Uitspraak
16 /6346 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 september 2016, 16 /1934 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
Datum uitspraak: 5 februari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. N.M. Fakiri, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Fakiri. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. B.C. Rots.
mr. B.C. Rots.
OVERWEGINGEN
1.1.1.
Appellante stond van 20 april 2010 tot eind november 2015 ingeschreven in de basisregistratie personen (brp) onder het adres [brp-adres] te [plaatsnaam] (brp-adres). De moeder van appellante stond in die periode ingeschreven in de brp onder het adres [brp-adres 2] te [woonplaats] .
1.1.2.
De minister heeft, voor zover hier van belang, met ingang van 1 januari 2012 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aan appellante toegekend die is berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende. Deze toekenning is voortgezet voor de jaren 2013 en 2014 en voor de periode januari 2015 tot en met augustus 2015. De toekenning omvatte ook een reisvoorziening.
1.2.1.
Twee controleurs, [A] en [B] , hebben in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de verstrekking aan appellante van deze studiefinanciering. Daartoe hebben zij op 15 september 2015, 22 september 2015 en 14 oktober 2015 geprobeerd om een huisbezoek af te leggen op het adres waaronder appellante op dat moment (nog steeds) in de brp stond ingeschreven. Eenmaal werd de voordeur van de woning na aanbellen niet geopend. Tweemaal werd de voordeur wel geopend, maar werd de controleurs geen toestemming verleend om de woning te betreden. Wel hebben zij toen een gesprek gehad met de hoofdbewoonster van het brp‑adres, onder meer over de woonsituatie op dat adres.
1.2.2.
In het kader van het onderzoek heeft controleur [A] de werkgever van appellante benaderd en – onder meer – verzocht mee te delen sinds wanneer appellante bij hem in dienst is en welk adres zij bij hem heeft opgegeven. De werkgever heeft hierop geantwoord dat appellante sinds 1 juni 2010 in dienst is en dat zij bij indiensttreding het adres [brp-adres 2] te [woonplaats] heeft opgegeven. Een adreswijziging heeft appellante niet doorgegeven.
1.2.3.
Op 15 oktober 2015 hebben de controleurs geprobeerd een huisbezoek af te leggen op het ouderlijk adres van appellante. Hen werd geen toestemming verleend om de woning te betreden. Wel hebben zij toen een gesprek gehad met de moeder van appellante en een van haar broers.
1.2.4.
Op 21 oktober 2015 is een buurtonderzoek verricht bij het ouderlijk adres van appellante. Daarbij hebben de controleurs verklaringen opgenomen van de bewoners van de adressen [1] [2] en [3] te [woonplaats] .
1.2.5.
Nadien heeft controleur [A] per telefoon, onderscheidenlijk per e-mail, een nadere verklaring opgenomen van twee van de drie bovengenoemde getuigen.
1.3.
Op 16 november 2015 hebben de controleurs van hun bevindingen een rapport opgemaakt. Als conclusie hebben zij vermeld dat appellante niet woont op het geregistreerde brp-adres.
1.4.
Op 23 november 2015 heeft een medewerker van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) de reisgegevens van appellante over de periode van 24 mei 2014 tot en met 24 november 2015 bij Trans Link Systems (TLS) opgevraagd.
1.5.
Bij besluit van 10 december 2015 heeft de minister, voor zover hier van belang, op basis van de bevindingen van de onderzoekshandelingen als weergegeven onder 1.2.1 tot en met 1.4, de aan appellante toegekende studiefinanciering over de periode van januari 2012 tot en met augustus 2015 herzien in die zin dat appellante vanaf 1 januari 2012 is aangemerkt als thuiswonende studerende. Verder heeft de minister bij dit besluit een bedrag van € 8.662,16 van haar teruggevorderd. Het bezwaar van appellante tegen dit besluit is bij besluit van
19 februari 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
19 februari 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Wettelijk kader
4.1.1.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
4.1.2.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de brp staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de brp staat of staan ingeschreven.
