Uitspraak
17/1978 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
30 januari 2017, 16/3539 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de korpschef van politie (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 1 maart 2018
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. C. Lamuadni een verweerschrift ingediend en verzocht de korpschef te veroordelen tot vergoeding van schade.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Wensen en B. van der Zwaag. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Lamuadni.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is werkzaam in de LFNP-functie van [functie ], vallend onder het domein [Domein], gewaardeerd in salarisschaal 9.
1.2.
Op 24 november 2014 heeft betrokkene in het kader van de voorfase van de personele reorganisatie in verband met de totstandkoming van de Nationale Politie (reorganisatie Politiewet 2012) zijn belangstelling kenbaar gemaakt voor de voorziening ‘ontheffing van werkzaamheden / 18-maandenregeling’.
1.3.
Op 11 juni 2015 heeft betrokkene een definitieve aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor de onder 1.2 genoemde voorziening met als gewenste ingangsdatum 1 januari 2016 en als gewenste ontslagdatum 1 juli 2017.
1.4.
Bij besluit van 22 oktober 2015 heeft appellant deze aanvraag afgewezen op de grond dat binnen het (geclusterd) taakgebied waaronder de LFNP-functie van betrokkene is gerangschikt - GTPA/Geweldsprotocol - sprake is van grote onderbezetting, en binnen de salarisschaal van betrokkene in geringe mate.
1.5.
Bij besluit van 15 april 2016 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 22 oktober 2015 ongegrond verklaard. Appellant heeft hieraan onder meer ten grondslag gelegd dat (al dan niet) toekenning op grond van de uitvoeringskaders plaatsvindt op basis van overbezetting op korpsniveau. Blijkens de beschikbare landelijke formatie- en bezettingsgegevens is op het taakgebied en op de functieschaal van betrokkene sprake van onderbezetting. Met het oog hierop draagt toekenning van de gevraagde voorziening niet bij aan het reduceren van overbezetting en weegt de (financiële) investering niet op tegen het te behalen rendement voor de organisatie. Met de beschikbare - door betrokkene niet bestreden - gegevens wordt voldoende aangetoond dat sprake is van onderbezetting, aldus appellant.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen (waarbij voor eiser betrokkene moet worden gelezen en voor verweerder appellant):
“8. Gebleken is dat aanvragen om voorzieningen afkomstig uit het domein [Domein] aanvankelijk zonder meer gehonoreerd zijn omdat het bij gebreke van cijfermatige gegevens niet mogelijk was om een toets te verrichten op het al dan niet bestaan van overbezetting. Deze gegevens zijn eind november 2014 alsnog beschikbaar gekomen en verweerder heeft naar zijn zeggen bij het beoordelen van aanvragen om voorzieningen met ingang van 1 januari 2015 (…) ‘stringenter’ getoetst aan het al dan niet bestaan van overbezetting. In april 2015 heeft verweerder besloten tot het niet langer honoreren van aanvragen per 1 juni 2015 in verband met het (nagenoeg) bereikt hebben van de doelstelling van het reduceren van overbezetting. Daarbij is een overgangsregeling vastgesteld, die voor de categorie aanvragen waartoe die van eiser behoort - categorie 2 - (voor zover hier van belang) bepaalt dat deze worden afgehandeld ‘overeenkomstig de uitvoering van de Regeling tot 22 april 2015’.
9. Eiser betwist de door verweerder gestelde stringentere toepassing van het overbezettingscriterium sedert 1 januari 2015. Daarmee stelt eiser, zo begrijpt de rechtbank, dat de beslissing niet is overeenkomstig de in de overgangsregeling genoemde ‘uitvoering van de Regeling tot 22 april 2015’.
