Uitspraak
16.3637 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
28 april 2016, 15/7465 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 12 september 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.S. Pot, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Pot
.Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
.Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. I. van Kesteren.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 2 april 2015 een aanvraag om bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) ingediend. Bij besluit van 17 april 2015 zijn aan appellant in het kader van de inspanningsperiode die loopt van 12 april 2015 tot en met 12 mei 2015 een aantal verplichtingen opgelegd, onder meer dat hij zich inschrijft bij minimaal drie uitzendbureaus en hiervan bewijzen moet kunnen tonen en dat hij een curriculum vitae (cv) maakt waarin zijn werkervaring en opleidingen staan, waarbij is toegevoegd dat appellant hiervoor ook de
cv-dokter kan inzetten.
1.2.
Bij besluit van 21 mei 2015 heeft het college appellant met ingang van 2 april 2015 bijstand toegekend naar de norm van een alleenstaande.
1.3.
Bij besluit van eveneens 21 mei 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 oktober 2015 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 juni 2015 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant zich niet heeft ingeschreven bij één of meer uitzendbureaus. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 18, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Op grond van het vierde lid verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
[..]
b. het uitvoering geven aan de door het college opgelegde verplichting om ingeschreven te staan bij een uitzendbureau; [..].
Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
Aan het vijfde lid is toepassing gegeven bij de Maatregelverordening Participatiewet (Maatregelverordening), die op 1 januari 2015 in werking is getreden.
Op grond van artikel 8, vierde lid, in relatie met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Maatregelverordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd voor de duur van een maand.
Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.2.
Vanaf 2 april 2015 golden voor appellant de verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling als genoemd in artikel 9, eerste lid, van de PW. Het college heeft deze uit artikel 9 voortvloeiende verplichtingen voor appellant geconcretiseerd bij het besluit van 17 april 2015. Vaststaat dat appellant verplicht was om zich in de periode van 12 april 2015 tot en met 12 mei 2015 in te schrijven bij minimaal drie uitzendbureaus. Niet in geschil is dat appellant hier geen uitvoering aan heeft gegeven.
4.3.
Deze gedraging vormt een overtreding van de verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW en dat het college derhalve op grond van artikel 18, vijfde lid, van de PW gehouden was de bijstand van appellant met 100% te verlagen. Dit is slechts anders indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, in welk geval het college op grond van artikel 18, negende lid, van de PW dient af te zien van het opleggen van een maatregel.
4.3.1.
De bewijslast van feiten en omstandigheden die het oordeel kunnen dragen dat betrokkene geen enkel verwijt treft, rust op de betrokkene. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van artikel 18, negende lid, van de PW.
4.3.2.
Appellant heeft aangevoerd dat hem geen verwijt treft, omdat de inschrijving bij uitzendbureaus niet kon plaatsvinden zonder een curriculum vitae (cv), waarbij geldt dat het ontbreken van een cv appellant evenmin valt te verwijten. Appellant heeft gesteld dat hij door de Dienst Werk en Inkomen is doorverwezen naar de cv-dokter en dat hij daar eerst op 15 mei 2015 een afspraak had. Appellant is op die afspraak verschenen, doch de cv-dokter was zelf niet aanwezig. Appellant heeft na ontvangst op 22 mei 2015 van zijn cv van de cv-dokter de inschrijving bij de uitzendbureaus gecompleteerd. In de tussentijd heeft appellant gesolliciteerd en geprobeerd zich in te schrijven bij uitzendbureaus maar zonder cv lukte dit niet en dat had ook geen nut. Dit geldt evenzeer voor het zich inschrijven met een cv zonder hulp van de cv-dokter, wat bovendien tot dubbel werk leidt. Ten slotte heeft appellant gewezen op zijn leeftijd, het feit dat hij ruim twintig jaar buiten Nederland heeft verbleven en daardoor beperkte ervaring in de Nederlandse maatschappij had.
4.3.3.
Dit betoog slaagt niet. Appellant heeft zijn stelling dat hij zich zonder cv niet bij uitzendbureaus kon inschrijven niet nader onderbouwd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellant, in afwachting van een cv afkomstig van de cv-dokter, zich alvast met een tijdelijk cv had kunnen inschrijven, al dan niet in de Engelse taal. De leeftijd van appellant en zijn langdurige verblijf buiten Nederland maken niet dat hem geen verwijt valt te maken. De omstandigheid dat de inschrijving bij uitzendbureau Randstad door technische problemen niet tot stand is gekomen, maakt niet dat appellant geen verwijt treft dat hij zich niet heeft ingeschreven bij een uitzendbureau. Appellant heeft niet gesteld dat hij pogingen gedaan heeft om zich bij andere uitzendbureaus in te schrijven en dat die mislukt zijn. Dat appellant gedurende de inspanningsperiode heeft gesolliciteerd, betekent evenmin dat appellant geen verwijt treft terzake het niet inschrijven bij uitzendbureaus, nog daargelaten dat appellant deze stelling niet met concrete sollicitaties heeft onderbouwd.
4.4.
Ten aanzien van de vraag of zich dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden voordeden om de maatregel nader af te stemmen is het volgende van belang.
4.4.1.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van de PW (wetsgeschiedenis), is met deze bepaling het volgende beoogd:
“De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang (marginalisering van mensen, vergroting schuldenproblematiek, huisuitzettingen), de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.”
(Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 34).
4.4.2.