4.1.3.
Ingevolge artikel 7.1, eerste en tweede lid, van de Wsf 2000 kan, voor zover hier van belang, een beslissing waarbij studiefinanciering is toegekend worden herzien op grond van het feit dat een beschikking genomen is waarvan de studerende wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat deze onjuist was.
4.1.4.
Artikel 9.1a, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 zijn belast:
a. de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren of andere personen,
b. de bij besluit van het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaren.
4.1.5.
Artikel 9.9, tweede lid, eerste volzin, van de Wsf 2000 bepaalt dat de herziening plaatsvindt met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de brp.
4.1.6.
Ingevolge artikel 5:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
4.1.7.
Ingevolge artikel 5:16 van Pro de Awb is een toezichthouder bevoegd inlichtingen te vorderen.
4.1.8.
Ingevolge artikel 5:17, eerste lid, van de Awb is een toezichthouder bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is hij bevoegd van die gegevens en bescheiden kopieën te maken.
4.1.9.
Ingevolge artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is een ieder, behoudens voor zover uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift een verplichting tot geheimhouding bestaat als bedoeld in het tweede lid van dit artikel, verplicht aan een toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
4.1.10.
Artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) luidt als volgt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
4.1.11.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) worden persoonsgegevens niet verder verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen.
4.1.12.
Artikel 43 van Pro de Wbp luidt als volgt:
De verantwoordelijke kan de artikelen 9, eerste lid, 30, derde lid, 33, 34 en 35 buiten toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van:
a. de veiligheid van de staat;
b. de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten;
c. gewichtige economische en financiële belangen van de staat en andere openbare lichamen;
d. het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften die zijn gesteld ten behoeve van de belangen, bedoeld onder b en c, of
e. de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
De datum van het onderzoek
4.2.
Nu een herziening als hier aan de orde een belastend besluit is, moet de minister aannemelijk maken dat appellante niet heeft voldaan aan de verplichtingen die in artikel 1.5 van de Wsf 2000 zijn opgenomen. De herziening vindt plaats met toepassing van het in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 neergelegde wettelijk vermoeden. In deze zaak is de studiefinanciering van appellante herzien over de periode van januari 2012 tot en met augustus 2015, die volledig is gelegen vóór de datum waarop het onderzoek van de controleurs is gestart. Ten tijde van dat onderzoek behoefde appellante niet (meer) te voldoen aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde verplichtingen. Het in een dergelijk geval te leveren bewijs moet uiteraard zien op – ten minste een bepaald moment in – de periode waarin de studerende nog wel aan die verplichtingen moest voldoen. De minister zal zich daarbij rekenschap moeten geven van het feit dat de studerende zich op een adequate manier zal moeten kunnen verweren en in beginsel niet door alleen tijdsverloop daarin zou mogen worden gehinderd.
De eerste onderzoeken
4.3.
De bij het bestreden besluit gehandhaafde herziening is – onder meer – gebaseerd op de resultaten van het onderzoek die zijn neergelegd in het rapport van 16 november 2015. Controleur [A] was ten tijde van het onderzoek in dienst van de Sociale Recherche IJssel‑Vechtstreek en krachtens een aanwijzingsbesluit belast met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. Controleur [B] was op dat moment niet in dienst van die partij. Zij verrichtte werkzaamheden voor die partij in het kader van een stage.
4.4.
In zijn uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1943, heeft de Raad geoordeeld dat alleen personen die op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst zijn van een (door de staatssecretaris dan wel door de minister) aangewezen partij bevoegd zijn tot het houden van het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Zoals is overwogen in – onder meer – de uitspraak van de Raad van 3 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4186, kan niet worden aanvaard dat dat toezicht, al dan niet onder voorwaarden, (gedeeltelijk) wordt uitbesteed aan een derde. Zoals naar voren komt in de uitspraak van de Raad van 29 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1203, vallen bijvoorbeeld ook stagiaires niet onder het bereik van de aanwijzingsbesluiten van de minister. Bevindingen van onderzoek dat (mede) is verricht door een onbevoegde controleur zijn, zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Raad, als bewijs niet bruikbaar, omdat het is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar is.
