Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/1597
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 2.500,- voor een overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet dieren (Gwwd). Met het besluit van 24 september 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 17 februari 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] , bestuurder van eiseres, en [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres. Namens verweerder waren aanwezig de gemachtigde van verweerder en [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 25 maart 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Op dinsdag 9 februari 2021 omstreeks 21.00 uur was ik, [toezichthouder A] , in een opvallende herkenbare auto aanwezig op een uitvoegstrook aan de Provinciale weg 310 en in gesprek met collega [toezichthouder B] . Wij, [toezichthouder A] en [toezichthouder B] zagen een aanhanger staan van [eiseres] te [plaats] op een uitvoegstrook van de Provincialeweg N310 ter hoogte van afslag Kootwijk. Het kenteken van de aanhanger was [kenteken] (zie bijlage 1).
Op dinsdag 9 februari 2021 omstreeks 21.00 uur was ik, [toezichthouder A] , in een opvallende herkenbare auto aanwezig op een uitvoegstrook aan de Provinciale weg 310 en in gesprek met collega [toezichthouder B] . Wij, [toezichthouder A] en [toezichthouder B] zagen een aanhanger staan van [eiseres] te [plaats] op een uitvoegstrook van de Provincialeweg N310 ter hoogte van afslag Kootwijk. Het kenteken van de aanhanger was [kenteken] (zie bijlage 1).
Terwijl wij stonden te praten kwam de voorwagen van [eiseres] , met kenteken[kenteken] , aanrijden met de bedoeling om de aanhangwagen aan te pikken en weg te rijden. Ik, [toezichthouder A] , zette al lopend koers richting de veewagencombinatie, zo te noemen nu voor -en aanhangwagen compleet waren, en collega [toezichthouder B] reed in zijn eigen auto richting de veewagencombinatie van [eiseres] Collega [toezichthouder B] was al in gesprek met de chauffeur van de veewagencombinatie toen ik, [toezichthouder A] , mij ook voorstelde en legitimeerde aan de chauffeur als toezichthouder van de Nederlandse Voedsel-en Warenautoriteit (NVWA). De chauffeur stelde zich voor als [naam] .
Ik, [toezichthouder A] , vroeg aan de chauffeur of ik in de voorwagen van de veewagencombinatie mocht kijken. Ik kon moeilijk naar binnen kijken, want het was een geconditioneerde voorwagen (zie bijlage 2, foto 2). Collega [toezichthouder B] heeft toen een ladder gepakt en wat wij, [toezichthouder A] en collega [toezichthouder B] , nog konden zien was dat er nog enkele mestresten van evenhoevigen (kalveren) aan de wanden en aan de tussenschotten aanwezig waren. Verder zag ik dat er iets van gebruikt stro in het vervoermiddel aanwezig was. Er was naar mijn oordeel niet of niet goed schoongemaakt op de plaats van lossing.
De chauffeur van de veewagencombinatie vertelde ons, [toezichthouder A] en collega [toezichthouder B] , dat hij zou desinfecteren bij Verzamelcentrum J. de Koning BV, Goorsteeg 21 te Lunteren, die erkend is voor het reinigen en desinfecteren van veewagens. Ik, [toezichthouder A] , vertelde de chauffeur dat wij daar ook naar zouden gaan om te kijken of er inderdaad was schoongemaakt. Eenmaal bij 3. de Koning aan de Goorsteeg in Lunteren aangekomen, nu met collega [toezichthouder C] die in de buurt was, zagen wij dat er niet was gereinigd en ontsmet. Ik, [toezichthouder A] , deelde aan de chauffeur mede dat het vervoermiddel niet gereinigd en ontsmet was en heb hem en in zijn persoon [eiseres] te [plaats] een rapport van bevindingen aangezegd voor het 'op de openbare weg rijden met een ongeladen vervoermiddel welke niet is gereinigd en ontsmet'.