10. Eiser heeft ter [Domein] van zijn stelling in beroep een bestand overgelegd met gegevens betreffende deze toepassing. Het gaat hier om het ‘gecomprimeerd bestand toegekende voorzieningen formatie bezetting’. Dit bestand is door
(de gemachtigde van) eiser vervaardigd op basis van hem daarover door verweerder verstrekte gegevens betreffende - voor zover hier van belang - de toekenningen en afwijzingen van de uitstroomvoorzieningen per eenheid sinds 1 januari 2015 tot de datum van het verzoek om informatie, de motivering voor toekenning of afwijzing, de datum van belangstelling en de datum van definitieve aanvraag alsmede de gewenste uitstroomdatum. Eiser ziet in het bestand geen bevestiging van het door verweerder ingenomen standpunt dat er per 1 januari 2015 stringenter toepassing is gegeven aan de Regeling. Immers, zo stelt hij, uit het bestand volgt dat veel verzoeken om toekenning van de door hem gewenste voorziening zijn gehonoreerd ook in gevallen van onderbezetting.
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder op de zitting niet anders dan in algemene termen op deze stelling van eiser en diens beroep op het gecomprimeerde bestand en de daarin vervatte gegevens heeft gereageerd. Verweerder heeft in dat verband slechts opgemerkt dat bij toewijzingen ook gekeken werd naar persoonlijke omstandigheden en dat mogelijk ook zaken als gezondheidskwesties een rol hebben gespeeld. Voor zover verweerder tevens heeft opgemerkt dat hij geen gelijke gevallen heeft gezien is de rechtbank niet gebleken dat verweerder deze beoordeling heeft gebaseerd op een onderzoek naar de onderliggende dossiers.
12. Verweerder heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende weersproken de stelling van eiser dat de in geding zijnde beslissing niet in overeenstemming is met de wijze van uitvoering van de Regeling vóór 22 april 2015. De beslissing van verweerder kan dan ook wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering op dit punt niet in stand blijven.”
3. Appellant heeft in hoger beroep benadrukt dat het door betrokkene in beroep ingezonden overzicht slechts een algemeen overzicht betreft van toe- respectievelijk afwijzingen in de voorfase. Volgens appellant heeft betrokkene met het door hem ingezonden overzicht veeleer een beroep willen doen op het gelijkheidsbeginsel. Dit beroep treft echter geen doel, nu betrokkene geen concrete vergelijkbare gevallen heeft genoemd. Betrokkene heeft met het door hem ingezonden overzicht verder niet aangetoond dat er sprake is van overbezetting. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan bedoeld overzicht. Er is onvoldoende grond voor het oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, aldus appellant.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 20a, eerste lid, van de Regeling landelijk sociaal statuut politie
(Stcrt. 2011, nr. 8388, zoals nadien gewijzigd, Stcrt. 2015, nr. 2793), hierna: Regeling LSS, voor zover hier van belang, kan de ambtenaar met een functie vallend onder het domein Leiding of [Domein], als bedoeld in artikel 3, eerste lid, en bijlage 1 bij de Regeling vaststelling LFNP, zo lang hij nog niet is geplaatst op een vergelijkbare of uitwisselbare functie of is aangewezen als herplaatsingskandidaat in het kader van de reorganisatie Politiewet 2012, het bevoegd gezag verzoeken hem met overeenkomstige toepassing van de desbetreffende artikelen een of meer van de volgende voorzieningen toe te kennen:
[…]
h. ontheffing van werkzaamheden, met behoud van aanspraken tot het einde van zijn loopbaan als bedoeld in artikel 55aa Besluit algemene rechtspositie politie (Barp).
4.2.
Artikel 20b van de Regeling LSS luidt als volgt:
“1. Het bevoegd gezag kan de voorzieningen als bedoeld in artikel 20a toekennen, indien naar diens oordeel is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. de ambtenaar heeft een functie binnen een taakgebied waarvan voorzienbaar is dat met betrekking tot die functie daar in de toekomst sprake zal zijn van overbezetting, uitsluitend ten gevolge van de reorganisatie Politiewet 2012,
b. het is aannemelijk dat het toekennen van de voorziening of voorzieningen aan de ambtenaar bijdraagt aan het verkleinen van overbezetting in het taakgebied waarbinnen betrokkene werkzaam is, of het is voorzienbaar dat de ambtenaar zal worden aangewezen als herplaatsingskandidaat, en
c. de kosten van de voorziening voor de organisatie staan in een redelijke verhouding tot het te behalen rendement door het vertrek van de ambtenaar en zijn met het oog op de financiële ruimte toelaatbaar.