4.5.
De controleur die het onderzoek als stagiaire heeft verricht, was niet bevoegd tot het houden van het toezicht als bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. De omstandigheid dat de stagiaire een zorgvuldigheidsverklaring heeft ondertekend en een betaling heeft ontvangen van de gemeente Zwolle voor haar werkzaamheden, doet aan het voorgaande niet af. Het bedrag dat de stagiaire in de voorliggende zaak heeft ontvangen voor haar werkzaamheden was zodanig gering dat haar positie niet kan worden gelijkgesteld aan die van de werknemers van de Sociale Recherche IJssel-Vechtstreek die op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst zijn van die partij.
4.6.
Uit het rapport van 16 november 2015 blijkt niet dat de controleur die het onderzoek als stagiaire heeft verricht, heeft gemeld dat zij een stagiaire was. Dit betekent dat het ervoor moet worden gehouden dat zij zich heeft gepresenteerd als een bevoegde toezichthouder, terwijl zij dat niet was. Nu op basis van het rapport niet valt na te gaan welke rol dat gegeven heeft gespeeld bij bijvoorbeeld de verlening van de toestemming voor het onderzoek, de gang van zaken tijdens het onderzoek en/of de beslissing om al dan niet een verklaring af te leggen en niet is kunnen blijken dat van beïnvloeding van de bevoegde controleur door de onbevoegde controleur op geen enkele wijze sprake is geweest, zijn de bevindingen van het onderzoek onrechtmatig verkregen en, gelet op wat is overwogen onder 4.4 en 4.5, als bewijs ontoelaatbaar.
Het vervolgonderzoek
4.7.
Indien sprake is geweest van een onrechtmatig onderzoek kunnen de resultaten van dit onderzoek voor de vaststelling van het recht op studiefinanciering niet meer worden gebruikt. Dit neemt echter niet weg dat de minister een nieuw op zichzelf staand onderzoek naar het recht op studiefinanciering kan doen. De gegevens uit dit nieuwe onderzoek – waarbij niet mag zijn teruggegrepen op gegevens afkomstig van het onrechtmatige onderzoek – kunnen worden gebruikt om alsnog het recht op studiefinanciering op een juiste wijze vast te stellen (vergelijk de uitspraken van de Raad van 19 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1508, en van 29 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4626).
4.8.1.
Het onder 1.2.5 genoemde onderzoek voldoet niet aan de voorwaarde dat het voldoende op zichzelf staat. Dit betekent dat ook de bevindingen van dat onderzoek als bewijs ontoelaatbaar zijn.
4.8.2.
Anders dan de bevindingen van de onderzoeken genoemd onder 1.2.1, 1.2.3, 1.2.4 en 1.2.5 zijn de bevindingen van het onderzoek genoemd onder 1.2.2 wel als bewijs toelaatbaar. Dat onderzoek is immers verricht door controleur [A] alleen en het staat voldoende op zichzelf.
4.8.3.
Ook van het onderzoek aan de hand van de reisgegevens bedoeld onder 1.4 kan worden vastgesteld dat het in dit geval voldoet aan de in 4.7 neergelegde voorwaarde.
Het opvragen van reisgegevens
5.1.
Een door de minister aangewezen, bij de DUO werkzame, toezichthouder heeft bij TLS de reisgegevens van appellante over de periode van 24 mei 2014 tot en met 24 november 2015 opgevraagd. In het door TLS verstrekte overzicht van de reisgegevens is per dag en per tijdstip te zien waar (bij welk haltenummer) appellante heeft in- en uitgecheckt. De minister heeft deze reisgegevens geanalyseerd en daarbij vastgesteld dat het treinstation te [woonplaats] vrijwel dagelijks als incheckpunt in de ochtend en als uitcheckpunt aan het einde van de dag is geregistreerd. De minister heeft de reisgegevens daarom mede bij zijn besluitvorming betrokken.
