Uitspraak
17.4189 AW
Datum uitspraak: 18 oktober 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 mei 2017, 16/4497 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W. de Klein, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens de korpschef heeft mr. A.M.A.C. Theunissen een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Klein. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Dijk.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als [functie 1], salarisschaal 11.
1.2.
Op 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellant besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van [functie 2] in het vakgebied [vakgebied], met bijbehorende salarisschaal 10. Bij besluit van 20 augustus 2014 is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Appellant heeft zijn persoonlijke schaal 11 behouden.
1.3.
Bij besluit van 2 februari 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 8 april 2015, heeft de korpschef appellant in het kader van het [netwerk] met toepassing van artikel 65 van Pro het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) met ingang van 1 december 2014 belast met het verrichten van tijdelijke werkzaamheden als [functie 3]. De duur van deze tijdelijke werkzaamheden is naar schatting één jaar, tot en met 31 december 2015 of tot het moment dat appellant wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat dan wel wordt geplaatst als functievolger. In dit besluit is opgenomen dat deze tewerkstelling plaatsvindt met behoud van de huidige rechtspositie van appellant en geen wijziging brengt in de uitgangspositie van appellant in het kader van de personele reorganisatie in verband met de vorming van de Nationale Politie. Dit betekent dat appellants formele functie, inclusief salaris, ongewijzigd
blijft. Tegen het besluit van 2 februari 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 8 april 2015, heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
1.4.
Op 11 mei 2016 heeft appellant verzocht om toekenning van een waarnemingstoelage in verband met de door hem verrichte tijdelijke werkzaamheden zoals bedoeld onder 1.3. Volgens appellant komen deze werkzaamheden overeen met de werkzaamheden in de
LFNP-functie van [functie 4], salarisschaal 11. De LFNP-functie van appellant is ingedeeld in salarisschaal 10. Appellant heeft een persoonlijke salarisschaal 11, waardoor hij niet in aanmerking komt voor zogenoemde onvermijdelijk verzwarende werkomstandigheden (OVW)-periodieken naar salarisschaal 12. Wanneer wordt uitgegaan van de functie die appellant momenteel vervult, heeft hij echter wel recht op OVW-periodieken. Nu appellant een functie vervult waaraan een hoger maximumsalaris is verbonden, komt hij met ingang van 1 april 2015 (periodiekdatum) in aanmerking voor een waarnemingstoelage in de vorm van de toepasselijke OVW-periodieken.
1.5.
Bij besluit van 26 mei 2016 heeft de korpschef het onder 1.4 genoemde verzoek afgewezen. De korpschef heeft daartoe onder meer overwogen dat appellant op dit moment niet een bestaande functie vervult; hij verricht projectmatige werkzaamheden in het kader van de reorganisatie.
1.6.
Bij besluit van 10 juni 2016 heeft de korpschef appellant met ingang van 1 juli 2016 aangewezen als herplaatsingskandidaat en hem per diezelfde datum herplaatst in de
LFNP-functie van [functie 5], gewaardeerd in salarisschaal 11. Aan deze functie zijn 24 of meer OVW-punten verbonden.
1.7.