2. Een voorziening als bedoeld in artikel 20a kan uitsluitend worden toegekend na indiening van een ontslagaanvraag door de aanvragende ambtenaar, in de zin van artikel 87 Barp Pro, en onder voorbehoud dat die ontslagaanvraag ook wordt geëffectueerd.”
4.3.
In de zogeheten Uitvoeringskaders voorfase van 3 februari 2015 (Uitvoeringskaders) zijn kaders beschreven voor de uitvoering van de op uitstroom gerichte voorzieningen uit het Barp en de Regeling LSS. Een aanvulling hierop is neergelegd in een bijbehorend addendum van 19 mei 2015 (addendum).
4.4.
Uit de gedingstukken blijkt dat de toepassingsvoorwaarden voor een voorziening als deze tot in het najaar van 2014 coulant zijn toegepast; nagenoeg iedere aanvraag werd tot die tijd toegekend. Vanaf januari 2015 is volgens appellant de naleving van de voorwaarden echter aangescherpt en is het criterium dat sprake zal zijn van overbezetting stringenter toegepast. In het addendum is in dit verband het volgende vermeld:
“(…) 14 april 2015 [is] geconstateerd dat de doelstelling van de Voorfase, het versneld reduceren van de overbezetting, in het domein [Domein] inmiddels is gerealiseerd. De korpsleiding heeft besloten dat (...) voor het domein [Domein] de toekenningen zullen worden afgebouwd. De beslissing van het KLO heeft geleid tot een nadere uitwerking hoe met aanvragen van medewerkers om te gaan, die belangstelling hebben voor voorzieningen in het kader van de Voorfase en in het domein [Domein] werkzaam zijn. Onderdeel van deze beslissing is het toepassen van een overgangsperiode.”
4.5.
In het addendum is wat betreft de toe te passen overgangsperiode, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“De overgangsperiode geldt voor beoogde functievolgers en voor beoogde herplaatsingskandidaten (HPK-ers). In verband daarmee zijn er op 20 april 2015 nieuwe overzichten gemaakt van de bezetting van de taakgebieden door beoogd functievolgers en beoogd herplaatsingskandidaten die dat taakgebied hebben gekregen. Op basis van deze overzichten worden er toetsingen uitgevoerd op over- of onderbezetting in een taakgebied. Deze overzichten worden stelselmatig geactualiseerd en dienen als basis voor de toetsing van over- en onderbezetting.(…)
Aanvullend standpunt d.d. 29 april 2015:
1. De ingangsdatum van de overgangsperiode is 22 april 2015 omdat op die dag de overgangsregeling gepubliceerd is.
2. De aanvragen worden in 3 categorieën verdeeld, te weten:
a. Categorie 1: definitieve aanvragen ingediend vóór of op 22 april 2015 bij het loket Uitstroom → deze aanvragen worden afgehandeld conform uitvoering van vóór 22 april 2015;
b. Categorie 2: aanvragen die in behandeling zijn bij de uitstroomadviseurs en waarvan de aanvraag (belangstelling) bij het loket Uitstroom zijn ontvangen vóór of op 22 april 2015 → deze aanvragen worden afgehandeld conform de uitvoering van vóór 22 april 2015 met dien verstande dat de voorziening/vertrek vóór of op 1 januari 2016 moet ingaan. Hieraan ligt de overweging ten grondslag dat per 1 januari 2016 een ieder geacht wordt geplaatst te zijn, per welke datum de ‘nieuwe’ organisatie’ formeel gaat werken. De aanvragers hoeven dan niet meegenomen te worden in de nieuwe organisatie.(…)”
4.6.
