ECLI:NL:CRVB:2019:1782 - Centrale Raad van Beroep - Beoordeling overgangsregeling substantieel bezwarende fun...

Uitspraak

18.538 AW, 18/2756 AW

Datum uitspraak: 16 mei 2019

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van 13 juli 2017, 16/3781 (aangevallen uitspraak 1), en de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van
15 december 2017, 16/3781 (aangevallen uitspraak 2)

Partijen:

de Minister van Infrastructuur en Waterstaat als rechtsopvolger van de Minister van Infrastructuur en Milieu (minister)

[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Namens de minister heeft mr. R. van Arkel, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. J. de Waard, advocaat, een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

Namens de minister heeft mr. Van Arkel een zienswijze ingediend op het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep.

Partijen hebben nadere stukken ingezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2019. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Arkel, mr. S.C. Lap, mr. J.J. Verheyen en mr. P.J. Mauser. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. De Waard en mr. S.M. Broens.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene, geboren [in] 1965, is vanaf 27 augustus 2012 aangesteld in de functie van [naam functie A] ([functie A]), ook wel [functie A] genoemd.

1.2.

Deze functie was een zogenoemde substantieel bezwarende (SB) functie categorie B, zoals bedoeld in artikel 97 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), zoals dit artikel luidde tot de intrekking ervan per 1 april 2015, en zoals uitgewerkt in de Regeling uitkering substantieel bezwarende functies 2006 (oude Regeling). Ambtenaren werkzaam in een categorie A functie kwamen in aanmerking voor eervol ontslag bij het bereiken van de leeftijd van 60 jaar en acht maanden, terwijl ambtenaren werkzaam in een categorie B functie (SBF-B’ers) bij het bereiken van de 55-jarige leeftijd in aanmerking kwamen voor eervol ontslag met behoud gedurende twee keer 60 maanden van 80 onderscheidenlijk 70% van hun salaris.

1.3.

De functie [functie A] is ingevolge artikel 94b, eerste lid, van het ARAR en de Regeling substantieel bezwarende functies van 19 maart 2015 (Stcrt 2015, 8167)

(nieuwe Regeling) een SB-functie gebleven.

1.4.

In het Uitvoeringsakkoord sector Rijk met betrekking tot substantieel bezwaarde functies van 26 juni 2014 (Stcrt. 2014, 21723) (Uitvoeringsakkoord) is vermeld dat de kerngedachte van de daarin getroffen overgangsregeling is, dat vanaf 1 oktober 2014 de betrokken medewerkers integraal onder het Uitvoeringsakkoord gaan vallen en dat zij daarnaast een “rugzak” hebben opgebouwd, te bepalen op peildatum 1 april 2015 op basis van leeftijd en ononderbroken doorgebrachte jaren in een SB-functie (SB-dienstjaren). De opgebouwde rechten zijn in een zogeheten Transitietabel aangegeven als maanden uitkeringsduur, afhankelijk van de combinatie van enerzijds de leeftijd en anderzijds de SB-dienstjaren. In het Uitvoeringsakkoord is onder meer bepaald dat voor de op 1 april 2015 zittende SBF-B’ers een overgangsmaatregel wordt afgesproken in het Georganiseerd Overleg met de minister, welke overgangsmaatregel voor hen de oude Regeling eerst kan vervangen nadat er over de overgangsmaatregel overeenstemming is bereikt.
1.5. Die overgangsmaatregel is tot stand gekomen bij het ‘Onderhandelaarsakkoord overgangsregeling SBF 55’, gepubliceerd op 17 november 2015 (Stcrt 2015, 37200), met een terugwerkende kracht tot en met 1 april 2015 (Overgangsregeling SBF 55). Met toepassing van deze overgangsregeling heeft de minister bij besluit van 19 november 2015 (besluit 1) ten aanzien van betrokkene vastgesteld dat, nu betrokkene per 1 april 2015 een diensttijd in een SB-functie heeft van twee jaar en negen maanden, hem een eenmalige compensatie van
€ 5.000,- bruto wordt toegekend

1.6.

Bij besluit van 18 april 2016 (besluit 2) heeft de minister het verzoek van betrokkene afgewezen om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Het bezwaar van betrokkene tegen besluit 2 is door de minister op 26 mei 2016 ontvangen.

1.7.

De minister heeft bij besluit van 27 mei 2016 (bestreden besluit) besluiten 1 en 2 in stand gelaten. De minister heeft het bezwaar tegen besluit 1 met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht geacht tegen besluit 2.