Bij besluit van 20 september 2016 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 26 mei 2016 ongegrond verklaard. Volgens de korpschef is de bestreden besluitvorming in overeenstemming met het Rechtspositioneel Kader ten behoeve van de inzet van medewerkers per Dag 1 Nationale Politie vooruitlopend op de personele reorganisatie nationale politie (Rechtspositioneel Kader). In die regeling is onder meer bepaald dat er in een geval als dit geen sprake kan zijn van specifieke toelagen in het kader van de tijdelijke werkzaamheden. Ook een waarnemingstoelage is in dit kader niet toegestaan. Met zijn verzoek om een waarnemingstoelage verzoekt appellant in feite om terug te komen van het eerdere besluit van 2 februari 2015 op de grond dat hij sinds 1 december 2014 de LFNP-functie, althans het samenstel van werkzaamheden van [functie 4], vervult. Het gegeven dat deze functie in de nieuwe organisatie van de politie is opgenomen en dat appellant met ingang van 1 juli 2016 is geplaatst in de LFNP-functie van [functie 4], maakt niet dat onjuiste uitvoering is gegeven aan het Rechtspositioneel Kader door appellant vanaf 1 december 2014 te belasten met tijdelijke werkzaamheden. Tegen deze achtergrond is er in het geval van appellant geen sprake (geweest) van waarneming van de (LFNP-)functie van [functie 4]. Tot 1 juli 2016 is appellant belast geweest met projectmatige werkzaamheden en is hij niet benoemd - al dan niet bij wijze van waarneming - in een functie of samenstel van werkzaamheden, vooruitlopend op de implementatie van de personele reorganisatie. Er zijn geen aanknopingspunten om het eerdere besluit van 2 februari 2015 te herzien en appellant alsnog een waarnemingstoelage (met inachtneming van OVW-periodieken) toe te kennen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
De Raad stelt ambtshalve vast dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak niet de korpschef van politie maar de politiechef van de eenheid [eenheid] als partij heeft aangemerkt. Dit is, zoals ook blijkt uit de ondertekening van het bestreden besluit, niet juist. De Raad heeft dit gebrek hersteld.
3.2.
De korpschef heeft het verzoek van appellant op zichzelf terecht opgevat als een verzoek om terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit van 2 februari 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 8 april 2015. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat, wat daar ook van zij, de korpschef de aanvraag op inhoudelijke gronden heeft afgewezen, zodat in navolging van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, en de Raad van 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872, de bestuursrechter het bestreden besluit dient te toetsen aan de hand van de daartegen aangevoerde beroepsgronden. Nu de korpschef geen (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld, maakt dit oordeel van de rechtbank geen deel uit van het aan de Raad voorgelegde geschil. Ook de Raad zal het bestreden besluit dan ook toetsen aan de hand van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
3.3.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) kan aan de ambtenaar die bij wijze van waarneming tijdelijk een functie uitoefent die bij toepassing van artikel 6, tweede lid, van het Bbp zou leiden tot een salarisschaal met een hoger maximumsalaris, voor de duur van die waarneming een toelage worden toegekend. Onder waarneming wordt verstaan het krachtens een daartoe strekkende aanwijzing van het bevoegd gezag tijdelijk verrichten van een samenstel van werkzaamheden dat een andere functie vormt dan die van de ambtenaar zelf.
3.3.2.
Ingevolge het derde lid wordt onder volledige waarneming verstaan een zodanige waarneming dat in plaats van de eigen functie het volledige samenstel van werkzaamheden van de waargenomen functie, met de daarmee gepaard gaande verantwoordelijkheden, wordt uitgeoefend.
3.3.3.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het Bbp, voor zover hier van belang, worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de functies en de bij de functies behorende waardering. Ingevolge artikel 6, vierde lid, van het Bbp blijft, indien de ambtenaar bij wijze van waarneming tijdelijk een andere functie uitoefent, de voordien voor de ambtenaar geldende salarisschaal van toepassing.
3.3.4.
Op grond van artikel 9a, eerste lid, van het Bbp worden aan de ambtenaar die het maximum van de schaal behorende bij een functie met 24 of meer OVW-punten heeft bereikt, met behoud van deze schaal en met inachtneming van het tweede lid, extra periodieken ter hoogte van de in de navolgende salarisschaal opgenomen periodieken toegekend. Op grond van het tweede lid gebeurt het toekennen van de periodieken, bedoeld in het eerste lid, overeenkomstig artikel 9.
3.4.