Naar aanleiding van afspraken die de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had gemaakt met fracties in de Tweede Kamer, berichtte zij in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer daarover:
“Daarbij heeft de regering oog voor het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk het essentiële uitgangspunt is, en voor de maatschappelijke en financiële houdbaarheid van het vangnet. De gemaakte afspraken over het wetsvoorstel WWB-maatregelen betreffen met name een vergroting van de afwegingsruimte voor het college bij de uitvoering van de WWB. Het is van groot belang dat het college de nodige beleidsruimte maar ook de verantwoordelijkheid heeft om in het individuele geval een adequate afweging te kunnen maken op basis van de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende of het gezin. Daarom komt de regering op basis van de gemaakte afspraken met aanpassingen. Deze hebben betrekking op:
- Het maatregelenregime bij het niet nakomen van verplichtingen;
- [ … ]
Door in het voorgestelde artikel 18, zesde [nu: tiende] lid, WWB na het woord «indien», alsnog de zinsnede «naar het oordeel van het college» op te nemen, wordt expliciet aangegeven dat het college de beleidsruimte heeft om in individuele gevallen af te wijken van de in de WWB minimaal voorgeschreven verlaging van de uitkering. Dit betekent dat de colleges – gelet op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven – bevoegd zijn om te besluiten de maatregel op een lager niveau (tot nihil) vast te stellen. In dit kader is het geheel aan het college om de te beoordelen of er daartoe, gelet op de bijzondere omstandigheden, dringende redenen aanwezig zijn.”
(Brief van 3 februari 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, blz. 1 en 3).
4.4.3.
De onder 4.4.2 bedoelde aanpassing werd zo toegelicht:
“Dit betekent dat de colleges - gelet op bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om in individuele gevallen te besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of zelfs op nul vast te stellen. De nul-maatregel telt wel mee bij recidive. Toepassing van dit artikellid vergt een individuele beoordeling, er is geen sprake van een algemene ontsnappingsclausule. Concreet betekent dit dat – ondanks dat de WWB een bepaalde (minimale) maatregel bij het niet naleven van een 18.4 verplichting voorschrijft – het college uitdrukkelijk moet beoordelen of de betreffende standaardmaatregel ook in dit individuele geval moet worden toegepast. Het is dus uitdrukkelijk niet zo dat het college op voorhand is gehouden om bij de minste of geringste niet nagekomen verplichting een bepaalde periode geen bijstand te verstrekken.” (Nota van Wijziging, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, blz. 4).
4.4.4.
Uit de wetsgeschiedenis volgt dus dat de invulling van het begrip dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
4.5.
In het besluit van 21 mei 2015 is opgenomen dat er geen dringende redenen zijn om van de maatregel af te zien. In het bestreden besluit heeft het college hieraan geen nadere motivering gewijd. Namens het college is desgevraagd ter zitting meegedeeld dat de beoordeling van dringende redenen niet nader is omschreven in beleidsvoorschriften. Hieruit volgt dat het college zich geen rekenschap heeft gegeven van wat onder 4.4 tot en met 4.4.4 is overwogen. Dit gebrek in de motivering kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat, gelet op het volgende, aannemelijk is dat appellant door de schending niet is benadeeld. Het college is namelijk met het oordeel dat de door appellant gestelde omstandigheden, zoals onder 4.3.2 weergegeven, geen dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden opleveren die tot nadere afstemming nopen, de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten gegaan. Die gestelde omstandigheden hebben immers in hoofdzaak betrekking op de omstandigheden waaronder appellant de gedraging heeft begaan en pogen zijn stelling te ondersteunen dat hem geen verwijt treft. Daarover is onder 4.3.3 reeds geoordeeld dat die stelling niet gevolgd wordt, zodat dit bij de beoordeling hier geen rol kan spelen.
4.6.
Op grond van artikel 18, elfde lid, van de PW kan het college op verzoek van de belanghebbende ten aanzien van wie de maatregel is opgelegd, de verlaging herzien, zodra uit de houding en gedragingen van belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen, bedoeld in het vierde lid, nakomt (inkeerregeling).
4.7.1.
In dit kader is van belang dat appellant in bezwaar heeft aangevoerd dat hij, na ontvangst van zijn cv van de cv-dokter op 22 mei 2015, dus daags na oplegging van de maatregel, de inschrijving bij de uitzendbureaus heeft gecompleteerd. In het bestreden besluit is het college hier ten onrechte niet op ingegaan, zodat sprake is van een gebrek in de motivering van het bestreden besluit. Dit gebrek wordt eveneens gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellant door de schending niet is benadeeld.
4.7.2.
Het ligt op de weg van appellant om de feiten en omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken waaruit volgt dat hij na het opleggen van de maatregel alsnog aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Appellant heeft zijn stelling terzake niet onderbouwd met verifieerbare stukken, zodat niet ondubbelzinnig is gebleken dat en met ingang van welke datum appellant zijn verplichtingen is gaan nakomen. Onder die omstandigheden kan van het college in redelijkheid niet worden verlangd bij het bestreden besluit toepassing aan de inkeerregeling te geven.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 vloeit voort dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. Omdat het beroep van appellant niet slaagt zal het verzoek om het college te veroordelen tot vergoeding van schade worden afgewezen.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 990,- in beroep en € 990,- in hoger beroep, in totaal € 1.980,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.980,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.H.M. van de Ven en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff