Uitspraak
16.1394 PW, 17/2856 NIOAW
Datum uitspraak: 19 december 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van
10 februari 2016, 15/5719 (aangevallen uitspraak 1) en 3 maart 2017, 16/7345 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.C. Walker, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2017. Namens appellante is verschenen mr. Walker. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. J.M. Boegborn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) naar de norm voor een alleenstaande. Appellante en [M.] (M), geboren [in] 1977, hebben beiden hun hoofdverblijf op het [adres 1] te [woonplaats].
1.2.
Bij besluit van 19 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 augustus 2015 (bestreden besluit 1), heeft het college de IOAW-uitkering van appellante met ingang van
1 juli 2015 verlaagd van 70% naar 68% van het bruto minimumloon in verband met de invoering van de kostendelersnorm. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat M als de persoon is aangemerkt waarmee appellante de kosten van het bestaan kan delen. Het college heeft M niet aangemerkt als een medebewoner die vanwege het volgen van onderwijs is uitgezonderd van de toepassing van de kostendelersnorm, omdat geen recht op studiefinanciering bestaat en dat daarom de uitzonderingssituatie van artikel 5, achtste lid, aanhef en onder d, van de IOAW niet van toepassing is.
1.3.
Bij brief van 25 februari 2016 heeft appellante verzocht om per 1 september 2015 de toepassing van de kostendelersnorm te laten vervallen. Daarbij heeft appellante onder meer verklaard dat M per 1 september 2015 een voltijdstudie volgt en dat hij zijn studie Communicatie voortzet, voor welke studie studiefinanciering kan worden toegekend, maar dat M geen studiefinanciering ontvangt omdat de maximale termijn daarvan is bereikt. Bij besluit van 8 juni 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 oktober 2016 (bestreden
besluit 2), heeft het college dat verzoek afgewezen, omdat de uitzonderingssituatie van
artikel 5, achtste lid, aanhef en onder d, van de IOAW zich ook met ingang van 1 september 2015 niet voordoet.
2. Bij aangevallen uitspraken 1 en 2 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De IOAW betreft een specifieke, aan de bijstandswetgeving verwante minimumregeling en voorziet in een inkomensvoorziening op bijstandsniveau voor oudere werkloze werknemers, geboren vóór 1 januari 1965 en 50 jaar of ouder op het peilmoment, na afloop van hun Werkloosheidswet-uitkering.
4.1.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de Participatiewet (PW) in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” in de bijstand ingevoerd. De hoogte van de bijstandsnorm wordt daarbij volgens een wettelijk vastgelegde rekenformule afgestemd op het aantal personen dat in dezelfde woning als de bijstandsontvanger zijn hoofdverblijf heeft.
4.1.2.
De kostendelersnorm is met ingang van 1 juli 2015 ook in de IOAW ingevoerd, met een eigen, van de PW afwijkende systematiek. Deze systematiek is neergelegd in artikel 5,
eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 5, derde lid, aanhef en onder b, en artikel 63e van de IOAW en houdt kort gezegd in dat een afzonderlijke, lagere grondslag is opgenomen voor de alleenstaande werkloze werknemer die met één of meerdere personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Het aantal personen met wie de werkloze werknemer gezamenlijk hoofdverblijf heeft, is daarbij, anders dan in de PW, niet van belang. De grondslag van de IOAW-uitkering van de werkloze werknemer die met één of meerdere personen in dezelfde woning zijn hoofverblijf heeft, wordt in de periode van 1 juli 2015 tot
1 januari 2019 stapsgewijs verlaagd van maximaal 70% naar 50% van het referentieminimumloon per persoon.
4.1.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kostendelende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband is in eerdere uitspraken over de kostendelersnorm (bijvoorbeeld van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3870 en ECLI:NL:CRVB:2016:3871) verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW en de IOAW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013-14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat de verlaging van de IOAW-uitkering is aan te merken als een niet gelegitimeerde ontneming van eigendom en dus in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zij wijst er daarbij op dat in haar geval geen sprake is van stapeling van uitkeringen en ook niet van kostenvoordelen doordat M geen inkomsten heeft en daarom niet in de kosten kan bijdragen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Zoals de Raad eerder, onder meer in de in 4.1.3 genoemde uitspraken, heeft overwogen, is bij de toepassing van de kostendelersnorm weliswaar sprake van inmenging in het eigendomsrecht, maar ook voor de uitvoering van de IOAW geldt dat deze inmenging bij wet is voorzien en dat daaraan een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Aan de geschiedenis van de totstandkoming van de invoering van de kostendelersnorm in de PW en de minimumregelingen zoals de IOAW (Kamerstukken II 2013-14, 33 801,
nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm, maar ook bij de vaststelling van de hoogte van de uitkeringsnorm op grond van de minimumregelingen, zoals de IOAW, direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Met de invoering van de kostendelersnorm in de IOAW sluiten de uitkeringsgrondslagen beter aan bij de feitelijke kosten van het bestaan en de mate waarin mensen in staat zijn om de kosten met elkaar te delen.
