Uitspraak
16/245 WWB, 16/1194 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
7 januari 2016, 14/7806, 14/8050 en 14/8329 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 27 maart 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.J.E. Stout, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2017. Namens appellant, die was opgeroepen in persoon of bij gemachtigde, is verschenen mr. Stout. Het college heeft zich, daartoe opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. J.C. Avedissian.
De Raad heeft het onderzoek heropend. Aan partijen is mededeling gedaan van wijziging van de samenstelling van de meervoudige kamer van de Raad die de zaak op 11 april 2017 heeft behandeld. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht nader ter zitting te worden gehoord, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving vanaf 20 maart 2013 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een signaal van het Inlichtingenbureau heeft het college bij besluit van 20 augustus 2013 de bijstand van appellant over de periode van 1 april 2013 tot en met
31 juli 2013 herzien en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van
€ 711,67 van appellant teruggevorderd. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de door hem vanaf 22 april 2013 verrichte werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten via het uitzendbureau [naam uitzendbureau] . Het college heeft het tegen het besluit van 20 augustus 2013 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Appellant heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3.
Bij besluit van 26 augustus 2013 heeft het college aan appellant een boete opgelegd van
€ 720,- (boete 1). Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
1.4.
Naar aanleiding van een nieuw signaal van het Inlichtingenbureau van 14 maart 2014 en controle van de inkomsten in Suwinet is gebleken dat appellant bij dezelfde werkgever over een langere periode inkomsten heeft genoten tegen een hoger loon dan bekend was bij het college en dan waarvan is uitgegaan bij de onder 1.2 en 1.3 bedoelde besluitvorming.
1.5.
Bij besluit van 14 maart 2014, gehandhaafd bij besluit van 10 oktober 2014 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellant over de periode van 20 maart 2013 tot
en met 11 augustus 2013 herzien en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.715,16 van appellant teruggevorderd, omdat appellant in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting geen melding heeft gemaakt van de door hem in die periode verrichte werkzaamheden voor [naam uitzendbureau] en de daaruit verkregen inkomsten. Daarbij heeft het college de bijstand van appellant herzien door de inkomsten op de bijstand in mindering te brengen, voor zover de bijstand nog niet met deze inkomsten bij het in 1.2 genoemde besluit was herzien.
1.6.
Bij besluit van 20 juni 2014, gehandhaafd bij besluit van 13 november 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 4.072,74 (boete 2). De boete is gelijk aan het in 1.5 genoemde nettobedrag dat appellant ten onrechte aan bijstand heeft ontvangen, verhoogd met 50%. Het college heeft deze verhoging toegepast, omdat appellant het college binnen vijf jaar na een eerdere boete opnieuw onvoldoende heeft geïnformeerd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat hij hogere inkomsten uit werkzaamheden voor [naam uitzendbureau] heeft ontvangen dan die bekend waren en reeds waren teruggevorderd. Dat appellant twee keer voor hetzelfde feit wordt gestraft, kan het college niet volgen. Weliswaar heeft het college vastgesteld dat appellant in dezelfde periode bij dezelfde werkgever - zonder dit te melden - inkomsten heeft genoten, waarvoor boete 1 is opgelegd, maar thans is gebleken dat appellant daar meer uren heeft gewerkt dan wel hogere inkomsten heeft genoten in die periode.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover het betreft de ongegrondverklaring van zijn beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Herziening en terugvordering (bestreden besluit 1)
4.1.
Namens appellant is ter zitting bevestigd dat appellant niet betwist dat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de door hem voor [naam uitzendbureau] verrichte werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten in de perioden van 20 maart 2013 tot 22 april 2013 en van 15 juli 2013 tot en met 11 augustus 2013. De herziening en terugvordering van de bijstand van appellant over deze perioden is tussen partijen niet in geschil.
5.1.
Gelet op 4.1 ligt ter beoordeling voor of het college de bijstand van appellant over de periode van 22 april 2013 tot en met 14 juli 2013 terecht heeft herzien.
5.2.
Appellant heeft aangevoerd dat hij in die periode geen hogere inkomsten heeft genoten dan de bij het college al bekende en door het college bij het besluit van 20 augustus 2013 verrekende inkomsten. Hij heeft betwist dat de door [naam uitzendbureau] nader overgelegde loonspecificaties correct zijn en dat de handtekening op de kwitanties van hem is. Een van de mogelijke verklaringen is dat er identiteitsfraude is gepleegd door [naam uitzendbureau] . Daarom heeft hij aangifte gedaan bij de politie en hiervan melding gemaakt bij de Belastingdienst.
5.3.
Het besluit tot intrekking of herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking dan wel herziening is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
5.4.1.
