Uitspraak
16 76 PW-T
Datum uitspraak: 6 november 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 28 december 2015, 15/2531 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Helmond (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.M.H. Geubbels hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Geubbels. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.D. van Driel.
Ter zitting heeft appellante verzocht om een veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
In 2003 heeft appellante een indicatie gekregen op grond van de Wet sociale
werkvoorziening (WSW) wegens lichamelijke en psychische problematiek. In augustus 2009 heeft een psycholoog van Ausems en Kerkvliet een rapportage uitgebracht over de belastbaarheid van appellante met arbeid. Het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (Uwv) heeft in 2009 een WSW-indicatie met een urenbeperking van twintig uur per week vastgesteld. Na een heronderzoek in 2014 heeft het Uwv bij besluit van 14 april 2014 deze indicatie verlengd tot 2027, in welk jaar appellante de pensioengerechtigde leeftijd zal hebben bereikt. In dit besluit is opgenomen dat bij appellante sprake is van beperkingen. Een van de belangrijkste aanpassingen van het werk die appellante nodig heeft, is de beperking van de duur tot gemiddeld twintig uur in de week. Appellante werkt sinds 2012 voor twintig uur per week op detacheringsbasis vanuit de sociale werkvoorziening van de Atlantgroep. In aanvulling hierop ontvangt appellante bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Op 6 februari 2015 heeft appellante, in verband met de voor haar vastgestelde urenbeperking, het college verzocht om vrijlating van 15% van haar maandelijkse inkomsten uit de WSW werkzaamheden, zoals bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder z (nu: y), van de PW in verbinding met artikel 6b, eerste lid, van de PW. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het college het Uwv verzocht appellante medisch te onderzoeken en een advies medische urenbeperking uit te brengen. In een rapport van 24 maart 2015 heeft een verzekeringsarts van het Uwv geconcludeerd dat er voor appellante geen medische indicatie bestaat voor een urenbeperking.
1.3.
Bij besluit van 30 maart 2015 heeft het college op basis van het rapport van de verzekeringsarts vastgesteld dat appellante niet urenbeperkt is in de zin van artikel 6b van de PW, zodat appellante niet in aanmerking komt voor de inkomstenvrijlating als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder z, van de PW.
1.4.
Naar aanleiding van dit bezwaar heeft het college het Uwv verzocht het advies van de verzekeringsarts te heroverwegen. Op 30 april 2015 heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep van het Uwv een rapport uitgebracht. In dit rapport concludeert deze verzekeringsarts dat er op medische gronden geen indicatie is voor een beperking van de duurbelastbaarheid (urenbeperking) in het kader van de PW.
1.5.
Bij besluit van 30 juni 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante, onder verwijzing naar het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 30 april 2015, ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 6b, eerste lid, van de PW wordt onder medisch urenbeperkt verstaan: als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebreken, zwangerschap of bevalling voor een geringer aantal uren belastbaar zijn dan de normale arbeidsduur, bedoeld in artikel 12, tweede (nu derde) lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WMM). Ingevolge artikel 6b, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW kan het college op schriftelijke aanvraag vaststellen dat een belanghebbende persoon die algemene bijstand ontvangt medisch urenbeperkt is (vaststelling van medische urenbeperking). Op grond van het vierde lid van dit artikel verricht het Uwv voor het college de werkzaamheden ten behoeve van de vaststelling of een belanghebbende die algemene bijstand ontvangt medisch urenbeperkt is en adviseert het Uwv het college hierover.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de WMM, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt onder normale arbeidsduur verstaan: de arbeidsduur die in overeenkomstige arbeidsverhoudingen in de regel geacht wordt een volledige dienstbetrekking te vormen.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de WMM, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt onder normale arbeidsduur verstaan: de arbeidsduur die in overeenkomstige arbeidsverhoudingen in de regel geacht wordt een volledige dienstbetrekking te vormen.
4.1.2.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6b en artikel 31, tweede lid, aanhef en onder z, van de PW volgt dat daarmee beoogd is dat “voor iedereen structureel werken moet lonen, ook voor mensen met een urenbeperking” (TK 2013-14, 33161, nr. 120, p.3). Daarbij is onder ogen gezien dat het middel van de loonkostensubsidie met toepassing van artikel 10d van de PW voor deze groep personen niet kan worden toegepast en dus voor hen niet kan leiden tot dat doel (TK 2011-12, 33161, nr. 8, p. 23). (Aanvullende) bijstand moet voor de groep mensen met een urenbeperking leiden tot het toereikende sociaal minimum (TK 2011-12, 33161, nr. 9, p. 66).
4.2.