4.2.2.
Met de stelling van appellante dat een legitieme doelstelling voor de toepassing van de kostendelersnorm in haar geval ontbreekt omdat geen sprake is van stapeling van uitkeringen binnen één huishouden, geeft zij blijk van een te beperkte visie op de doelstelling van de kostendelersnorm. De invoering van de kostendelersnorm dient immers meer doelen dan alleen het tegengaan van stapeling van uitkeringen, zoals blijkt uit 4.2.1. De stelling van appellante dat zij feitelijk geen kosten kan delen met M betekent niet, gelet op wat in 4.1.3 is overwogen, dat op zich geen sprake is van schaalvoordelen. Om de vraag te beantwoorden of sprake is van een voor een gerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht vereist proportioneel middel, dan wel of toepassing van de kostendelersnorm tot een buitensporig zware last leidt, is, zoals blijkt uit de hiervoor genoemde uitspraken, een individuele beoordeling noodzakelijk. Wat appellante naar voren heeft gebracht over haar financiële situatie is onvoldoende om te oordelen dat in haar geval sprake is van een buitensporig zware last.
Toepassing kostendelersnorm per 1 juli 2015 (aangevallen uitspraak 1)
4.3.
Evenals in de PW heeft de wetgever in de IOAW uitzonderingen op de toepassing van de kostendelersnorm opgenomen. Zo is in artikel 5, achtste lid, van de IOAW opgenomen welke personen niet als kostendelende medebewoners in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de in 4.1.2 bedoelde grondslag voor een IOAW-uitkeringsgerechtigde. In de situatie van appellante is van belang dat in artikel 5, achtste lid, aanhef en onder d, van de IOAW, zoals die bepaling luidde van 1 juli 2015 tot 1 januari 2016, is bepaald dat voor de toepassing van de kostendelersnorm en de daarmee samenhangende verlaagde grondslag van de IOAW-uitkering niet wordt meegeteld:
“de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan op grond van de Wet studiefinanciering 2000 en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering, de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten, en de persoon die een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg volgt”.
4.4.
Gelet op het verhandelde ter zitting is tussen partijen in geschil of gelet op de door M per 1 juli 2015 gevolgde studie sprake is van de in 4.3 genoemde uitzondering op de toepassing van de kostendelersnorm.
4.4.1.
Uit de voorhanden zijnde stukken blijkt dat M in de periode van 1 april 2015 tot
1 september 2015 een tweetal opleidingen, te weten Wijsbegeerte en Slavische Talen en Culturen, volgde in deeltijd. De ter zitting ingenomen stelling dat M als gevolg van een administratieve omissie van de kant van de onderwijsinstelling stond geregistreerd als deeltijdstudent terwijl hij feitelijk een voltijdse studie volgde, heeft appellant niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, zodat reeds daarom aan deze stelling wordt voorbijgegaan.
4.4.2.
Niet in geschil is dat bij het volgen van deeltijdstudie geen aanspraak kan worden gemaakt op studiefinanciering. Dit betekent dat de uitzonderingssituatie van artikel 5, achtste lid, aanhef en onder d, van de IOAW op 1 juli 2015 niet van toepassing was, omdat M op dat moment geen studie volgde waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan. Het college heeft M per die datum dan ook terecht als medebewoner aangemerkt waar appellante de kosten van het bestaan mee kan delen.
Toepassing kostendelersnorm per 1 september 2015 (aangevallen uitspraak 2)
4.5.
Tussen partijen is ook voor wat betreft de datum van 1 september 2015 in geschil of gelet op de door M per die datum gevolgde studie sprake is van de in 4.2 genoemde uitzondering op de toepassing van de kostendelersnorm.
4.6.
Uit de voorhanden zijnde stukken blijkt dat M vanaf 1 september 2001 met onderbrekingen de opleiding Communicatie in voltijd volgde. Verder staat vast dat M vanaf
1 oktober 2006 geen recht op studiefinanciering heeft omdat hij het maximaal aantal maanden studiefinanciering heeft bereikt. Uit 4.3.1 volgt dat M in de periode van 1 april 2015 tot
1 september 2015 niet de opleiding Communicatie volgde en evenmin een andere voltijd opleiding volgde. M volgde vanaf 1 september 2015 weer de opleiding Communicatie in voltijd.
4.7.
Het geschil tussen partijen ziet op de vraag of het college zicht terecht op het standpunt heeft gesteld dat de onderbreking(en) van de door M gevolgde opleiding in dit geval tot gevolg hebben dat M niet onder de in 4.2 genoemde uitzondering op de toepassing van de kostendelersnorm valt.
4.8.