[…]
Om omstreeks 22.00 uur sprak ik, [toezichthouder A] , de chauffeur van de vervoermiddel die aan mij op mijn vragen, opgaf, middels zijn rijbewijs, te zijn: [naam] geboren [geboortedatum] en hierna te noemen [de chauffeur] . Nadat ik, [toezichthouder A] , tegen [de chauffeur] had gezegd dat hij niet tot antwoorden verplicht was, verklaarde hij omstreeks 22.05 uur het volgende:
“Ik ben chauffeur van deze wagen en ben in dienst bij [eiseres] . Ik heb zojuist kalveren gelost en heb een poging gedaan om schoon te maken. Dit ging echter niet goed, het was steenkoud en ik zou toch naar Jan de Koning toe voor de 2e Reiniging en ontsmetting. Ik sta hier droog en heb dan minder last van opvriezend water. Ik kan hier tenminste goed schoon maken.
”
”
(Op het moment van controle was de buitentemperatuur -7 graden Celsius, [toezichthouder A] )”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De veewagencombinatie, waarmee een of meer kalveren zijn vervoerd, bevond zich op de openbare weg en was voorafgaand daaraan niet gereinigd en ontsmet met een toegelaten ontsmettingsmiddel.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van het ten tijde van de overtreding geldende artikel 17 van Pro de Gwwd, gelezen in samenhang met artikel 30, eerste lid, en met artikel 31, eerste lid, van de Regeling preventie [1] . In het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat de Gwwd inmiddels is vervallen maar volgens verweerder is de gedraging van eiseres ook onder de thans geldende regelgeving een overtreding, namelijk van artikel 4, aanhef en onder b, van Verordening 2020/688 [2] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat het boetebesluit van 24 september 2021 in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het ne bis in idem-beginsel. Zij had op 14 mei 2021 een boetebesluit voor deze overtreding ontvangen, daartegen heeft zij bezwaar gemaakt en vervolgens kreeg eiseres op 13 juli 2021 het boetebedrag op haar bankrekening teruggestort met de vermelding "ingetrokken door bestuursorgaan 06I". Eiseres mocht erop vertrouwen dat de kwestie daarmee was afgedaan. Bovendien kan niet twee keer voor dezelfde overtreding een boete worden opgelegd, aldus eiseres.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [3] is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daarin is eiseres niet geslaagd. Eiseres heeft uit de terugstorting redelijkerwijs niet kunnen en mogen afleiden dat verweerder het boetebesluit van 14 mei 2021 zonder meer had ingetrokken. Daarvoor bevat de enkele mededeling “ingetrokken door bestuursorgaan” bij een terugstorting van een geldbedrag onvoldoende informatie. Bovendien is de terugstorting en de mededeling niet gedaan door verweerder maar door de overheidsinstantie die boetes incasseert.
6.2.
Van strijd met het ne bis in idem-beginsel is geen sprake. In het boetebesluit van 24 september 2021 staat in de titel: “Deze boetebeschikking vervangt de eerder verstuurde boetebeschikking”. Het eerdere boetebesluit van 14 mei 2021 is dus niet ingetrokken maar vervangen door het nieuwe besluit van 24 september 2021. In zoverre is de situatie niet vergelijkbaar met de door eiseres ter zitting genoemde uitspraken [4] . Naar het oordeel van de rechtbank staat het ne bis in idem-beginsel niet in de weg aan een besluit tot vervanging zoals bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Van een nieuwe, tweede boeteoplegging is dan geen sprake. [5]
7. Verder voert eiseres aan dat in de huidige regelgeving de bepaling ruimer is, namelijk dat er zo snel mogelijk na lossing moet worden gereinigd en ontsmet, en dat daaraan in dit geval was voldaan. De chauffeur heeft immers bij het verhoor en in een schriftelijke verklaring uitgelegd dat, vanwege de barre weersomstandigheden, de reinigings- en ontsmettingsplaats op de losplaats niet voldeed en dat hij is uitgeweken naar de dichtstbijzijnde wasplaats. In de Nota van Toelichting bij het Besluit diergezondheid [6] staat slechts dat het wenselijk is dat de reiniging en ontsmetting plaatsvindt voordat het lege vervoermiddel weer de weg op gaat. Bovendien staat in die toelichting dat het van belang is dat er locaties zijn waar een effectieve reiniging en ontsmetting mogelijk is doordat de juiste voorzieningen aanwezig zijn en op de wasplaats van het bedrijf van lossen was die effectieve reiniging en ontsmetting niet mogelijk. Verweerder wijst erop dat het koude weer voorzienbaar was maar vergeet dat het om van tevoren aangemelde en afgesproken transporten van levende dieren gaat die niet zomaar kunnen worden gewijzigd, aldus eiseres.