In het Rechtspositioneel Kader, dat sinds 1 juni 2012 van toepassing is op alle medewerkers die tijdelijke werkzaamheden vervullen ten behoeve van de vorming van de Nationale Politie, is onder meer bepaald dat het salaris van de medewerker ongewijzigd blijft (met uitzondering van periodieke verhogingen en eventuele reeds gemaakte afspraken) en dat er geen sprake kan zijn van specifieke toelagen in het kader van de tijdelijke werkzaamheden. Ook een waarnemingstoelage is niet toegestaan. Indien het niet verstrekken van een waarnemingstoelage tot grote problemen mocht leiden bij het vinden van voldoende geschikte medewerkers kan het [team 1] gevraagd worden om een uitzondering te maken voor een specifiek afgebakende groep medewerkers. Een concreet voorstel voor deze uitzonderingspositie dient in het overleg van het [team 1] geaccordeerd te worden. Hierbij dient overtuigend aannemelijk te worden gemaakt dat een waarnemingstoelage
gerechtvaardigd is.
3.5.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak vastgesteld dat appellant, voordat hij de tijdelijke werkzaamheden als [functie 3] is gaan verrichten, een salariëring ontving in salarisschaal 11. Ten tijde van het verrichten van deze tijdelijke werkzaamheden was appellant ook bezoldigd naar salarisschaal 11 en uiteindelijk is appellant geplaatst in de LFNP-functie van [functie 4], eveneens gewaardeerd in salarisschaal 11, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft aan dit een en ander de conclusie verbonden dat er dan ook geen sprake is geweest van het tijdelijk verrichten van een samenstel van werkzaamheden dat leidt tot een salarisschaal met een hoger maximumsalaris, zodat - zo begrijpt de Raad - appellant reeds hierom terecht niet in aanmerking is gebracht voor een waarnemingstoelage als bedoeld in artikel 17 van Pro het Bbp. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat de aanvraag van appellant was gericht op het verkrijgen van een waarnemingstoelage in de vorm van de (naar de opvatting van appellant in zijn geval) toepasselijke OVW-periodieken. Anders dan de rechtbank kennelijk tot uitgangspunt heeft genomen, heeft appellant belang bij een beoordeling van zijn stelling dat hij gedurende de periode waarin hij de tijdelijke werkzaamheden, zoals bedoeld onder 1.3, heeft verricht bij wijze van waarnemingstoelage aanspraak maakt op genoemde periodieken.
3.6.1.
In het Rechtspositioneel Kader is over de aanleiding tot deze regeling het volgende vermeld:
“Op Dag 1 zal de nieuwe politietop formeel verantwoordelijk zijn voor het aansturen en functioneren van het volledige politiekorps. Het gaat hierbij om de nationale korpsleiding, de leiding van de eenheden en de directeuren in de bedrijfsvoering. Om deze taak en verantwoordelijkheid aan te kunnen, zullen deze functionarissen in ieder geval op Dag 1 - maar ook al in de aanloop naar Dag 1 - moeten kunnen beschikken over adequate ondersteuning (bijvoorbeeld staf, infocel, control). Daarnaast is een aantal tijdelijke voorzieningen in gang gezet, dat in relatie tot Dag 1 als dringend gewenst is gedefinieerd waar medewerkers op ingezet worden, waaronder [team 2], redactie internet en personeelsblad.
Op grond van de formele regelgeving bij reorganisaties is het niet mogelijk om op Dag 1 al medewerkers formeel te plaatsen op functies vooruitlopend op het plaatsingsproces conform het Sociaal Statuut. De inzet van medewerkers per Dag 1 in de ondersteunende Organisatie zal om die reden slechts op tijdelijke basis kunnen plaatsvinden zonder rechten te kunnen ontlenen aan deze werkzaamheden bij het latere plaatsingsproces. Anders zou er sprake zijn van het ‘voorsorteren’ van medewerkers. Dit betekent dat voor al de in te zetten medewerkers de formele functie in het oud-korps het uitgangspunt blijft bij het uiteindelijke plaatsingsproces.”
3.6.2.
