin van betekenis. Appellante heeft niet gesteld dat [naam dochter] ten tijde in geding in het geheel niet in staat was om een bijdrage in de kosten te leveren.
Gezinsleven en de rechten van de kinderen
4.8.
De beroepsgrond dat de toepassing van de kostendelersnorm een ongerechtvaardigde inbreuk betekent op het recht op privé- en familieleven van appellante in de zin van artikel 8 van het EVRM en op de rechten van de kinderen, zoals beschermd bij artikel 3, tweede lid, van het IVRK, omdat appellante door de inkomensachteruitgang gedwongen was haar dochter en kleinkinderen uit huis te zetten, slaagt niet. Appellante heeft de stelling dat zij haar dochter en kleinkinderen noodgedwongen uit huis moest zetten met geen enkel stuk of toelichting, ook niet ter zitting van de Raad, onderbouwd.
Arbeidsparticipatie
4.9.
Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat de kostendelersnorm buiten toepassing had moeten blijven omdat in haar geval de regeling niet kan dienen tot stimulering van arbeidsparticipatie, omdat zij arbeidsongeschikt is slaagt de desbetreffende beroepsgrond niet. Het door appellante bedoelde stimuleringseffect van de kostendelersnorm is immers blijkens voormelde wetgeschiedenis niet het enige, en zeker ook niet het belangrijkste doel dat de wetgever met de invoering van de kostendelersnorm heeft beoogd.
Slot
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, gelet op 4.2 met verbetering van de gronden, zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en G.M.G. Hink en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2017.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) J.M.M. van Dalen