Uitspraak
15/3025 AW
Datum uitspraak: 4 januari 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 maart 2015, 13/1281 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, een verweerschrift ingediend en nadere informatie verstrekt.
Namens appellante heeft mr. dr. C. Raat MA nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met zaak 15/3026 AW, plaatsgevonden op 4 mei 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. dr. Raat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en P.A.B.M. Ruijters.
Namens het college heeft mr. Van Cruijningen ter zitting een nader stuk ingediend.
Na heropening van het onderzoek hebben partijen nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 16 november 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. dr. Raat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van Cruijningen en Ruijters.
In de zaak 15/3026 AW is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1 september 2001 werkzaam als [medewerker] bij de [dienst] ([dienst]) van de gemeente Maastricht. Zij was onder meer belast met informatiebeveiliging.
1.2.
Op 18 februari 2009 heeft appellante aan haar leidinggevende [X], hoofd van de [dienst], bericht dat zij samenwerkingsproblemen met hem heeft en dat zij heeft besloten dat zij niet langer rechtstreeks voor hem wil werken. [X] heeft appellante meegedeeld deze conclusie niet te herkennen en te delen en haar gevraagd haar besluit te heroverwegen. Vervolgens heeft [X] gesprekken met appellante gevoerd zonder dat er een oplossing kwam. De door [X] voorgestelde mediation tussen hem en appellante is in april 2009 zonder resultaat beëindigd.
1.3.
Omdat het college het onwenselijk vond dat appellante zonder verlof thuis zat, heeft het college haar bij besluit van 20 april 2009 op grond van artikel 15:1:10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Gemeente Maastricht (AGM) opgedragen om met ingang van 21 april 2009 voorlopig werkzaamheden te verrichten bij het [afdeling] van de [sector]. Appellante kon zich hiermee verenigen en heeft deze tijdelijke werkzaamheden onder leidinggevende M naar tevredenheid verricht.
1.4.
[X] heeft zijn visie over de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het opzeggen van de samenwerking door appellante neergelegd in een overzicht, waarin hij zich kritisch uitlaat over haar functioneren onder zijn leiding in de periode van begin 2008 tot begin 2009. Gemeentesecretaris N had het voornemen om een beoordeling op te maken over de aan april 2009 voorafgaande periode met [X] als informant. Na gesprekken met appellante is hij daarvan afgestapt. In plaats daarvan heeft appellante in februari 2010 een assessment afgelegd. Het doel daarvan was het verkrijgen van helderheid over de ontwikkelmogelijkheden van appellante over de voor haar raadzame ontwikkelstappen en over de vraag in welke functies en in welke context zij het beste kan functioneren. Volgens het assessmentrapport kan appellante het beste een functie vervullen waarin zij een analytische, beoordelende en informerende rol heeft vanuit een autonome, zelfstandige positie, maar met zo min mogelijk de verantwoordelijkheid ook anderen te beïnvloeden en beweging te creëren bij mensen met haar analyses en oordelen. Het ontwikkeladvies komt er in de kern op neer dat appellante meer invloed van anderen op haar moet toelaten en haar beïnvloedingsstijl moet verbreden tot meer dan alleen het overtuigen met inhoudelijke argumenten. Geadviseerd wordt zich op dit punt te ontwikkelen door middel van individuele coaching op basis van Rationeel Emotieve Training (RET) en vaardigheidsontwikkeling.
1.5.
Begin 2010 heeft appellante de wens geuit om haar werkzaamheden in haar vroegere functie van [medewerker] te hervatten. Zij achtte daarvoor geen belemmering meer aanwezig omdat [X] geen hoofd van de [dienst] meer was. Bij besluit van 4 juni 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 25 november 2010, heeft het college afwijzend op dit verzoek beslist op de grond dat terugkeer van appellante naar de [dienst], ondanks haar positieve ontwikkeling, op dat moment een te groot afbreukrisico zou meebrengen. De tijdelijke tewerkstelling bij [afdeling] is verlengd.
1.6.
Nadat het college het voornemen kenbaar had gemaakt om appellante definitief over te plaatsen naar de [naam functie 2] (schaal 12) bij het [team] van de [dienst] en zij hiertegen bedenkingen had geuit, heeft het college appellante bij besluit van
3 maart 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 juni 2011, met toepassing van artikel 15:1:10, tweede lid, aanhef en onder a, van de AGM gelast met ingang van 1 april 2011 tijdelijk (gedurende een jaar) die functie te vervullen met de mogelijkheid tot definitieve plaatsing.
