Uitspraak
17/5497 PW
Datum uitspraak: 13 november 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
13 juli 2017, 17/478 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en een nader stuk ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2018. Namens appellant is mr. Van Hoof verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
drs. H. van Golberdinge.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant, geboren in [maand] 1989, ontvangt sinds 11 oktober 2013 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Ten behoeve van zijn re-integratie hebben verschillende medewerkers van de afdeling Werk en Re-integratie van de gemeente Amsterdam met appellant gesprekken gevoerd over arbeidsinschakeling. Na bemiddeling door een van deze medewerkers is appellant in aanmerking gebracht voor een proefplaatsing bij TDC Horecagroep (TDC) in de functie van [functie] bij [naam bedrijf] . Bij brief van 25 juli 2016 heeft het college TDC toestemming verleend om appellant in de periode van 18 juli 2016 tot en met 15 augustus 2016 gedurende 32 uur per week op proef te laten werken in de functie van [functie] . Deze toestemming is verleend onder de voorwaarde dat TDC de intentie heeft om appellant, bij gebleken geschiktheid, direct aansluitend op de proefplaatsing een regulier dienstverband aan te bieden voor ten minste het aantal uren per week die hij op proef werkt en voor de duur van minimaal zes maanden. Uit deze brief volgt verder dat TDC voor de periode waarin appellant op proef zou komen werken geen loon verschuldigd was, omdat de bijstand zou worden doorbetaald. Bij besluit van 25 juli 2016 heeft het college appellant bericht dat het met hem heeft afgesproken dat hij in de periode van 18 juli 2016 tot en met 15 augustus 2016 voor 32 uur per week op proef zou gaan werken bij TDC en dat de bijstand over deze periode zou worden doorbetaald. In dit besluit is ook opgenomen dat, indien appellant onvoldoende meewerkt aan de proefplaatsing, dit gevolgen kan hebben voor zijn bijstand. Appellant heeft tegen het besluit van 25 juli 2016 geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Appellant is op 19 juli 2016 gestart met de proefplaatsing bij TDC. Hij heeft vervolgens vijf dagen gewerkt en een computercursus gevolgd. Op 27 juli 2016 heeft appellant aan zijn leidinggevende bij TDC per sms-bericht medegedeeld dat hij niet verder wil als [functie] .
1.4.
Bij besluit van 15 september 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 december 2016 (bestreden besluit), heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant met ingang van 1 oktober 2016 gedurende één maand verlaagd met 100%. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de wettelijke grondslag voor de proefplaatsing is gelegen in artikel 10d, derde lid, van de PW in verbinding met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k, van de Re-integratieverordening Participatiewet van de gemeente Amsterdam van 24 december 2014 (Re-integratieverordening). Nu appellant op 27 juli 2016 op eigen verzoek is gestopt met de proefplaatsing bij TDC, heeft hij de algemeen geaccepteerde arbeid, zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, onder a, van de PW, niet behouden. Op grond van artikel 18, vijfde lid, van de PW en artikel 8, vierde lid, in relatie met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening maatregelen, handhaving en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen van de gemeente Amsterdam (Maatregelverordening), wordt in die situatie een maatregel van 100% gedurende één maand opgelegd. Omdat voor de proefplaatsing een wettelijke grondslag bestaat en bovendien sprake is van een kortdurende verplichting, is geen sprake van verplichte arbeid in de zin van
artikel 4, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM).
1.5.
Hangende beroep heeft het college de grondslag van het bestreden besluit in zoverre gewijzigd dat de proefplaatsing moet worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW. Doordat appellant op 27 juli 2016 zijn deelname aan de proefplaatsing voortijdig heeft beëindigd, is hij de verplichting gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet nagekomen. Op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, en artikel 18, vijfde lid, van de PW en artikel 8, vierde lid, in relatie met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Maatregelverordening, is aan appellant een maatregel van 100% voor de duur van één maand opgelegd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank - kort samengevat - overwogen dat de aan appellant aangeboden voorziening, te weten de proefplaatsing bij TDC, niet gelijk te stellen is met een proefplaatsing in de zin van artikel 10d, derde lid, van de PW, maar wel kan worden aangemerkt als een voorziening als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k, van de Re-integratieverordening. Dit artikel vormt dan ook de wettelijke grondslag voor de proefplaatsing. Appellant is op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW verplicht gebruik te maken van dergelijke voorzieningen. Appellant heeft eenzijdig de werkzaamheden bij TDC beëindigd. Hij is die verplichting dus niet nagekomen. Op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, en artikel 18, vijfde lid, van de PW was het college gehouden de bijstand te verlagen. De verlaging van 100% gedurende één maand is in overeenstemming met de Maatregelverordening.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, en artikel 10, eerste lid, van de PW.
