Uitspraak
16.4278 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
20 mei 2016, 15/3221 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (appellant)
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 19 december 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant hebben mr. H.J. Breeman en mr. J. van den Brande, advocaten, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2017. Voor appellant zijn verschenen mr. Van den Brande en mr. B. Megens, kantoorgenoot van mrs. Breeman en
Van den Brande. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R.E. van der Kamp en ir. J. Vreugdenhil.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 26 september 2014 heeft de staatssecretaris appellant op grond van artikel 69 van de Participatiewet (PW) een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2015 toegekend van € 527.341.879,-. In de toelichting op dit besluit heeft de staatssecretaris meegedeeld dat de verantwoordingscijfers over 2013 van de gemeente Rotterdam niet tijdig zijn ontvangen. De staatssecretaris heeft daarom bij de vaststelling van het budget op grond van artikel 7 van het Besluit Participatiewet (Besluit PW) gebruik gemaakt van de uitgavencijfers van 2012, waarbij gecorrigeerd is voor de ontwikkeling van het volume in de gemeente en de landelijke prijsontwikkeling. Dit gecorrigeerde cijfer is vervolgens met 5% verlaagd (correctie) op grond van het Besluit PW en artikel 6a van de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ
(Regeling PW).
1.2.
Bij besluit van 9 april 2015 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft ten eerste aangevoerd dat een wettelijke basis voor de correctie ten tijde van het besluit van 26 september 2014 ontbrak, omdat de PW, het Besluit PW en de Regeling PW ten tijde van dat besluit nog niet in werking waren getreden.
4.2.
Ten tijde van het besluit van 26 september 2014 gold de Wet werk en bijstand (WWB).
4.2.1.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de WWB, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 26 september 2014, verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van:
“a. algemene bijstand;
b. uitkeringen, als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet.”
Op grond van het derde lid van dat artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van het vierde lid van dat artikel wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
4.2.2.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW, in werking getreden per 1 januari 2015, verstrekt onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
“a. het toekennen van algemene bijstand (..);
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.”
De leden twee tot en met vier van artikel 69 van de PW zijn gelijkluidend aan de leden twee tot en met vier van het tot 1 januari 2015 geldende artikel 69 van de WWB.
4.3.
De aan appellant bij het besluit van 26 september 2014 verstrekte uitkering is gebaseerd op het Besluit PW, vastgesteld op 26 september 2014 (Stb. 2014, 344) en in werking getreden op 1 januari 2015. Deze algemene maatregel van bestuur vindt blijkens de considerans zijn grondslag in artikel 69, derde lid, van de WWB.
4.3.1.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Besluit PW - zoals dat per 1 januari 2015 luidde - wordt, indien van een gemeente de bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 58a, eerste lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, voor zover deze betrekking heeft op de uitvoering van de wet, de IOAW, de IOAZ en het Bbz 2004, over het jaar twee jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt bepaald, en de daarbij behorende verklaring van de accountant door Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet is ontvangen uiterlijk op 15 augustus van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld, voor de toepassing van de artikelen 2, eerste en tweede lid, 3, 4, eerste lid, onderdeel d, en tweede lid, onderdelen a, b, en c, en artikel 8a, eerste lid, voor de gemeentelijke lasten op grond van de PW, de gemeentelijke lasten op grond van de IOAW, de gemeentelijke lasten op grond van de IOAZ en de gemeentelijke lasten op grond van het Bbz 2004 uitgegaan van het jaar drie jaar voorafgaand aan het jaar waarover de
uitkering wordt vastgesteld met correctie van deze gegevens in verband met de prijsontwikkeling en de ontwikkeling van het bijstandsvolume.
Ingevolge het tweede lid van artikel 7 van het Besluit PW wordt bij ministeriële regeling een correctiefactor bij de toepassing van het eerste lid vastgesteld.
4.3.2.
Voor 1 januari 2015 was dit neergelegd in artikel 8a van het vrijwel gelijkluidende artikel 8a van het Besluit Wet werk en bijstand 2007 (WWB 2007). Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit PW (Stb. 2014, 344, blz. 17) zijn in de artikelen 7 en 8 geen inhoudelijke aanpassingen doorgevoerd, behoudens de verwijzing naar de nieuwe citeertitel van de PW.
4.4.
De in het tweede lid van artikel 7 van het Besluit PW genoemde ministeriële regeling is de Regeling Participatiewet (PW). In artikel 6a van de Regeling PW, zoals dat luidde per
1 januari 2015, is bepaald dat de correctiefactor, bedoeld in artikel 8a, tweede lid, van het Besluit PW (lees: artikel 7, tweede lid, van het Besluit Participatiewet), 5% bedraagt. Voor
1 januari 2015 was dit artikel 6a van de Regeling WWB, IOAW en IOAZ (Regeling WWB), dat verwees naar artikel 8a, tweede lid, van het Besluit WWB 2007.
4.5.