5.2.
Appellante heeft betoogd dat de minister de reisgegevens niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens appellante heeft de toezichthouder ongerechtvaardigd inbreuk gemaakt op haar recht op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Volgens appellante betekent dit dat de minister de reisgegevens als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing had moeten laten.
5.3.
De opgevraagde reisgegevens zijn persoonsgegevens in de zin van de Wbp, die door TLS worden verwerkt. Niet in geschil is dat de toezichthouder door het opvragen van deze gegevens als beschreven onder 5.1 inbreuk heeft gemaakt op het recht van appellante op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in overeenstemming is met artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
5.4.
Ingevolge vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (zie bijvoorbeeld het arrest van 18 oktober 2016, 61838/10, Vukota‑Bojić v. Zwitserland, overwegingen 60, 66, 67 en 68) is een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven overeenkomstig artikel 8, tweede lid, van het EVRM alleen dan toegestaan indien deze berust op een voldoende duidelijke wettelijke grondslag en het gebruik van die grondslag kan worden voorzien. Daarbij moet ook de vraag worden beantwoord of de inbreuk op het recht op respect voor het privéleven noodzakelijk is in een democratische samenleving en of die inbreuk voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
5.5.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid van de toezichthouder om in voorkomende gevallen reisgegevens op te vragen zijn grondslag vindt in de artikelen 5:16, 5:17 en 5:20 van de Awb.
5.6.1.
De Raad begrijpt dit standpunt aldus dat het in deze artikelen bepaalde, mede nu in de Wsf 2000 een bepaling ontbreekt waarop deze bevoegdheid zou kunnen worden gebaseerd, volgens de minister ook een voldoende duidelijke grondslag bevat als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM en dat voorzienbaar is dat daarop ook het opvragen van de reisgegevens van een studerende kan worden gebaseerd.
5.6.2.
Blijkens de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag bij artikel 5:17 van Pro de Awb worden onder zakelijke gegevens verstaan gegevens die worden gebruikt ten dienste van het maatschappelijk verkeer. Daarbij is er, ter voorkoming van misverstanden, op gewezen dat ook gegevens die zijn opgenomen in persoonsregistraties een zakelijk karakter kunnen hebben (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr 3, blz. 144, en 1994/95, 23 700, nr 5, blz. 85).
5.6.3.
De verwerking van reisgegevens door TLS geschiedt voor een substantieel deel ten dienste van het maatschappelijk verkeer, zoals het faciliteren van betalingen van de betrokkene aan de vervoerder en het verlenen van klantenservice. Dit betekent dat de door TLS verwerkte reisgegevens, ook al hebben deze betrekking op personen, kunnen worden aangemerkt als zakelijke gegevens als bedoeld in artikel 5:17 van Pro de Awb. Voorts staat de omstandigheid dat de gegevens door TLS met andere doelen worden bewaard dan waarvoor ze door de minister worden gebruikt, ingevolge het bepaalde in artikel 43, aanhef en onder c en d, van de Wbp niet aan de gegevensverstrekking aan de minister in de weg (vergelijk Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr 3, blz. 170 e.v.). Deze gegevens worden immers verstrekt in verband met het toezicht op de naleving van een wettelijk voorschrift, waarbij gewichtige economische en financiële belangen van de staat aan de orde zijn.
5.6.4.