4.1.2.
In artikel 2.1, eerste lid, van de Re-integratieverordening is opgenomen dat het college onder andere personen die behoren tot de doelgroep, waartoe ingevolge artikel 1.2 ook uitkeringsgerechtigden behoren, kan begeleiden of laten begeleiden bij het zoeken naar en verwerven en behouden van arbeid. Het college kan hiertoe op eigen initiatief, op verzoek van een persoon uit deze doelgroep of van een (beoogde) werkgever van deze persoon, één of meer voorzieningen aanbieden. In het tweede lid, aanhef en onder k, van dit artikel is opgenomen dat als een voorziening kan worden aangemerkt: een proefplaats met het oog op het tot stand komen van een dienstverband, waaronder begrepen het bij een werkgever onbeloonde werkzaamheden laten verrichten zoals bedoeld in artikel 10d, derde lid, van de PW met het oog op een reële vaststelling van de loonwaarde. In de toelichting bij artikel 2.1 van de Re-integratieverordening is onder meer opgenomen dat het tweede lid van dit artikel een aantal niet limitatief opgesomde voorzieningen bevat en dat de in het tweede lid genoemde interventies in ieder geval zijn aan te merken als re-integratievoorziening.
4.1.3.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is, voor zover hier van belang, bepaald dat de belanghebbende verplicht is gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.1.4.
Op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichting: het gebruikmaken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Op grond van artikel 18, vijfde lid, van de PW verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting, zoals bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
4.1.5.
Aan het vijfde lid van artikel 18 van Pro de PW is uitvoering gegeven bij de Maatregelverordening. Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 8, vierde lid, van de Maatregelverordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, PW een maatregel opgelegd van 100% voor de duur van één maand.
4.2.
In hoger beroep heeft appellant allereerst aangevoerd dat het college de proefplaatsing bij TDC ten onrechte heeft gekwalificeerd als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW. Volgens appellant kan het zonder beloning verrichten van werkzaamheden met behoud van bijstand bij een werkgever niet worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, maar moet dat worden aangemerkt als het verrichten van reguliere productieve arbeid. Volgens appellant ontving hij daarvoor ten onrechte geen beloning. Doordat het college in artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k, van de Re-integratieverordening een proefplaats wel als een voorziening heeft aangemerkt, is de Re-integratieverordening op dit punt onverbindend.
4.3.1.
Anders dan appellant heeft aangevoerd is de gemeenteraad, met de in artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k, van de Re-integratieverordening opgenomen bepaling dat een proefplaats met het oog op het tot stand komen van een dienstverband als een voorziening kan worden aangemerkt, binnen de grenzen gebleven van zijn verordenende bevoegdheid op grond van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW. Daarbij is van belang dat uit artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k, van de Re-integratieverordening niet volgt dat iedere proefplaats als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW moet worden aangemerkt, maar alleen die welke zijn gericht op het tot stand komen van een dienstverband. Artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder k, van de Re-integratieverordening ziet dus op voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, als genoemd in artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW.
4.3.2.
Vervolgens is de vraag aan de orde of de proefplaatsing bij TDC aangemerkt kan worden als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW. Voor het antwoord op die vraag is de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling van belang. Uit de memorie van toelichting bij de Wet werk en bijstand (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 4-6), thans de PW, is in paragraaf 3 onder de titel ‘Arbeidsinschakeling en re-integratie’ onder meer het volgende opgenomen:
“Alle inspanningen van de betrokkene en de gemeente dienen gericht te zijn op arbeidsinschakeling. (…) Re-integratie is het geheel van activiteiten dat leidt tot arbeidsinschakeling. De wet stelt het college (…) daarvoor mede verantwoordelijk door de opdracht de cliënt bij zijn arbeidsinschakeling te ondersteunen. Daarbij wordt een voorziening aangeboden indien dit naar het oordeel van het college nodig is. Het primaat van arbeidsinschakeling laat onverlet dat de gemeente de mogelijkheid heeft een voorziening aan te bieden in plaats van arbeid als daarmee voor betrokkene de kans op duurzame arbeidsinschakeling wordt vergroot. Deze verantwoordelijkheden van cliënt en gemeente voor arbeidsinschakeling en reïntegratie vraagt om een heldere formulering van rechten en plichten van belanghebbende. Hij moet gebruik kunnen maken van voorzieningen gericht op inschakeling in het arbeidsproces als dat naar het oordeel van de gemeente nodig is. Zowel bij het toekennen van rechten als bij het opleggen van verplichtingen speelt het toepassen van maatwerk voor gemeenten een hoofdrol. Het wetsvoorstel beoogt verder een grotere snelheid van het reïntegratieproces te bewerkstellingen door de gemeenten een grotere beleidsruimte te geven bij de invulling van de individuele rechten en plichten bij het aanbieden van voorzieningen.”