1.7.
De rechtbank Maastricht heeft de beroepen tegen de besluiten van 25 november 2010 en 20 juni 2011 bij uitspraken van 13 januari 2012, 11/4 en 11/1282, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:165, heeft de Raad deze uitspraken bevestigd.
1.8.
Nadat het college het voornemen daartoe kenbaar had gemaakt en appellante daarover haar zienswijze had gegeven, heeft het college bij besluit van 20 december 2012 (ontslagbesluit) appellante per 1 januari 2013 eervol ontslag verleend met toepassing van artikel 8:8 van Pro de AGM. Daaraan is als passende regeling een garantie op een werkloosheidsuitkering conform de Werkloosheidswet, aangevuld met een aanvullende en
na-wettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de AGM toegekend. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij brief van 12 maart 2013.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen de brief van 12 maart 2013 ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.
Formele beroepsgronden
3.1.1.
Appellante heeft op 20 april 2017 - en dus kort voor het intreden van de in artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vermelde termijn van tien dagen voor de zitting - als beroepsgrond naar voren gebracht dat het college op 12 maart 2013 in het geheel geen besluit heeft genomen. Anders dan appellante heeft betoogd, verzet de goede procesorde zich er niet tegen dat de Raad de ter zitting door het college overgelegde verklaring van de gemeentesecretaris hierover in zijn beoordeling betrekt. Het college kwam immers het recht toe om nog te reageren op deze nieuwe beroepsgrond en om zijn standpunt met een bewijsstuk te onderbouwen. Appellante heeft voldoende gelegenheid gehad om op deze verklaring te reageren.
3.1.2.
De beroepsgrond van appellante treft doel. De brief van 12 maart 2013, inhoudende de beslissing op bezwaar, is getekend door de gemeentesecretaris namens het college van burgemeester en wethouders. Het college heeft toegelicht dat beoogd was om gebruik te maken van een ondertekeningsmandaat als bedoeld in artikel 10:11 van Pro de Awb. Dat aan de beslissing op bezwaar daadwerkelijk een collegebesluit ten grondslag ligt is evenwel niet aannemelijk gemaakt. Nu het college de beslissing op bezwaar op 27 juni 2017 heeft bekrachtigd en voor zijn rekening genomen, zal de Raad het gebrek met toepassing van
artikel 6:22 van Pro de Awb passeren. Aannemelijk is dat appellante door het gebrek niet is benadeeld.
3.2.
Appellante wordt niet gevolgd in haar standpunt dat geen heroverweging van het ontslagbesluit heeft plaatsgevonden en dat het college evenmin heeft voldaan aan de op grond van artikel 3:9 van Pro de Awb op hem rustende vergewisplicht. De tekst van het besluit van
12 maart 2013 (bestreden besluit), zoals door het college op 27 juni 2017 bekrachtigd, biedt geen steun voor dit standpunt.
3.3.
Wat appellante heeft aangevoerd over het ontbreken van een rechtsgeldige benoeming van de leden van de bezwaaradviescommissie (BAC) mist feitelijke grondslag. De benoeming van de leden van de BAC is immers bij besluit van 11 december 2012, dus ruim voor het uitbrengen van het advies over het bezwaar van appellante tegen het ontslagbesluit, verlengd van 1 maart 2012 tot 1 maart 2014. In dit oordeel ligt tevens besloten dat de rechtbank niet ten onrechte ervan heeft afgezien om nadere stukken over de benoeming van de BAC bij het college op te vragen. Appellante heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat een van de leden niet bij de advisering betrokken is geweest, zodat ook deze grond niet slaagt.
3.4.
Het standpunt van appellante dat het college haar, in strijd met het beginsel van détournement de pouvoir, te weinig tijd heeft gegeven om haar zienswijze over het ontslagvoornemen naar voren te brengen, wordt niet gedeeld. Het college heeft appellante een termijn van tien dagen na dagtekening van het voornemen gegeven voor het geven van een mondelinge of schriftelijke zienswijze. Appellante heeft uitstel gevraagd en gekregen tot
30 oktober 2012 en binnen die termijn een schriftelijke zienswijze ingediend.
3.5.