7.1.
Ten tijde van de overtreding gold het voorschrift van artikel 30 van Pro de Regeling preventie, op grond waarvan het verboden was om een ongeladen vervoermiddel waarmee een of meer evenhoevigen zijn vervoerd, op de openbare weg te brengen, tenzij het vervoermiddel is gereinigd en ontsmet. Met ingang van 21 april 2021 is de Regeling preventie ingetrokken vanwege de inwerkingtreding van de Europese diergezondheidsverordening 2016/429 [7] . In artikel 125, eerste lid, van deze verordening staat dat exploitanten onder meer passende maatregelen treffen tot reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen en dit is uitgewerkt in de Gedelegeerde Verordening 2020/688. In artikel 4, aanhef en onder b, van Verordening 2020/688 staat - voor zover hier van belang - dat exploitanten, met inbegrip van de vervoerders, erop toezien dat de vervoermiddelen die worden gebruikt voor het vervoer van gehouden landdieren, zo snel mogelijk na elk vervoer van dieren worden gereinigd en ontsmet.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat de norm voor het reinigen en ontsmetten van vervoermiddelen met de inwerkingtreding van Verordening 2020/688 minder stringent is geworden. Ten tijde van de vermeende overtreding moest, op grond van de nationale regelgeving, een vervoermiddel worden gereinigd en ontsmet voordat het op de openbare weg kwam. Nu geldt op grond van Europese regelgeving dat het reinigen en ontsmetten zo snel mogelijk na elk vervoer (voor een nieuwe lading) moet gebeuren. Op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Awb dient de voor de overtreder gunstigste bepaling te worden toegepast. Dit betekent dat de rechtbank zal beoordelen of eiseres artikel 4 van Pro Verordening 2020/688 heeft overtreden.
7.3.
Niet in geschil is dat eiseres dieren heeft gelost bij een inrichting met meer dan tien evenhoevigen. Een dergelijke inrichting moet op grond van artikel 2.10a van het Besluit houders van dieren beschikken over een reinigings- en ontsmettingsplaats. In beginsel kan er van worden uitgegaan dat, als een vervoerder dieren heeft gelost bij een inrichting met meer dan tien evenhoevigen en vervolgens, zonder de wagen te reinigen en te ontsmetten, de openbare weg op gaat, artikel 4 van Pro Verordening 2020/688 is overtreden. Van het zo snel mogelijk reinigen en ontsmetten is immers geen sprake als de vervoerder geen gebruikmaakt van de beschikbare reinigings- en ontsmettingsfaciliteiten op de plaats van lossing. Dit is ook waar het door verweerder in het bestreden besluit genoemde stuk uit de Nota van Toelichting bij het Besluit diergezondheid [8] op doelt. Echter, zoals in hetzelfde onderdeel van deze Nota van Toelichting ook wordt gezegd, is het voor de reinigings- en ontsmettingsverplichting van belang dat er locaties zijn waarop een effectieve reiniging en ontsmetting van de vervoermiddelen mogelijk is doordat de juiste voorzieningen aanwezig zijn. Eiseres heeft aangevoerd dat in dit geval, bij deze inrichting, een effectieve reiniging en ontsmetting niet mogelijk was, gelet op de weersomstandigheden die dag. Zij heeft een e-mailbericht van de chauffeur overgelegd die dit bevestigt. De chauffeur verklaart bovendien dat hij een dag later wel op de desbetreffende plaats de wagen heeft gereinigd maar dat zich daarbij over de gehele auto ijs mengde met strodeeltjes en alles direct weer aanvroor, waardoor hij alsnog elders de auto moest ontsmetten. De rechtbank begrijpt dat deze eenvoudige reinigings- en ontsmettingsplaats alleen beschikte over koud water en acht het verhaal van de chauffeur, gelet op de door de toezichthouder vastgestelde buitentemperatuur (-7 °C) niet onaannemelijk. Ook in het Handboek Eenvoudige Reinigings- en Ontsmettingsplaats en Vergunninghouder van de NVWA, waarnaar eiseres heeft verwezen, staat dat eenvoudige reinigings- en ontsmettingsplaatsen over het algemeen geen overkapping hebben en dat daarom reiniging en ontsmetting bij vorst in beginsel niet zonder gevaar voor de bioveiligheid zal kunnen plaatsvinden, tenzij er specifieke voorzieningen worden getroffen, die in het protocol van de wasplaats kunnen worden beschreven. Eveneens staat in het door verweerder genoemde Nationaal plan voor veetransport bij extreme temperaturen [9] dat bij koude een belangrijke beperkende factor wordt gevormd door de verminderde mogelijkheden voor een goede reiniging en ontsmetting en dat door het bevriezen van de eenvoudige faciliteiten bij een veehouder een correcte uitvoering van de reiniging en ontsmetting niet mogelijk is, tenzij er specifieke voorzieningen worden getroffen. Op de zitting heeft verweerder erkend dat hij zich niet op het standpunt stelt dat reiniging en ontsmetting op de plaats van lossing in deze zaak wel (voldoende) mogelijk was.