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 9 en Pro 10 is onder het kopje ‘Werken behoud van uitkering’ (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 38-39) onder meer het volgende opgemerkt:
“Binnen de uitgangspunten van deze wet is het eveneens mogelijk dat werkzaamheden worden verricht met behoud van uitkering. Dat kan onder omstandigheden op eigen initiatief van de cliënt, maar ook als onderdeel van een reïntegratietraject of in het kader van activiteiten in de sfeer van sociale activering. In alle gevallen staat de positieve bijdrage aan de mogelijkheden voor arbeidsinschakeling centraal. De programma’s kunnen dus nooit louter dienen als een budgetvriendelijke oplossing voor het doen verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten waarvoor geen of onvoldoende publieke financiering voor handen is. Hieruit volgt dat de verplichting om mee te werken aan werken met behoud van uitkering alleen mag worden opgelegd indien de te verrichten werkzaamheden noodzakelijk zijn om uit te stromen naar regulier werk. Dit houdt in dat de gemeente heeft vastgesteld dat de cliënt baat heeft bij het opdoen van werkervaring dan wel enige tijd nodig heeft om te wennen aan aspecten die samenhangen met het verrichten van betaalde arbeid, zoals regelmaat, gezagsverhouding etc. Daarmee is altijd sprake van een beperkte periode. Gedacht kan worden aan het instrument proefplaatsing (thans voor arbeidsgehandicapten opgenomen in de Wet op de (re)ïntegratie), op grond waarvan cliënten maximaal 6 maanden met behoud van uitkering bij een (reguliere) werkgever mogen werken. Over het algemeen zullen de werkzaamheden gepaard moeten gaan met goede individuele begeleiding en afstemming op de capaciteiten van de cliënt. Daarnaast is het van belang dat de gemeente rekening houdt met de grenzen van het arbeidsrecht. Als de feitelijke situatie niet wezenlijk verschilt van een situatie waarbij sprake is van een dienstbetrekking, kan de betrokkene via de rechter loonbetaling afdwingen.”
4.3.3.
Uit 4.3.2 volgt dat het antwoord op de vraag of het verrichten van werkzaamheden met behoud van bijstand, zoals bij de onderhavige proefplaatsing het geval is, aangemerkt kan worden als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, zoals bedoeld artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval. In het geval van appellant zijn de volgende omstandigheden van belang. Uit de in het dossier aanwezige stukken blijkt dat medewerkers van afdeling Werk en Re-integratie van de gemeente Amsterdam (medewerker(s)) appellant in ieder geval sinds februari 2016 intensief begeleiden naar arbeid. Dit heeft niet geleid tot uitstroming naar arbeid. In juni 2016 heeft appellant aan een medewerker te kennen gegeven dat hij graag wil reageren op de functie van [functie] . Naar aanleiding daarvan heeft de medewerker appellant uitgenodigd voor een gesprek met TDC op een kantoor van de gemeente Amsterdam. Dit gesprek heeft uiteindelijk op 6 juli 2016 plaatsgevonden. TDC achtte appellant niet geschikt voor de functie van zelfstandig [functie] , maar achtte hem wel in staat als [functie] te werken op een locatie waar minimaal twee andere nachtreceptionisten werken. Vervolgens heeft het college naar aanleiding van een e-mailbericht van TDC en van appellant van 13 juli 2016 de proefplaatsing gefaciliteerd. Het college heeft hieraan als voorwaarden verbonden dat de proefplaatsing vier weken zou duren en dat bij TDC de intentie bestaat om bij gebleken geschiktheid appellant direct aansluitend aan de proefplaatsing een dienstverband aan te bieden, voor ten minste het aantal uren per week dat hij op proef werkt en voor de duur van tenminste zes maanden. De proefplaatsing zag dus op een beperkte periode, waarbij snelle toeleiding naar arbeid mogelijk was. Er bestond voor appellant immers concreet uitzicht op een arbeidsovereenkomst voor ten minste zes maanden voor ten minste het aantal uren per week dat hij op proef werkte. Met die arbeidsovereenkomst zou appellant, als hij de proefplaatsing niet zelf had beëindigd, in beginsel uitstromen uit de bijstand. Verder kon appellant tijdens de proefplaatsing ervaring opdoen met de aspecten die samenhangen met het verrichten van arbeid, zoals regelmaat en een gezagsverhouding, en daarnaast ook met de inhoud van de functie van [functie] . Het college heeft aan deze mogelijkheden tot arbeidsinschakeling bijgedragen door appellant toestemming te verlenen om met behoud van bijstand werknemersvaardigheden op te doen. Daarnaast heeft het college, zoals het college ter zitting heeft verklaard appellant met de proefplaatsing een ‘steuntje in de rug’ willen bieden om zo snel mogelijk uit te stromen naar arbeid.