In het addendum is wat betreft de te hanteren werkmethode, voor zover hier van belang, voorts het volgende vermeld:
“Van de aanvragen uit categorie 2 wordt een overzicht gemaakt inclusief analyse op
over-/onderbezetting taakgebied en schaalniveau in dit taakgebied;
De Werk naar Team-tabel; (…)
Dit overzicht wordt voorgelegd aan de desbetreffende politiechefs, dienst- en/of sectorhoofden zodat vanuit een landelijk overzicht voorzieningen wel/niet gegund kunnen worden. De uitkomsten van de toetsing/bespreking met de politiechefs, dan wel sector- of diensthoofden, worden voorgelegd aan de programmadirecteur personele reorganisatie voordat er besluiten opgesteld worden.”
4.7.
In het addendum is wat betreft de te verrichten toetsing op basis van over/onderbezetting taakgebieden ten slotte het volgende vermeld:
“Het belangrijkste criterium voor de toekenning dan wel afwijzing van de aanvraag betreft de over/onderbezetting in de taakgebieden. Gezien het vorenstaande zal de toetsing op (…) basis van [alleen] de overzichten op taakgebieden arbitrair kunnen zijn. Er (…) [zal] vanuit meerdere perspectieven naar de aanvraag gekeken moeten worden om een redelijk beeld te vormen (…) [dat] dicht bij de werkelijkheid komt:
toetsing op over/onderbezetting taakgebieden (leidend in de toetsing);
toetsing op over/onderbezetting op schaalniveau binnen het taakgebied;
toetsing op over/onderbezetting op basis van het WnT;
toetsing door de huidige leidinggevende met betrekking tot het effect van de aanvraag op de (verwachte) bedrijfsvoering;
toetsing door het sectorhoofd/diensthoofd van het taakgebied met betrekking tot het effect op de over/onderbezetting en uiteraard bedrijfsvoering in zijn/haar taakgebied/sector;
toetsing op (financiële) investering (…) [die] moet opwegen tegen het te behalen rendement voor de organisatie, (…).
meewegen van de argumenten van de aanvrager binnen dit geheel.
Deze toetsingen kunnen met in achtneming van de beschreven kanttekeningen een beeld geven waarop het bevoegd gezag een besluit kan nemen. Dit betekent dus dat alle dossiers individueel bekeken zullen worden en in die zin maatwerk geworden zijn. Of een voorziening toegekend wordt hangt dus af van bovenstaande aspecten.”
4.8.
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de Raad staat vast dat de aanvraag van betrokkene valt in categorie 2 als bedoeld in de onder 4.4 en 4.5 genoemde overgangsperiode.
4.9.1.
Naar het oordeel van de Raad heeft de rechtbank het bestreden besluit terecht vernietigd, nu het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet op een deugdelijke motivering berust. Daarbij is het navolgende van belang.
4.9.2.
Anders dan appellant veronderstelt, heeft betrokkene met het door hem ingezonden overzicht niet zozeer een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, maar - zoals ook de rechtbank heeft aangenomen - betwist dat appellant sinds 1 januari 2015 het overbezettingscriterium stringenter heeft toegepast. Betrokkene heeft, zoals ter zitting van de Raad is toegelicht, met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur inzage verkregen in alle vanaf 1 januari 2015 door appellant genomen beslissingen op verzoeken van betrokkenen om gebruik te maken van op uitstroom gerichte (flankerende) voorzieningen
(18-maandenregeling en vertrekstimuleringspremie). Volgens betrokkene laat het aldus verkregen overzicht zien dat er in veel gevallen voorzieningen zijn toegekend, hoewel er sprake was van onderbezetting.
4.9.3.