Ingevolge artikel 6b, derde lid, van de PW kan een vaststelling van medische urenbeperking slechts eenmaal in de twaalf maanden worden aangevraagd. Dit vormt grond om de datum waarnaar de medische urenbeperking moet worden beoordeeld te stellen op de datum van de aanvraag, te weten 6 februari 2015 (datum in geding). Daarbij is van belang
dat de belanghebbende waarvan vastgesteld is dat hij medisch urenbeperkt is, ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder z, van de PW, met ingang van die vaststelling
- kort gezegd - een vrijlating van arbeidsinkomsten van 15% heeft.
4.3.1.
Appellante heeft aangevoerd dat het college zich bij de besluitvorming niet op de adviezen van het Uwv mocht baseren, omdat een onafhankelijk arts moet beoordelen of appellante medisch urenbeperkt is en omdat de advisering inhoudelijk onzorgvuldig is.
4.3.2.
Het Uwv is gelet op 4.1.1 bij wet aangewezen om het college te adviseren over de vaststelling van medische urenbeperking. Het Uwv is een zelfstandig bestuursorgaan en in de uitoefening van deze adviesfunctie geheel onafhankelijk van het college en appellante. Ook ter zitting heeft appellante niet kunnen onderbouwen waarom het Uwv geen onafhankelijk medisch advies zou kunnen geven. In zoverre faalt deze beroepsgrond.
4.3.3.
Het Uwv hanteert de ‘Standaard duurbelastbaarheid in arbeid’ (Standaard) van juli 2015 voor de (eigen) uitvoering van de arbeidsongeschiktheidswetgeving, maar ook bij de advisering aan andere bestuursorganen, bijvoorbeeld in het kader van de PW. De onder 1.2 en 1.4 genoemde adviezen van de verzekeringsartsen van het Uwv in deze zaak dateren van vóór de publicatie van de Standaard, maar sluiten wat betreft de criteria en motivering daarbij geheel aan. Dit betreft in het bijzonder de drie indicatiegebieden op grond waarvan een duurbelastbaarheid wordt beperkt, te weten: 1. Stoornis in de energiehuishouding,
2. Preventief en 3. Verminderde beschikbaarheid.
4.3.4.
Appellante stelt dat het Uwv daarmee te beperkte criteria heeft aangelegd bij het adviseren over de vaststelling van de medische urenbeperking. Ook in zoverre faalt de
onder 4.3.1 weergegeven beroepsgrond. Gelet op de wettelijke taken van het Uwv op het gebied van indicatiestelling en zijn expertise op het terrein van medische beoordelingen van arbeidsmogelijkheden moet het Uwv bij uitstek in staat worden geacht om op dit terrein te kunnen adviseren en kan de Standaard, net zoals bij beoordelingen in het kader van de arbeidsongeschiktheidswetgeving, de basis vormen voor het advies voor vaststelling van een medische urenbeperking. Dat de beoordeling van de urenbeperking in het kader van de PW meer of iets anders zou moeten inhouden dan de beoordeling op basis van deze criteria volgt niet uit de wet. Van beleidsvrijheid is op dit punt geen sprake, zodat, wat appellante over het beleid van het college heeft aangevoerd, geen bespreking behoeft. De omstandigheid dat in het kader van arbeidsongeschiktheidswetgeving een verdergaande beoordeling plaatsvindt, zoals bijvoorbeeld het opstellen van een functionele mogelijkhedenlijst, komt voort uit de omstandigheid dat in dat kader moet worden beoordeeld of de betrokkene als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van een ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling nog slechts in staat is om met arbeid maximaal een bepaald percentage te verdienen van wat gezonde personen met soortgelijke opleiding en ervaring ter plaatse waar hij arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan met arbeid gewoonlijk per uur verdienen. Dit hangt samen met het verzekeringskarakter van die wetgeving. Bij het onderzoek in het kader van artikel 6b van de PW gaat het er alleen om of de bijstandsgerechtigde een geringer aantal uren voor arbeid belastbaar is dan de normale arbeidsduur, dus alleen om een beperking in het aantal uren. De daarmee samenhangende vrijlating van inkomsten dient, zoals uit 4.1.2 volgt, ter stimulering van de arbeidsintegratie en -participatie en is niet bedoeld als vergoeding van misgelopen inkomen door verlies van arbeidscapaciteit. Het begrip ‘medisch urenbeperkt’ in artikel 6b van de PW heeft daarom alleen betekenis in het kader van de toepassing van de PW en is niet juridisch verbonden met vergelijkbare begrippen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving. Daarom is de advisering van het Uwv terecht uitsluitend gericht op de medische urenbeperking.
4.4.1.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat de adviezen van het Uwv in haar geval onzorgvuldig zijn, omdat, anders dan daarin is vermeld, in werkelijkheid geen rekening is gehouden met de informatie uit de behandelend sector. Onvoldoende is rekening gehouden met haar pijnklachten. Zij vindt het onbegrijpelijk dat in het kader van de WSW-indicatie nog wel een urenbeperking is aangenomen en in het kader van de bijstandsbeoordeling niet.