Nu er evenmin aanknopingspunten zijn voor de stelling van appellante dat de rechtbank niet alle gedingstukken in haar beoordeling heeft betrokken, concludeert de Raad dat de formele beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Inhoudelijke beroepsgronden
3.6.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van Pro de AGM worden toegepast als een in de loop van de tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Het peilmoment voor de beoordeling van de impasse ligt bij de datum van beëindiging van het dienstverband.
3.7.
Tussen partijen is niet langer in geschil dat ten tijde van het besluit van 20 december 2012 een impasse was ontstaan als bedoeld onder 3.6. Daarom was het college bevoegd om aan appellante ontslag te verlenen met toepassing van artikel 8:8 van Pro de AGM.
3.8.
Appellante heeft betoogd dat het college haar bij het ontslag naast de getroffen uitkeringsvoorzieningen een compensatie had dienen toe te kennen, omdat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse. Op grond van de onderstaande overwegingen treft dit betoog geen doel.
3.8.1.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van de 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:216, heeft overwogen, kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat daarbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
3.8.2.
Of er grond was voor de kritiek van appellante op het functioneren van haar leidinggevende [X] en/of voor diens kritiek op het functioneren van appellante laat de Raad in het midden. De opmaat tot de later ontstane impasse was de wijze waarop appellante de in haar ogen bestaande problemen in de samenwerking met [X] en tekortkomingen van [X] aan de orde heeft gesteld. Nadat zij het vertrouwen in [X] als direct leidinggevende in niet mis te verstane bewoordingen had opgezegd en de door [X] geboden gelegenheid om haar stap te heroverwegen niet had benut, kon zij niet in haar functie onder [X] worden gehandhaafd.
3.8.3.
Het college heeft appellante daarop met haar instemming tijdelijk elders binnen de organisatie geplaatst en haar na twee jaar een definitieve functie op hetzelfde schaalniveau als haar oude functie aangeboden. Die plaatsing is na bedenkingen van appellante omgezet in een tijdelijke plaatsing. Toen het einde van deze tijdelijke plaatsing in zicht kwam en het college terugplaatsing in de eigen functie op dat moment nog niet mogelijk achtte, is een laatste poging gedaan om een oplossing te vinden. Het voorstel van appellante om voor haar de functie ‘[naam functie 1]’ te creëren, was voor het college echter niet aanvaardbaar, mede omdat het een dergelijke zware functie gelet op de resultaten van het assessment (nog) niet haalbaar vond. Hier kwam nog bij dat er binnen de organisatie geen behoefte bestond aan een functionaris zoals door appellante voorgesteld. Dat appellante de in dat rapport geadviseerde RET toen nog niet had gevolgd, is aan beide partijen te wijten.
3.8.4.
Bij de vraag naar het aandeel van partijen in het ontstaan en voortbestaan van de impasse spelen, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, de positieve beoordelingen over de periode vóór 2008 en de periode bij [afdeling] vanaf april 2009 geen rol. Anders dan appellante meent, hoeft ook niet uit verslagen van functionerings- of beoordelingsgesprekken te blijken dat een impasse dreigt te ontstaan of aanwezig is.
3.8.5.
Voor zijn oordeel over de stelling van appellante dat het ontslag (mede) is ingegeven doordat zij intussen een melding van een vermoedelijke misstand had gedaan, verwijst de Raad naar rechtsoverweging 4.6 van zijn uitspraak van heden in de zaak 15/3026 AW.
Slotoverwegingen
3.9.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
4. De Raad ziet op grond van wat onder 3.1.2 is overwogen aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en op € 1.252,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en € 47,40 aan reiskosten en € 567,- aan verletkosten in hoger beroep, in totaal € 2.868,90. De reis- en verblijfkosten van de gemachtigde van appellante zijn begrepen in de vergoeding voor rechtsbijstand en komen niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking. Het verzoek van appellante om verblijfkosten komt niet voor inwilliging in aanmerking, omdat dit verzoek onvoldoende onderbouwd is. Appellante heeft slechts verwezen naar een regeling over verblijfkosten in de AGM. De verblijfkosten worden echter berekend aan de hand van artikel 1, aanhef en onderdeel c, in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 en dienen te worden onderbouwd met bewijsstukken. De opgegeven reis- en verletkosten in eerste aanleg komen evenmin voor vergoeding in aanmerking, omdat niet is gebleken dat appellante in eerste aanleg heeft verzocht om vergoeding van deze kosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.868,90;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.868,90;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 408,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en
J.J.T. van den Corput en R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 januari 2018.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) A. Mansourova