Uit de in 4.2 opgenomen tekst van artikel 5, achtste lid, aanhef en onder d, van de IOAW, voor zover hier van toepassing, volgt dat voor de toepassing van de uitzondering op de kostendelersnorm de volgende twee voorwaarden gelden, te weten dat de medebewoner
- onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan op grond van de Wet studiefinanciering 2000 én
-
op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd[cursivering Raad] in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering.
op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd[cursivering Raad] in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering.
4.8.1.
De bewoordingen ‘
dat onderwijs’ zien op het onderwijs dat de medebewoner volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan. Niet in geschil is dat voor de opleiding Communicatie, die M vanaf 1 september 2015 in voltijd volgde, aanspraak op studiefinanciering kan bestaan.
dat onderwijs’ zien op het onderwijs dat de medebewoner volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan. Niet in geschil is dat voor de opleiding Communicatie, die M vanaf 1 september 2015 in voltijd volgde, aanspraak op studiefinanciering kan bestaan.
4.8.2.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever met de formulering van deze uitzondering heeft bedoeld deze niet voor alle studerende medebewoners, ongeacht hun leeftijd, te laten gelden, maar de toepassing van deze uitzondering in te perken tot de leeftijdsgrens van de studiefinanciering, zonder dat de studenten die voor hun 18e jaar met een opleiding aanvangen, en daarom nog geen recht op studiefinanciering hebben, maar daarna verkrijgen, buiten die uitzondering vallen (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 801,
nr. 25, blz. 5).
4.8.3.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt verder dat de wetgever voor de toepassing van de uitzondering voor de studerende medebewoner die in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering, uitdrukkelijk heeft beoogd aan te sluiten bij de Wet Studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). In de memorie van toelichting heeft de wetgever daartoe in het kader van de uitzondering op de toepassing van de kostendelersnorm voor studenten onder meer het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 8):
“Uit de formulering met betrekking tot het recht op studiefinanciering vloeit voort dat het hier zowel gaat om studerenden die studiefinanciering ontvangen, als om personen die deze kunnen ontvangen maar er geen gebruik van maken, als ook om hen die hun opleiding voortzetten terwijl zij geen studiefinanciering meer ontvangen, omdat de maximale termijn daarvan bereikt is. Het aansluiten bij het recht op studiefinanciering betekent ook een inperking qua leeftijd van de student: studiefinanciering moet worden aangevraagd voor het dertigste jaar (maar kan daarna nog wel doorlopen).
De regering heeft voor deze uitzondering gekozen om te stimuleren dat jongeren door middel van studie en opleiding een zo hoog mogelijke kwalificatie behalen en zodoende hun arbeidsmarktkansen verhogen. Dit past ook bij het uitgangspunt dat jongeren eerst de mogelijkheden binnen het reguliere onderwijs moeten benutten. Zonder deze uitzondering zou het moeten delen van kosten met huisgenoten (consequentie van de kostendelersnorm) de student mogelijk belemmeren om te studeren.”
4.8.4.
In artikel 2.3, derde lid, van de Wsf 2000 is bepaald dat een studerende in aanmerking kan komen tot en met de maand waarin hij de leeftijd van dertig jaren heeft bereikt. Uit het vierde lid van deze bepaling volgt dat een studerende bij het bereiken van de leeftijd van dertig jaren zijn aanspraak behoudt, zolang hij zonder onderbreking studiefinanciering geniet.
4.8.5.
Uit de in 4.8.4 genoemde bepalingen volgt dat in de Wsf 2000 voor het in aanmerking kunnen komen voor studiefinanciering de leeftijd van dertig jaar bepalend is. Voor het in aanmerking kunnen komen voor studiefinanciering na deze leeftijd is vereist dat een studerende zonder onderbreking studiefinanciering geniet. Uit 4.8.2 en 4.8.3 volgt dat de wetgever bij de uitzondering op de kostendelersnorm voor een studerende medebewoner uitdrukkelijk een beperking in leeftijd voor ogen heeft gehad en daarbij heeft aangesloten bij de leeftijdsgrens van de Wsf 2000. Een dergelijke beperking in leeftijd is ook in overeenstemming met de door de wetgever gegevens toelichting over de reden voor deze uitzondering, te weten om te stimuleren dat jongeren door middel van studie en opleiding een zo hoog mogelijke kwalificatie behalen en zodoende hun arbeidsmarktkansen verhogen.
4.9.
Nu vaststaat dat M op 1 september 2015 de leeftijd van dertig jaar reeds heeft bereikt en verder vaststaat dat hij zijn opleiding Communicatie meerdere malen heeft onderbroken, betekent dit dat in dit geval geen sprake is van het voortzetten van een opleiding, waarbij een studerende ook na het dertigste jaar in aanmerking kan komen voor studiefinanciering. De in artikel 5, achtste lid, aanhef en onder d, van de IOAW genoemde uitzondering op de kostendelersnorm is daarom niet op hem van toepassing.
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken niet slagen, zodat deze moeten worden bevestigd.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en J.H.M. van de Ven en
F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2017.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) S.A. de Graaff
HD
.