4.3.4.
Gelet op de omstandigheden van dit geval, was de proefplaatsing bij het TDC onmiskenbaar bedoeld om appellant te ondersteunen bij zijn arbeidsinschakeling met als doel het verwerven van reguliere arbeid, bij welke arbeid geen gebruik (meer) wordt gemaakt van een voorziening. De proefplaatsing was gelet op die genoemde omstandigheden ook afgestemd op de individuele situatie van appellant. Om deze redenen kan deze proefplaatsing worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW. Dat het bij de te verrichten werkzaamheden op zichzelf om reguliere arbeid gaat, vormt geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet op het doel en de korte periode van de proefplaatsing is van verdringing van reguliere arbeid, anders dan appellant betoogt, geen sprake.
4.4.
Appellant heeft verder aangevoerd dat de proefplaatsing verplichte arbeid inhoudt, als verboden in artikel 4, tweede lid, van het EVRM. In dat kader heeft appellant erop gewezen dat hij ’s nachts werkzaamheden moest verrichten en dit voor hem te belastend was.
4.5.
In zijn uitspraak van 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, heeft de Raad overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van ingevolge het EVRM verboden verplichte arbeid acht moet worden geslagen op alle omstandigheden van het geval. Voorts is in die uitspraak overwogen dat pas sprake zou kunnen zijn van verplichte arbeid in de zin van artikel 4, tweede lid, van het EVRM zodra van een (beoogde) deelnemer aan een voorziening, gelet op alle omstandigheden, niet (meer) verlangd kan worden de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal ontbreken daaraan van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Dat strookt met het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake Van der Mussele vs België van 23 november 1983, ECLI:CE:ECHR:1983:1123JUD000891980, par. 37. Uit latere rechtspraak blijkt niet dat het EHRM daarvan is teruggekomen. Vergelijk de arresten van het EHRM inzake Schuitemaker vs Nederland van 4 mei 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0504DEC001590608, en inzake Graziani-Weiss vs Oostenrijk van 18 oktober 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:1018JUD003195006.
4.6.
Hier doet zich niet het geval voor dat, gelet op alle omstandigheden, van appellant niet (meer) verlangd kon worden de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal ontbreken daaraan van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Uit het enkele niet onderbouwde standpunt van appellant dat de nachtelijke werkzaamheden voor hem te belastend waren, kan niet worden afgeleid dat de proefplaatsing bij TDC een excessief of disproportioneel belastend karakter had. Bij dit oordeel is betrokken de leeftijd van appellant en de omstandigheden dat appellant als alleenstaande wordt aangemerkt en voorafgaande aan de proefplaatsing als [functie] had aangegeven dit heel graag te willen. Verder is van belang dat het ging om 32 uur in de week. Dat aan appellant over de periode van de proefplaatsing alleen bijstand werd uitbetaald en hij geen aanvulling ontving tot het reguliere loon, maakt evenmin dat sprake is van een onevenredige last. Zoals uit 4.3 volgt, kan evenmin worden geoordeeld dat met deelname aan deze proefplaatsing elk perspectief richting arbeidsinschakeling ontbrak. Appellant kon door deelname aan de proefplaatsing enige werkervaring en werkritme opdoen. Ook was de proefplaatsing van korte duur en leidde die in beginsel tot een baan. Daarmee was er sprake van een sterk perspectief op arbeidsinschakeling. In dit kader is nog van belang dat de proefplaatsing mede op initiatief van appellant tot stand is gekomen. Er is naar het oordeel van de Raad in het onderhavige geval dan ook geen sprake van een schending van het verbod op verplichte arbeid zoals bedoeld in artikel 4, tweede lid, van het EVRM.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff
md