De minister heeft verklaard dat de reisgegevens niet standaardmatig bij alle controles worden opgevraagd. Dit gebeurt uitsluitend als daarvoor in een concreet geval aanleiding wordt gezien. Gelet hierop biedt artikel 5:17 van Pro de Awb voor een zaak zoals de voorliggende, een voldoende duidelijke en voorzienbare wettelijke grondslag, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Dat de bevoegdheden die in artikel 5:17 van Pro de Awb – net als de bevoegdheden die in de overige artikelen van titel 5.2 van de Awb – aan toezichthouders zijn toegekend algemeen zijn geformuleerd, staat niet zonder meer aan dit oordeel in de weg. Blijkens de memorie van toelichting bij titel 5.2 van de Awb heeft de wetgever er expliciet voor gekozen deze bepaling(en) algemeen te formuleren. De gedachte die daaraan ten grondslag heeft gelegen, is dat de toekenning van bevoegdheden aan toezichthouders niet langer per wet afzonderlijk hoeft te worden geregeld. Volgens de wetgever is dit bij een afweging tussen het belang van de burgers en het belang van een adequate en evenwichtige toekenning van bevoegdheden aan toezichthouders niet langer de meest wenselijke weg. Daarom worden enkele algemene bevoegdheden aan alle toezichthouders toegekend, zij het met de beperking dat een toezichthouder van deze bevoegdheden slechts gebruik mag maken voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. In artikel 5:13 van Pro de Awb is deze beperking tot uitdrukking gebracht (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr 3, blz. 136 e.v.). Gebruikt met inachtneming van die beperking, voldoet artikel 5:17 van Pro de Awb aan de eisen die op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM aan zo’n bepaling worden gesteld (vergelijk het arrest van het EHRM van 4 maart 2009, 27058/05, Dogru vs. Frankrijk, overweging 52). Daarbij is van belang dat studiefinanciering op aanvraag en op basis van de daarbij vermelde gegevens, doorgaans zonder ingrijpende controle vooraf, wordt toegekend. Aanvragers worden voorgelicht over de controles die achteraf (kunnen) plaatsvinden. Daarbij horen ook uitwonendencontroles, waarvoor in artikel 9.1a van de Wsf 2000 expliciet het inzetten van toezichthouders is geregeld. Dit betekent dat het voor een student voldoende duidelijk en voorzienbaar is dat een toezichthouder in het kader van een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan hem verstrekte uitwonendenstudiefinanciering bevoegd is om op hem betrekking hebbende als zakelijk te duiden gegevens te vorderen, waaronder dus ook zijn reisgegevens.
De proportionaliteit van de inbreuk en het subsidiariteitsvereiste
5.6.5.
De reisgegevens van appellante zijn opgevraagd met het doel onderzoek te verrichten naar de rechtmatigheid van de aan haar verstrekte studiefinanciering, berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Dit doel kan, zoals ook volgt uit wat is overwogen onder 5.6.3, worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland, waaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen. Dit doel is gerechtvaardigd.
5.6.6.
Het opvragen van de reisgegevens van appellante kan de toets van de subsidiariteit doorstaan. Met de minister kan worden aangenomen dat de toezichthouder, gelet op wat hij al had ondernomen, voor het verkrijgen van (extra) bewijsmiddelen niet (meer) een voor appellante (veel) minder ingrijpend middel ten dienste stond om de woonsituatie van appellante te onderzoeken.
5.6.7.