Betrokkene is er naar het oordeel van de Raad aan de hand van het door hem ingezonden overzicht in geslaagd om op zijn minst genomen twijfel te zaaien over de juistheid van het standpunt van appellant dat het overbezettingscriterium door hem sinds
1 januari 2015 stringenter werd toegepast. Onder deze omstandigheden had het op de weg van appellant gelegen om concreet in te gaan op het overzicht en de in verband hiermee door betrokkene ingenomen stellingen en om aannemelijk te maken dat het overbezettingscriterium door hem sinds 1 januari 2015 daadwerkelijk stringenter is toegepast. De Raad moet echter met de rechtbank vaststellen dat appellant niet anders dan in algemene termen heeft gereageerd op de stellingen van betrokkene en diens beroep op het bestand en de daarin vervatte gegevens. Ook in hoger beroep heeft appellant daarop slechts in algemene termen gereageerd. Ter zitting van de Raad is namens appellant in dit verband het vermoeden geopperd dat bij de uit het overzicht blijkende positieve beslissingen persoonlijke omstandigheden en financiële aspecten/motieven de doorslag (moeten) hebben gegeven. Hiermee heeft appellant de stellingen van betrokkene en diens beroep op het bestand en de daarin vervatte gegevens niet voldoende concreet weerlegd.
4.9.4.
Bij het voorgaande tekent de Raad nog aan dat appellant niet - zoals hij had behoren te doen - in het kader van een nieuw besluit op bezwaar onderzoek heeft gedaan naar de juistheid van de stellingen van betrokkene, om zijn standpunt vervolgens van een nadere onderbouwing te voorzien. In het dictum van de aangevallen uitspraak is geen uitdrukkelijke opdracht opgenomen tot het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar tegen het primaire besluit van 22 oktober 2015. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van
12 september 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY8238) kan er evenwel niet aan worden voorbijgezien dat het systeem van de Awb meebrengt dat in een geval als dit, waarin het besluit op het bezwaar tegen het primaire besluit is vernietigd zonder herroeping van dat primaire besluit zelf, het bevoegde bestuursorgaan gehouden is ook zonder uitdrukkelijke opdracht een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Zonder herroeping van het primaire besluit ligt immers, zoals ook in dit geval na de aangevallen uitspraak, het bezwaar tegen het primaire besluit nog steeds voor en dient op dit bezwaar andermaal te worden beslist. Bovendien heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak overwogen dat appellant een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak. Een nader besluit genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, maakt deel uit van het geding in hoger beroep: treft het hoger beroep van het bestuursorgaan doel en wordt de aangevallen uitspraak vernietigd, dan komt dat nadere besluit voor vernietiging in aanmerking omdat daaraan de grondslag, te weten de vernietigde uitspraak, is komen te ontvallen. Het betoog van appellant dat het nemen van een nader besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak het hoger beroep illusoir zou maken, berust op een onjuiste rechtsopvatting. Nu door appellant ook geen voorlopige voorziening is gevraagd om de werking van de aangevallen uitspraak op te schorten, was hij dus gehouden om ter uitvoering van die uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen.
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
4.11.
De Raad ziet geen mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik en ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb
- en met inachtneming van de tijd die gemoeid zal zijn met het verrichten van onderzoek - appellant op te dragen om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. In het kader van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal appellant alsnog concreet moeten ingaan op het overzicht en de in verband hiermee door betrokkene ingenomen stellingen en aannemelijk moeten maken dat het overbezettingscriterium door hem sinds 1 januari 2015 daadwerkelijk stringenter is toegepast. Voorts zal appellant, indien hij besluit zijn afwijzing van de aanvraag opnieuw te handhaven, inzichtelijk moeten maken dat deze uitkomst gebaseerd is op een individuele beoordeling conform het toetsingskader van het addendum.
4.12.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door appellant te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.13.
Over het verzoek van betrokkene om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb wordt het volgende overwogen. Niet zeker is hoe het nieuw te nemen besluit zal luiden. Het is daarom nu niet mogelijk om vast te stellen of, en zo ja, in welke omvang, door betrokkene schade is geleden in verband met het door de rechtbank vernietigde besluit. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het ligt voor de hand dat appellant bij de nadere besluitvorming mede beoordeelt of er aanleiding is voor schadevergoeding in verband met het door de rechtbank vernietigde besluit.
5. Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- draagt appellant op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze
uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- stelt de beslistermijn vast op twaalf weken gerekend vanaf de datum van verzending van
deze uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.002,-;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 501,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en M. Kraefft en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2018.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) F. Dinleyici