Vaststaat dat het college naar aanleiding van een signaal van het Inlichtingenbureau Suwinet heeft geraadpleegd en vervolgens looninformatie en andere informatie heeft opgevraagd bij [naam uitzendbureau] . De door het college verzamelde gegevens, in onderlinge samenhang bezien, bieden voldoende grondslag voor de conclusie dat appellant in de periode van
22 april 2013 tot en met 14 juli 2013 van [naam uitzendbureau] meer inkomsten heeft genoten dan de bij besluit van 20 augustus 2013 over die periode verrekende inkomsten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de werkbriefjes van de inlener [BV] , met daarop de naam van appellant en de door hem gewerkte uren, overeenkomen met de door [naam uitzendbureau] overgelegde salarisspecificaties. De uit de salarisspecificaties blijkende gegevens komen voorts overeen met de gegevens in Suwinet over de gewerkte periode en de verworven inkomsten. Verder komen de naam, het BSN-nummer, het loonheffingsnummer, het brutoloon en het heffingsloon op de gecumuleerde salarisspecificatie van 6 september 2013 overeen met de bij de Belastingdienst opgevraagde fiscale loongegevens over 2013. Ten slotte komen de gegevens op de door [naam uitzendbureau] overgelegde kopie van de aan appellant verstrekte jaaropgave 2013 overeen met de gegevens van de Belastingdienst. [naam uitzendbureau] heeft ter toelichting laten weten dat appellant in twee fases de in deze periode gewerkte uren heeft gedeclareerd.
5.4.2.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college verzamelde gegevens onjuist zijn. De stelling van appellant dat hij alleen de weken 17-20 en de weken 25-28 in 2013 voor [naam uitzendbureau] heeft gewerkt, kan niet worden gevolgd, nu hij deze niet met bewijsmiddelen heeft onderbouwd en de stelling haaks staat op de onder 5.4.1 genoemde gegevens. Dat sprake is geweest van identiteitsfraude, is niet komen vast te staan. Het doen van aangifte van identiteitsfraude bij de politie en de melding van vermoedelijke fraude met het BSN-nummer bij de Belastingdienst is daartoe onvoldoende. Zoals ter zitting is gebleken, heeft appellant op de aangifte en melding overigens geen reactie ontvangen.
6.1.
Gelet op 5.4.1 en 5.4.2 moet worden vastgesteld dat appellant in de periode van
22 april 2013 tot en met 14 juli 2013 van [naam uitzendbureau] meer inkomsten heeft ontvangen dan de bij besluit van 20 augustus 2013 over die periode verrekende inkomsten. Appellant heeft hiervan in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting geen mededeling gedaan aan het college. Als gevolg daarvan is aan hem in die periode tot een te hoog bedrag bijstand verleend, zodat het college ook terecht de bijstand over die maanden heeft herzien.
6.2.
Appellant heeft tegen de terugvordering geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat de terugvordering geen verdere bespreking behoeft.
Boete (bestreden besluit 2)
7.1.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Het verrichten van (op geld waardeerbare) werkzaamheden en daaruit verkregen inkomsten valt onmiskenbaar onder de inlichtingenverplichting als bedoeld in genoemde bepaling.
7.1.2.
Artikel 18a, eerste lid, - voor zover hier van belang - van de WWB bepaalt dat het college een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB.
7.1.3.
Het college heeft op 26 augustus 2013 aan appellant boete 1 opgelegd, omdat appellant in de periode van 22 april 2013 tot en met 14 juli 2013 inkomsten uit werkzaamheden via [naam uitzendbureau] had ontvangen en hij de werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet aan het college had gemeld. Tegen het opleggen van boete 1 zijn geen rechtsmiddelen aangewend en deze boete ligt hier niet voor.
7.1.4.
Het college heeft vervolgens aan appellant boete 2 opgelegd, omdat appellant in de periode van 20 maart 2013 tot en met 11 augustus 2013 inkomsten uit werkzaamheden via [naam uitzendbureau] had ontvangen en hij de werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet aan het college had gemeld. Het college heeft aan appellant deze nieuwe boete opgelegd omdat appellant in een langere periode en tot een hoger bedrag inkomsten heeft genoten dan bij het college bekend was en dan is meegenomen in de eerdere besluitvorming.
7.1.5.
Uit 4.1 en 6.1 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door de inkomsten over de periode van
20 maart 2013 tot en met 11 augustus 2013 niet aan het college te melden. Van deze schending kan appellant een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden op grond van artikel 18a, eerste lid, van de WWB een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.
7.2.
Appellant heeft aangevoerd dat hem reeds eerder een boete is opgelegd. Die boete
(boete 1) en de wederom opgelegde hogere boete (boete 2) zien op dezelfde periode en op dezelfde feiten. Dat betekent volgens hem dat geen sprake is van recidive.
7.3.