De korpschef heeft betoogd dat het bij artikel 17 van Pro het Bbp gaat om een discretionaire bevoegdheid van de korpschef. Met het Rechtspositioneel Kader is volgens de korpschef een (nadere) invulling gegeven aan het begrip tijdelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 17 van Pro het Bbp. Wat er ook verder zij van dit betoog, de Raad is met appellant van oordeel dat het Rechtspositioneel Kader naar zijn bewoordingen en strekking slechts een beperkte reikwijdte heeft, in die zin dat het slechts geacht kan worden betrekking te hebben op een beperkt aantal (direct) bij de vorming van de Nationale Politie betrokken medewerkers in de ondersteunende organisatie. De Raad ziet niet in dat de door appellant verrichte tijdelijke werkzaamheden als [functie 3] binnen de reikwijdte van het Rechtspositioneel Kader vallen. De korpschef kan niet worden gevolgd in zijn opvatting dat het Rechtspositioneel Kader geacht moet worden betrekking te hebben op alle medewerkers die sinds 1 juni 2012 tijdelijke werkzaamheden vervullen. Dat het Rechtspositioneel Kader een dergelijke, ruime strekking zou hebben en dat bovendien steeds strikt de hand zou zijn gehouden aan het uitgangspunt dat waarnemingstoelagen bij tijdelijke werkzaamheden niet zijn toegestaan, strookt ook niet met het gegeven dat er sinds 1 juni 2012 door de korpschef op grote schaal waarnemingstoelagen zijn toegekend, zoals blijkt uit de gedingstukken, waaronder door appellant overgelegde besluiten. Het tijdelijk vervullen door appellant van de werkzaamheden als [functie 3] kan niet worden gerekend tot het ondersteunen van de nieuwe politietop, zoals beschreven in het Rechtspositioneel Kader. Al met al is het Rechtspositioneel Kader naar het oordeel van de Raad niet van toepassing op de tijdelijke werkzaamheden van appellant, zodat de korpschef de afwijzing van de aanvraag van appellant hierop niet heeft mogen baseren.
3.7.1.
De Raad is voorts, anders dan de korpschef, van oordeel dat in het geval van appellant sprake is van het tijdelijk verrichten van een samenstel van werkzaamheden dat een andere functie vormt dan die van appellant zelf. Het door de korpschef bepleite standpunt dat geen sprake was van het verrichten van een andere functie dan de functie van [functie 2] en dat de werkzaamheden als [functie 3] (slechts) een rol betroffen, volgt de Raad niet. Bepalend is immers het samenstel van werkzaamheden dat door het bevoegd gezag is opgedragen en deze betroffen in dit geval de werkzaamheden als [functie 3]. Dat de functie niet voorkomt in het nieuwe functiehuis maakt dat in het voorliggende geval niet anders (vergelijk de uitspraak van de Raad van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1554).
3.7.2.
Dat de tijdelijke werkzaamheden als [functie 3] hier een als functie te kwalificeren samenstel van werkzaamheden betroffen, vindt ook bevestiging in de vacaturetekst waarmee kandidaten voor deze tijdelijke werkzaamheden werden geworven. De zich onder de gedingstukken bevindende vacaturetekst maakt uitdrukkelijk melding van de term functie. Verder is niet zonder betekenis dat in het besluit van 2 februari 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 8 april 2015, toepassing is gegeven aan artikel 65 van Pro het Barp. Ook dit duidt erop dat de korpschef heeft beoogd appellant tijdelijk te belasten met een andere functie. Genoemde bepaling, voor zover hier van belang, ziet immers op een aan de ambtenaar opgedragen andere functie. Of de werkzaamheden van appellant al dan niet al voorafgaand aan het aan hem opdragen daarvan een bestaande functie vormden is overigens niet relevant in het kader van de beoordeling of aan de toepassingsvereisten van artikel 17, eerste lid, van het Bbp is voldaan. Dat er, zoals namens de korpschef ter zitting is aangevoerd, voor de door appellant verrichte werkzaamheden als [functie 3] geen functiebeschrijving zou bestaan, is in dit kader evenmin relevant.
3.8.1.