Het opvragen van de reisgegevens van appellante over een periode van achttien maanden kan ook de toets van de proportionaliteit doorstaan. De toezichthouder heeft de reisgegevens van appellante niet opgevraagd om al haar gangen na te gaan, maar om, aan de hand van de geraadpleegde relevante in- en uitstapgegevens, haar gebruikelijke reispatroon vast te stellen en zo aanknopingspunten te vinden voor de beantwoording van de vraag waar zij feitelijk haar hoofdverblijf had. Hoewel het in zaken als deze, gelet op de werking van het wettelijk vermoeden dat is neergelegd in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, niet noodzakelijk is om bewijs te leveren over de gehele periode waarin een studerende onder een bepaald brp-adres ingeschreven was, is het de minister toegestaan (aanvullend) bewijs te leveren dat betrekking heeft op de periode voorafgaand aan de controledatum, bijvoorbeeld in de vorm van (een analyse van) reisgegevens. Hoewel voor het vaststellen van een reispatroon in zaken als deze een analyse van gegevens over een korte periode van bijvoorbeeld zes maanden doorgaans voldoende zal zijn, kan ter vergroting van de betrouwbaarheid van die analyse wel worden toegestaan dat, zoals in het voorliggende geval is gebeurd, gegevens over een langere periode worden opgevraagd, mede omdat daarmee soms ook ontlastend bewijs kan worden verkregen. De op te vragen gegevens moeten, gelet op het doel waarvoor ze worden opgevraagd en om voor gevallen als deze voldoende bewijskracht te hebben, in beginsel betrekking hebben op de controledatum en de daarvóór gelegen periode en kunnen, bijvoorbeeld indien dat nodig is om een betrouwbare analyse te kunnen maken van de reisbewegingen, ook betrekking hebben op een korte periode daarna. Dat laatste zal zich alleen kunnen voordoen wanneer de studerende ook in die periode in de brp staat ingeschreven onder het gecontroleerde adres. Het voorgaande geldt ook, zoals in dit geval, wanneer het onderzoek plaatsvindt op een moment dat de studerende niet (meer) hoeft te voldoen aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde verplichtingen.
5.6.8.
Aan de onder 5.6.7 weergegeven uitgangspunten is in deze zaak voldaan. Uit het voorgaande volgt dat de minister de reisgegevens mede aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
De (reis)gegevens van appellante
6.1.
Als zelfstandig bewijs zullen, behoudens bijzondere omstandigheden, reisgegevens niet voldoende zijn om aannemelijk te maken of aan te tonen dat een student niet woont op zijn brp-adres. Als aanvullend bewijs zijn reisgegevens bruikbaar, zij het dat de bewijskracht dan – meestal – beperkt is.
6.2.
Ter verklaring van haar reispatroon heeft appellante aangevoerd dat zij vaak in de ochtend en aan het eind van de dag op het ouderlijk adres in [woonplaats] was om haar zieke moeder te verzorgen en haar treinreis daarom meestal aanving en eindigde in [woonplaats] . Deze verklaring, die van meet af aan consistent en overtuigend naar voren is gebracht, is niet op voorhand ongeloofwaardig. Hetzelfde geldt voor het niet doorgeven van een adreswijziging aan haar werkgever, waarover appellante heeft verklaard dat zij bij de noodzaak daarvan niet heeft stilgestaan, omdat de berichten van haar werkgever haar (ook) langs elektronische weg bereikten.
6.3.
Als (aanvullend) bewijs leggen de reisgegevens, gelet op de door appellante gegeven verklaring voor haar reisgedrag, in het voorliggende geval onvoldoende gewicht in de schaal om het bestreden besluit te kunnen dragen. De gegevens van de werkgever zijn daarvoor evenmin toereikend. Dat wordt niet anders indien de gegevens in samenhang met elkaar worden bezien.
Conclusie
7.1.
Uit hetgeen is overwogen onder 5.1 tot en met 6.3 volgt dat de minister met de reisgegevens van TLS en de gegevens van appellantes werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante ten tijde hier van belang niet woonde op het brp-adres. Dit betekent dat de minister niet aan zijn onder 4.2 omschreven bewijslast heeft voldaan.
7.2.
Hetgeen is overwogen onder 4.2 tot en met 7.1 leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van 10 december 2015 te herroepen, omdat daaraan hetzelfde gebrek kleeft en, gelet op het tijdsverloop, niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld.
Kosten
8. Er is aanleiding de minister te veroordelen in de (proces)kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 501,- in bezwaar, op € 1.002,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 19 februari 2016;
- herroept het besluit van 10 december 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 19 februari 2016;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.505,-;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt van in totaal € 170,-.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en M.F. Wagner en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van N. van Rooijen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2018.
(getekend) J. Brand
De griffier is verhinderd te ondertekenen.