De verdeling van het budget is en was gebaseerd op een wet in formele zin. Vóór
1 januari 2015 was dat artikel 69 van de WWB. Vanaf 1 januari 2015 is dat artikel 69 van de PW. Ten tijde van het nemen van het besluit van 26 september 2014 bestond daarvoor een grondslag in artikel 69, eerste en vierde lid, van de WWB. De staatssecretaris was daarom bevoegd dit besluit te nemen. Dat de staatssecretaris in het besluit van 26 september 2014 ten onrechte het nagenoeg gelijkluidende artikel 69 van de PW als grondslag heeft genoemd, doet niet af aan deze bevoegdheid. Aannemelijk is dat appellant hierdoor niet is benadeeld, zodat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gepasseerd. Uit het systeem van de WWB en het Besluit WWB 2007, dat niet anders is dan het systeem van de PW en het Besluit PW, volgt dat de aanspraak op de gebundelde uitkering over het jaar 2015 moet worden beoordeeld naar de in dat jaar geldende wet- en regelgeving. Vanaf de aanvang van de verdeling van het budget aan de hand van een objectief verdeelmodel is het besluit waarin de regels voor de berekening van de uitkering zijn gesteld steeds in werking getreden op 1 januari van het jaar waar de uitkering op ziet. Dat de besluitwetgever geen wijziging in voornoemd systeem voor het jaar 2015 heeft beoogd, blijkt uit de overgangsregeling in artikel 8a van het Besluit PW voor de jaren 2015-2017. Dit betekent dat de staatssecretaris de uitkering over 2015 terecht heeft vastgesteld met toepassing van het Besluit PW en de Regeling PW. Zoals appellant heeft aangevoerd, was het Besluit PW ten tijde van het besluit van 26 september 2014 nog niet kenbaar. Het Besluit PW is op dezelfde datum als het besluit van 26 september 2014 vastgesteld, maar later, op 3 oktober 2014, gepubliceerd. Dit leidt tot een gebrek in de motivering van het besluit van 26 september 2014. Dit gebrek is in het bestreden besluit hersteld, omdat het Besluit PW op het moment waarop het bestreden besluit is genomen wel was gepubliceerd. Het betoog van appellant dat moet worden uitgegaan van de wet- en regelgeving ten tijde van het primaire besluit slaagt, gelet op het voorgaande, niet.
4.6.
Niet in geschil is dat appellant de gegevens over het jaar 2013, die op grond van artikel 7 van het Besluit PW uiterlijk op 15 augustus 2014 moesten zijn ontvangen, niet tijdig heeft ingeleverd. In dat geval wordt op grond van artikel 7 van het Besluit PW en artikel 6a van de Regeling PW gebruik gemaakt van de cijfers over het jaar 2012, die worden gecorrigeerd voor de ontwikkeling van de gemiddelde prijs van die gemeenten waarvan de cijfers beschikbaar zijn en voor de ontwikkeling van het bijstandsvolume in de betreffende gemeente. Appellant wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de bepalingen over de vervolgens toe te passen correctie onvoldoende duidelijk en bepaald zijn en daarmee in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel. De grond dat de correctiefactor bij het niet tijdig indienen van de gegevens ook een verhoging zou kunnen inhouden slaagt niet. Verwezen wordt naar de nota van toelichting bij het Besluit WWB 2007 (Stb. 2009, 396, blz. 13) waarin staat dat tot slot “op deze uitkomst een correctiefactor [zal] worden toegepast, om te voorkomen dat de betreffende gemeenten voordeel (en derhalve de overige gemeenten nadeel) zullen hebben van te late indiening van de verantwoordingsinformatie door een of meerdere gemeenten.” Zo ook de toelichting bij de Regeling WWB en WIJ (Stcrt. 2009, nr. 20086, blz. 10), waarin het volgende staat: “Dit betekent dat van een gemeente die de verantwoordingsinformatie te laat indient, eerst de uitgaven worden berekend aan de hand van artikel 8a, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 en dat dit bedrag vervolgens met 5% wordt verlaagd
.
.
4.7.
Appellant heeft aangevoerd dat artikel 7 van het Besluit PW en artikel 6a van de
Regeling PW in strijd zijn met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 69 van de PW dan wel met het evenredigheidsbeginsel.
4.8.