Namens appellant is in de beroepsfase gewezen op de in het Landelijk Uitvoeringsoverleg Arbeidsvoorwaarden Politie (LUO) gemaakte, aanvullende afspraken over de waarnemingstoelage op grond van artikel 17 van Pro het Bbp versus de extra periodieken ten behoeve van de OVW, zoals vastgelegd in artikel 9a van het Bbp. Desgevraagd door de Raad hebben partijen in hoger beroep gedeelten uit verslagen van het op 18 december 2014 en 22 januari 2015 gehouden LUO ingebracht, alsmede een ‘Overzicht van rechtspositionele aangelegenheden die invloed hebben op de aanspraak van de extra periodiek
(OVW-periodiek) zoals opgenomen in artikel 9a van het (Bbp)’ (Overzicht). Verder bevindt zich onder de gedingstukken een namens de korpschef ingediende lijst met veel gestelde vragen, waarin - voor zover hier van belang - (onder vraag 40) antwoord wordt gegeven op de vraag hoe wordt omgegaan met een medewerker met een formele functie zonder aanspraak op OVW-periodieken, als deze tijdelijk wordt geplaatst op, althans wordt belast met de waarneming van een functie die wél aanspraak geeft op OVW-periodieken.
3.8.2.
Het onder 3.8.1 genoemde Overzicht beschrijft allerhande (feitelijke) situaties van waarneming, waarbij telkens per situatie is vermeld hoe de korpschef dient te handelen bij het bepalen van de aanspraak op een waarnemingstoelage. Kennelijk vormt dit overzicht een uitwerking van de in het LUO van 18 december 2014 en 22 januari 2015 gemaakte afspraken. De Raad herinnert er in dit verband aan dat volgens zijn vaste rechtspraak (uitspraken van 3 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD7232, en 1 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK0687) individuele (politie)ambtenaren hun rechtspositionele aanspraken ontlenen aan ter bepaling van hun rechtspositie gegeven algemeen verbindende voorschriften en in dat kader gehanteerde beleidsregels en niet (rechtstreeks) aan een (arbeidsvoorwaarden)akkoord. Daarbij komt dat de onder 3.8.1 genoemde stukken bepaald aan duidelijkheid te wensen overlaten. Zo is ter zitting van de Raad zelfs geen duidelijkheid verkregen over de vraag welk van de in het Overzicht beschreven situaties op appellant van toepassing is. Reeds hierom kan aan het ter uitwerking van de in het LUO van 18 december 2014 en 22 januari 2015 gemaakte afspraken opgestelde Overzicht geen (doorslaggevende) betekenis worden toegekend. De Raad voegt hieraan nog toe dat de in het LUO van 18 december 2014 en 22 januari 2015 gemaakte afspraken en het ter uitvoering daarvan opgestelde Overzicht ook niet ten grondslag zijn gelegd aan de bestreden besluitvorming.
3.9.
Voor de Raad staat voldoende vast dat de door appellant verrichte tijdelijke werkzaamheden als [functie 3] met ingang van 1 juli 2016 naadloos zijn overgegaan in de door appellant met ingang van laatstgenoemde datum beklede LFNP-functie van [functie 5]. De Raad heeft niet kunnen vaststellen dat er met betrekking tot het takenpakket van appellant als zodanig na 1 juli 2016 iets is veranderd.
3.10.
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit - onder gegrondverklaring van het daartegen ingestelde beroep - vernietigen. De Raad ziet geen mogelijkheden tot definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik en zal de korpschef daarom opdracht geven om, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Met het oog op een voortvarende beslechting van het geschil zal de Raad daarbij met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat een - onverhoopt - beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
4. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de kosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep, in totaal € 2.004,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 20 september 2016;
- draagt de korpschef op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te
nemen op het bezwaar tegen het besluit van 26 mei 2016 en bepaalt dat beroep tegen deze
beslissing slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
nemen op het bezwaar tegen het besluit van 26 mei 2016 en bepaalt dat beroep tegen deze
beslissing slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.
griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en B.J. van de Griend en H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2018.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) L.V. van Donk
md