2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank geoordeeld dat besluit 2 geen wijziging brengt in de rechtspositie van betrokkene en dus geen besluit is in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb. Het beroep van betrokkene is daarom niet mede gericht tegen besluit 2. Omdat de rechtbank tot het oordeel kwam dat het bestreden besluit enkele motiveringsgebreken heeft, is de minister in de gelegenheid gesteld om die gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Na een aanvullende motivering door de minister is bij aangevallen uitspraak 2 het bestreden besluit vernietigd en besluit 1 herroepen. Daarbij is bepaald dat de wijziging per 1 april 2015 van het ARAR door de vervanging van artikel 97 door Pro andere bepalingen, alsmede de Overgangsregeling SBF 55, ten aanzien van betrokkene buiten toepassing wordt gelaten en dat betrokkene de aanspraken behoudt die hij had op grond van artikel 97 van Pro het ARAR en de oude Regeling. Daarbij heeft de rechtbank - met bepalingen over proceskosten en griffierecht - bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

3.1.

In hoger beroep heeft de minister, kort samengevat, aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat met de intrekking van artikel 97 van Pro het ARAR en de oude Regeling sprake is van een ongeoorloofde inmenging in het recht op het ongestoord genot van de eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verder heeft de rechtbank volgens de minister ten onrechte aangenomen dat sprake is van een niet objectief gerechtvaardigd te achten leeftijdsonderscheid als bedoeld in de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (Wgbla). Tot slot meent de minister dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door betrokkene een aanspraak overeenkomstig de oude Regeling toe te kennen.

3.2.

Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van betrokkene richt zich tegen de afwijzing van zijn beroep op toepassing van de hardheidsclausule van de Overgangsregeling SBF 55, zowel procedureel als materieel, en de omvang van de door de rechtbank uitgesproken proceskostenvergoeding.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Inmenging eigendom

4.1.

Artikel 1 van Pro het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

4.2.1.

Tussen partijen is niet in geschil, maar de Raad laat uitdrukkelijk in het midden, het oordeel van de rechtbank dat de aanspraak op een uitkering gedurende 120 maanden vanaf zijn 55ste levensjaar, die betrokkene had onder de oude Regeling, kan worden aangemerkt als eigendom als in 4.1 bedoeld. Verder is niet in geschil dat de afschaffing van artikel 97 van Pro het ARAR en de oude Regeling heeft geleid tot een inmenging in het door artikel 1 van Pro het EP beschermde ongestoorde genot van het gestelde eigendomsrecht van betrokkene. Met de rechtbank wordt vastgesteld dat deze inmenging bij wet is voorzien en dat de voorgestane vereenvoudiging van de SB-regeling een legitieme doelstelling is in het algemeen belang. Ter beoordeling ligt voor de partijen verdeeld houdende vraag of een behoorlijk evenwicht

(‘fair balance’) is behouden tussen de eisen van algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu en of sprake is van een individuele en buitensporige last.

4.2.2.

Anders dan de rechtbank en met de minister is de Raad van oordeel dat in dit geval wel sprake is van een ‘fair balance’ tussen het met de inmenging in het eigendomsrecht gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten. Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de Staat hierbij een ruime beoordelingsvrijheid, waarbij tevens van belang is of de regelgeving het resultaat is van overleg met de vakcentrales. Het mogelijke bestaan van alternatieve oplossingen maakt niet dat de gekozen maatregel onrechtmatig is. Voorts moeten belanghebbenden rekening houden met de mogelijkheid dat een (sociaal) systeem waarin zij participeren, in de loop der tijd kan worden gewijzigd. Met betrekking tot de onderhavige wijziging in de regelgeving is van belang dat voor de ambtenaar die al in een SB-functie categorie B werkzaam was, een overgangsmaatregel is getroffen, waarbij rekening is gehouden met de leeftijd en het aantal dienstjaren in een SB-functie. Deze Overgangsregeling SBF 55, die ook met instemming van de vakbonden tot stand is gekomen, geeft de betrokkenen een geringere financiële aanspraak dan de oude regeling, maar is volgens de Raad in het algemeen proportioneel te achten en leidt in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van Pro het EP.

4.2.3.

Dit laat onverlet dat het mogelijk is dat door de wetswijzigingen in concrete gevallen sprake is van een onevenredig zware last als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM en daarmee van een schending van artikel 1 van Pro het EP.

4.2.4.

Betrokkene heeft voor de bezwarende functie van [functie A] gekozen toen de mogelijkheid bestond om bij het bereiken van het 55ste levensjaar eervol ontslag te vragen met behoud gedurende twee keer 60 maanden van 80 onderscheidenlijk 70% van zijn salaris. Door de wetswijzigingen, op een moment dat betrokkene nog lang niet aan de voorwaarden voldeed, is dit recht vervallen. Betrokkene heeft op grond van de Overgangsregeling SBF 55 recht op een eenmalige compensatie van € 5.000,- bruto alsmede op grond van de nieuwe Regeling de mogelijkheid om twee jaar en twee maanden voor de pensioengerechtigde leeftijd met behoud van salaris uit te treden. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de vraag of deze wetswijzigingen voor betrokkene tot een onevenredig zware last leiden, pas kan worden bezien op het moment dat hij volgens de oude Regeling voor die uitkering in aanmerking had kunnen komen. Ten tijde van de afschaffing van de oude Regeling lag dat moment nog ruim vijf jaar in de toekomst en was er bij betrokkene (nog) geen sprake van een financiële last. Enig individueel feitenonderzoek ten tijde van het bestreden besluit en ook nu, kan nog niet leiden tot het oordeel dat betrokkene op 55-jarige leeftijd een onevenredig zware last zal hebben te dragen als gevolg van de afschaffing van de oude Regeling. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat betrokkene de mogelijkheid heeft om na zijn 55ste door te werken en aldus een inkomen te verwerven.