Toepassing van de correctie is, anders dan appellant heeft aangevoerd, niet in strijd met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 69 van de PW, op grond waarvan - kort gezegd - gemeenten een toereikend bedrag moeten krijgen om aan hun uitkeringsverplichtingen te kunnen voldoen. Van een afwijking van dit uitgangspunt is door de toepassing van de correctiefactor geen sprake. Artikel 7 van het Besluit PW en artikel 6a van de Regeling PW geven regels voor de verdeling van het macrobudget in de situatie dat gegevens van een gemeente ontbreken. Zoals uit de genoemde nota van toelichting bij het Besluit WWB 2007 (Stb. 2009, 396, blz. 13) blijkt, is het uitgangspunt zo recent mogelijke gegevens te gebruiken, aangezien dit in principe bijdraagt aan een zo goed mogelijke aansluiting tussen budgetten en uitgaven. Bij het ontbreken van deze gegevens worden de gegevens over het jaar daarvoor gebruikt, gecorrigeerd voor - kort gezegd - nieuwe ontwikkelingen. Met de correctie van 5% over de uitkomst hiervan is niet beoogd de betrokken gemeente ontoereikende middelen te verstrekken. Deze heeft dan ook geen leedtoevoegend karakter, zoals appellant heeft gesteld. Doel is te voorkomen dat de geschatte uitgaven te hoog zijn. In dat geval ondervinden andere gemeenten immers nadeel van de nalatigheid van de betrokken gemeente. Dat dit niet denkbeeldig is, blijkt uit de mededeling van de staatssecretaris dat de gemeente Rotterdam zonder de correctie teveel budget zou hebben ontvangen, omdat de gecertificeerde verantwoordingsgegevens 2012 gunstiger waren dan die over 2013. Uitgangspunt is en blijft derhalve, rekening houdend met de belangen van andere gemeenten, om zo goed als mogelijk een toereikend bedrag vast te stellen waarmee appellant aan zijn verplichtingen kan voldoen.
4.9.
Appellant heeft voorts betoogd dat aan de betreffende bepalingen in het Besluit PW en de Regeling PW verbindende kracht moet worden ontzegd, omdat het ontbreken van de mogelijkheid om rekening te houden met de mate van bevoordeling of benadeling de correctie per definitie onevenredig maakt.
4.10.
Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, moesten op 15 augustus 2014 alle gegevens bekend zijn om tijdig het macrobudget voor 2015 te kunnen verdelen. Ook de betrouwbaarheid van de gegevens moest zijn gebleken door certificering door de accountant. Appellant wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat de correctie slechts mag worden opgelegd wanneer de gemeente voordeel heeft van de te late indiening. Ten tijde van de verdeling van het macrobudget kan immers niet worden vastgesteld in hoeverre de gemeente die geen gegevens heeft ingediend daarvan voor- of nadeel ondervindt. Het is in het algemeen niet onevenredig bezwarend om van een college te verwachten dat deze zich aan de gegeven termijnen houdt, reeds omdat de verdeling van het macrobudget over alle gemeenten enige tijd vergt. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat de correctie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals appellant heeft betoogd.
4.11.
Volgens appellant heeft de staatssecretaris zijn belangen ten onrechte niet afgewogen. Indien een gemeente geen voordeel heeft van de te late aanlevering van de verantwoordingsgegevens, zoals hier het geval is, moet de correctie volgens appellant achterwege blijven. Het doel van de (besluit)wetgever is immers bevoordeling te voorkomen. De correctie leidt in dit geval tot een korting op het budget van ruim twaalf miljoen euro. Appellant heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat toepassing van de correctie in zijn geval disproportioneel is verder aangevoerd dat de staatssecretaris in februari 2014 al beschikte over de cijfers uit het Beeld van de Uitvoering over 2013, die gelijk zijn (gebleken) aan de cijfers die uiterlijk 15 augustus 2014 moesten worden aangeleverd. Ook heeft appellant erop gewezen dat de staatssecretaris vóór het besluit van 16 september 2014, namelijk
11 september 2014, over de verantwoordingsgegevens met een goedkeurende accountantsverklaring beschikte.
4.12.
Deze grond slaagt niet. Uit de PW volgt dat de staatssecretaris, indien de gegevens niet tijdig zijn verstrekt, geen discretionaire bevoegdheid heeft om de correctie al dan niet toe te passen. Uit 4.8 en 4.10 volgt dat de gegevens met de goedkeurende accountantsverklaring op 15 augustus 2014 beschikbaar moesten zijn. Dat de staatssecretaris voor het besluit van
26 september 2014 wel over de vereiste gegevens beschikte, is gelet hierop niet van belang. Of de betreffende gemeente in het concrete geval voordeel heeft van de te late indiening van de gegevens is, zoals hiervoor overwogen, niet bekend ten tijde van de verdeling en dus geen vereiste voor toepassing van de correctie. Ook doet niet ter zake in hoeverre sprake is van verwijtbaarheid.
4.13.
De staatssecretaris was daarom niet gehouden de bepalingen waarop de correctie is gebaseerd in het geval van appellant buiten toepassing te laten. Het is niet kennelijk onredelijk dat de staatssecretaris niet is uitgegaan van de cijfers van het Beeld van de Uitvoering. Destijds was onbekend of deze cijfers daadwerkelijk overeen zouden komen met de uiteindelijke gegevens. Dat de gegevens van Beeld van de Uitvoering al jaren gelijk zijn aan de daadwerkelijke gegevens, zoals appellant heeft gesteld, betekent niet dat dit ook voor dit jaar vaststond. Bovendien ontbrak de vereiste verklaring van de accountant.
4.14.
Uit 4.2 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2017.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) F. Dinleyici