4.4.2.
Ingevolge artikel 3:46 en Pro 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering. Ingevolgde artikel 3:49 van Pro de Awb kan ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven. Ingevolge artikel 3:9 van Pro Awb dient een bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Gelet op artikel 3:5, eerste lid, van de Awb is deze bepaling rechtstreeks op de advisering in dit geding van toepassing, nu het Uwv de bij wet aangewezen adviseur is.
4.4.3.
In het licht van wat appellante in beroep en hoger beroep heeft aangevoerd en met (medische) stukken heeft onderbouwd, bieden de adviezen van het Uwv geen deugdelijke motivering van het standpunt van het college dat appellante niet urenbeperkt is in de zin van artikel 6b, eerste lid, van de PW. Dit betreft twee indicatiegebieden.
4.4.4.
In de Standaard (p. 19) is over de indicatie ‘Preventief’ geschreven: “Bij een aandoening waarvan bekend is dat ziekteverschijnselen kunnen optreden of verergeren bij een toenemende duurbelasting wordt de duurbelastbaarheid bepaald. De verzekeringsarts schat de duurbelastbaarheid in waarboven ziekteverschijnselen optreden of verergeren. Hij betrekt hierbij altijd in het verleden opgedane ervaringen.”
4.4.5.
In het onder 1.1 genoemde rapport van Ausems en Kerkvliet is onder meer omschreven dat appellante de valkuil heeft dat zij zichzelf kan overschatten en over haar grenzen gaat, terwijl zij in het verleden verscheidene keren in behandeling is geweest voor psychische klachten. De beperking tot twintig uur in de week voor de WSW-indicatie is hierop gebaseerd en die indicatie is minder dan een jaar voor de datum in geding gehandhaafd tot aan de pensioengerechtigde leeftijd, met als belangrijkste aanpassing van het werk de beperking van de duur tot twintig uur in de week. De opmerkingen in de adviezen van het Uwv dat preventieve aspecten niet aan de orde zijn, omdat er geen patroon bestaat van overschrijding van grenzen met recidief van toename van symptomen en dat het gaat om onderzoeken uit het verleden met een ander toetsingskader, vormen juist in het licht van de Standaard op dit punt en in verband met de omstandigheid dat appellante op de datum in geding al vele jaren slechts twintig uur per week werkt, onvoldoende motivering om in verband met dit indicatiegebied geen medische urenbeperking aan te nemen.
4.4.6.
Verder is in de Standaard (p. 19) onder de indicatie ‘Stoornis in de energiehuishouding’ opgenomen: “De verzekeringsarts bepaalt de duur en de frequentie van de noodzakelijke extra recuperatieperiodes. De noodzaak voor deze extra recuperatieperiodes moet logisch volgen uit consistente en samenhangende onderzoeksbevindingen en de aard en ernst van het onderliggende medische beeld.” Ter uitwerking daarvan is onder “Te groot energiegebruik” (p. 21) onder meer opgemerkt dat pijnsyndromen kunnen leiden tot uitputting en dus een relatief tekort aan energie.
4.4.7.
In het licht van wat appellante over haar pijnklachten heeft aangevoerd en hoe zij dat onderbouwd heeft met informatie uit de behandelend sector, is de vermelding in de adviezen dat appellante niet lijdt aan een medische aandoening waarvan plausibel zou zijn dat dit gepaard gaat met een significante energetische beperking, te kort door de bocht, wederom in het licht van de langdurig bestaande situatie op de datum in geding. Bij dit oordeel wordt betrokken dat uit de adviezen niet kan worden afgeleid welke medische informatie de verzekeringsartsen bij hun adviezen hebben betrokken.
4.5.
Uit 4.4.3 tot en met 4.4.7 volgt dat een gebrek kleeft aan het bestreden besluit wat betreft de motivering door middel van de adviezen van het Uwv. Gelet op de voorliggende vraag of appellante medisch urenbeperkt is in de zin van artikel 6b, eerste lid, van de PW lijkt een nieuw advies van de medisch adviseur van het college aangewezen waarbij wordt betrokken wat appellante in beroep en hoger beroep heeft aangevoerd en wat onder 4.4.4 tot en met 4.4.7 is overwogen. Daarom bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het onder 4.4.3 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van wat onder 4.4.4 tot en met 4.4.7 is overwogen.
4.6.
Een beslissing over het verzoek tot veroordeling tot schadevergoeding wordt aangehouden tot de einduitspraak, waarbij wordt opgemerkt dat de redelijke termijn op de datum van deze uitspraak nog niet is overschreden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 30 juni 2015 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door M. ter Brugge als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 november 2018.
(getekend) M. ter Brugge
(getekend) J. Tuit
md