7.4.
Gelet op het voorgaande staat voor de rechtbank voldoende vast dat op de plaats waar de chauffeur van eiseres de dieren had gelost, gelet op de specifieke omstandigheden van die dag en van die plek, deugdelijke reiniging en ontsmetting niet mogelijk was. Voorts is niet in geschil dat de erkende reinigings- en ontsmettingsplaats in Lunteren, waarnaar de chauffeur op weg was, de dichtstbijzijnde voorziening was waar reiniging en ontsmetting van de wagen (bij deze buitentemperatuur) wel goed kon worden uitgevoerd.
Daaruit concludeert de rechtbank dat in dit geval sprake was van het zo snel mogelijk reinigen en ontsmetten van de wagen (op de erkende plaats in Lunteren) na het lossen van de dieren. Daarmee heeft eiseres dus voldaan aan artikel 4, aanhef en onder b, van Verordening 2020/688. In het bestreden besluit schrijft verweerder dat in het hiervoor genoemde Nationaal plan staat dat de NVWA ook bij vorst vasthoudt aan het uitgangspunt dat uitsluitend schone wagens de weg op mogen, maar dat is geen juiste weergave. In het plan staat namelijk dat de NVWA ook bij vorst vasthoudt aan het uitgangspunt dat wagens zo spoedig mogelijk moeten worden gereinigd en actief of passief worden gedroogd. Dat is overeenkomstig het thans geldende voorschrift en, zoals hiervoor is overwogen, heeft de chauffeur van eiseres dat uitgangspunt ook gevolgd. Verder heeft verweerder naar voren gebracht dat de koude weersomstandigheden voorzienbaar waren, maar dat leidt niet tot de conclusie dat artikel 4, aanhef en onder b, van Verordening 2020/688 is overtreden. Ook als de weersomstandigheden voorzienbaar waren en de chauffeur had kunnen vermoeden dat de reiniging en ontsmetting op de plaats van lossing problematisch zou zijn, neemt dat niet weg dat de chauffeur, gezien de omstandigheden, de wagen zo snel mogelijk heeft gereinigd en ontsmet, zoals is voorgeschreven.
8. Verweerder heeft dus ten onrechte vastgesteld dat eiseres (de thans geldende en gunstigere bepaling van) artikel 4 van Pro Verordening 2020/688 heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen. Gelet op deze conclusie behoeven de gronden van eiseres over de evenredigheid van de boete geen bespreking meer.
9. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
9.1.
Volgens vaste jurisprudentie [10] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Ook in deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen, dit was op 15 april 2021. Daarmee is op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn met bijna zes maanden overschreden.
9.2.
Normaal gesproken geldt in boetezaken dat overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een matiging van de boete. In dit geval is de boete echter vervallen en dan geschiedt compensatie in de vorm van een schadevergoeding zoals in niet-punitieve zaken gebruikelijk is, namelijk € 500,- per half jaar overschrijding [11] . Eiseres heeft dus recht op een schadevergoeding van € 500,-. Voor de toerekening van de schadevergoeding geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van de schadevergoeding.
Conclusie en gevolgen
10. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt.
11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 februari 2022;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan eiseres;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.