Vaststaat dat het bij boete 1 en bij boete 2 gaat om dezelfde werkzaamheden
(als heftruckchauffeur bij inlener [BV] ) voor hetzelfde uitzendbureau ( [naam uitzendbureau] ). Vaststaat verder dat appellant met deze werkzaamheden een aanvang heeft
gemaakt op 20 maart 2013 en dat appellant deze onafgebroken heeft verricht tot en met
11 augustus 2013. De beboete overtreding is bij beide boetes de schending van de wettelijke inlichtingenverplichting doordat appellant de verkregen inkomsten uit deze werkzaamheden niet heeft gemeld.
7.4.
Het college heeft het standpunt ingenomen dat aan boete 1 en boete 2 twee zelfstandige overtredingen ten grondslag zijn gelegd. Volgens het college is sprake van een herhaalde schending van de inlichtingenverplichting en is geen strijd met het in artikel 5:43 van Pro de Awb neergelegde ne bis in idem beginsel.
7.5.1.
Artikel 5:43 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. Beoordeeld moet daarom worden of hier sprake is van dezelfde overtreding.
7.5.2.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel (Kamerstukken II 2003/2004,
29 702, nr. 3, blz. 136 e.v.) blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is dat voor de uitleg van het begrip “dezelfde overtreding” aansluiting wordt gezocht bij de strafrechtelijke rechtspraak.
7.5.3.
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 1 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BM9102, r.o. 2.8 en 2.9) de maatstaf voor de beoordeling of sprake is van “hetzelfde feit” in artikel 68 van Pro het Wetboek van Strafrecht (Sr) verduidelijkt. Uit dit arrest blijkt dat bij de toetsing of sprake is van “hetzelfde feit” als relevante vergelijkingsfactoren moeten worden betrokken de juridische aard van de feiten en de gedraging van de verdachte. Daarbij merkt de Hoge Raad op dat de beantwoording van de vraag wat moet worden verstaan onder “hetzelfde feit” mede wordt bepaald door de omstandigheden van het geval. Daarbij geldt nochtans als vuistregel dat een aanzienlijk verschil in de feiten en/of in de gedragingen tot de slotsom kan leiden dat geen sprake is van “hetzelfde feit” in de zin van artikel 68 Sr Pro.
7.5.4.
Toepassing van de onder 7.5.3 weergegeven maatstaf leidt tot de conclusie dat aan boete 1 en boete 2 dezelfde overtreding als bedoeld in artikel 5:43 van Pro de Awb ten grondslag is gelegd. In dit geval heeft de beboete gedraging zowel bij boete 1 als bij boete 2 bestaan uit het niet melden van voor de vaststelling van het recht op bijstand relevante feiten en omstandigheden. Beide beboete gedragingen hebben dezelfde juridische aard, namelijk schending van de inlichtingenverplichting. De niet gemelde feiten en omstandigheden zien zowel bij boete 1 als bij boete 2 op het genieten van inkomsten uit exact dezelfde werkzaamheden bij dezelfde werkgever die in hetzelfde ononderbroken tijdvak hebben plaatsgevonden en elkaar deels in tijd overlappen. Dit betekent dat sprake is van hetzelfde feit als bedoeld in 7.5.3.
7.5.5.
Dat boete 1 is gekoppeld aan een benadelingsbedrag dat nadien te laag bleek te zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Bij de beoordeling van de vraag of boete 1 is opgelegd voor dezelfde overtreding komt het niet aan op het benadelingsbedrag waaraan boete 1 is gekoppeld, maar is de omschrijving van de beboetbare gedraging waarvoor die boete is opgelegd bepalend, zulks in vergelijking met de omschrijving van de beboetbare gedraging waarvoor boete 2 is opgelegd. Dat nadien is komen vast te staan dat een langere periode en meer uren is gewerkt betreft voorts niet een aanzienlijk verschil in de feiten.
8. Uit 7.5.4 en 7.5.5 volgt dat niet opnieuw een boete kan worden opgelegd voor de nader gebleken verzwegen werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten. Dit betekent dat het college ten onrechte boete 2 heeft opgelegd.
Slotoverwegingen
9. Uit 4.1 tot en met 6.2 volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover het bestreden besluit 1 betreft, moet worden bevestigd, zodat het hoger beroep in zoverre niet slaagt. Het hoger beroep, voor zover het bestreden besluit 2 betreft, slaagt wel. De rechtbank heeft wat in 8 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op bestreden besluit 2. Doende wat de rechtbank zou behoren
te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en bestreden besluit 2 vernietigen wegens strijd met artikel 5:43 van Pro de Awb. Tevens bestaat aanleiding
het besluit van 20 juni 2014 te herroepen aangezien aan dit besluit in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan bestreden besluit 2.
10. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in bezwaar en € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.006,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze betrekking heeft op het besluit van
13 ovember 2014;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 november 2014 gegrond en vernietigt
dat besluit;
- herroept het besluit van 20 juni 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van
het vernietigde besluit van 13 november 2014;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.006,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door Y.J. Klik als voorzitter en G.M.G. Hink en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2018.
(getekend) Y.J. Klik
De griffier is verhinderd te ondertekenen.