4.2.5.

De Raad komt dan ook tot de conclusie dat in dit geding geen sprake is van schending van artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM.

Onderscheid naar leeftijd

4.3.1.

In artikel 1, aanhef en onder b, van de Wgbla is bepaald dat onder direct onderscheid wordt verstaan: indien een persoon op grond van leeftijd op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. In artikel 3, aanhef en onder e, van de Wgbla is bepaald dat onderscheid verboden is bij de arbeidsvoorwaarden.

4.3.2.

Met de Wgbla heeft Nederland Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep geïmplementeerd. Dit betekent dat de Wgbla mede in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) over Richtlijn 2000/78/EG moet worden uitgelegd. Het Hof laat in zijn rechtspraak bij de beantwoording van de vraag of leeftijdsonderscheid als aan de orde objectief gerechtvaardigd is te achten, een ruime beoordelingsmarge aan de nationale overheden en aan de sociale partners; zij zijn bij uitstek aangewezen om alle betrokken belangen af te wegen en op grond daarvan de best passende en noodzakelijk maatregel te treffen. Vergelijk ook het arrest van het Hof van 27 oktober 2010, Rosenbladt,
C-45/09, punt 69.

4.3.3.

In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wgbla is bepaald dat het verbod van onderscheid niet geldt indien het objectief gerechtvaardigd is door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.

4.4.1.

Niet in geschil is dat in de Overgangsregeling SBF 55 een direct onderscheid naar leeftijd wordt gemaakt, omdat de aanspraak op een uitkering op grond van die overgangsregeling onder meer afhankelijk is van de leeftijd op een bepaald moment. Uit de Transitietabel volgt dat hoe ouder een medewerker was en/of hoe meer SB-dienstjaren hij had op de peildatum 1 april 2015, hoe langer de duur in maanden van de hem toekomende uitkering op grond van de nieuwe Regeling is.

4.4.2.

Volgens de minister heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat aan de Overgangsregeling SBF 55 geen legitieme doelstelling ten grondslag ligt. Dit beroep van de minister slaagt. Het primaire doel van de Overgangsregeling is het tegemoetkomen aan de positie van de medewerkers die als gevolg van de nieuwe Regeling geen gebruik meer kunnen maken van de mogelijkheid om op 55-jarige leeftijd uit te treden. De te treffen overgangsregeling moest betaalbaar zijn en de verwachtingen van deze medewerkers met hogere leeftijd en groter aantal SB-dienstjaren zo veel mogelijk respecteren. Niet alle doelstellingen hoeven in de overgangsregeling te worden gepreciseerd; de algemene context van de regeling speelt ook een rol bij de bepaling van het onderliggend doel. De betaalbaarheid van de overgangsregeling is weliswaar niet uitdrukkelijk genoemd in de opsomming van de overwegingen om te komen tot de nieuwe Regeling, maar speelt zoals bij alle arbeidsvoorwaarden, de zojuist genoemde rol. Het beschreven doel is voldoende zwaarwegend en ieder oogmerk van verboden onderscheid naar leeftijd ontbreekt. Aldus wordt geconcludeerd dat de doelstelling legitiem is.

4.5.1.

De Raad moet vervolgens de vraag beantwoorden of het middel om de doelstelling genoemd in 4.4.2 te bereiken passend en noodzakelijk is. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.

4.5.2.

Als middel om de doelstellingen van de Overgangsregeling SBF 55 te bereiken, is niet enkel de leeftijd van belang, maar is de combinatie van leeftijd met het aantal SB-dienstjaren als onderscheidend criterium gehanteerd. Voor een zo evenwichtig mogelijke verdeling van beschikbare middelen is rekening gehouden met de verwachtingen van medewerkers, de duur van het SB-dienstverband en de leeftijd op de peildatum 1 april 2015. In overleg met de vakcentrales heeft dit geleid tot de Transitietabel. Het gemaakte onderscheid naar leeftijd is dus een van de elementen op grond waarvan de uitkering op een evenwichtige manier is bepaald, die recht doet aan de opgebouwde rechten en verwachtingen van de SB-medewerkers en waaraan de besteding van publieke middelen maatschappelijk te verantwoorden is. Dit middel is niet kennelijk ongeschikt om de legitieme doelstellingen te bereiken en daarmee passend in de zin van de vaste rechtspraak van het Hof.

4.5.3.

Ook de vraag of het middel noodzakelijk is beantwoordt de Raad bevestigend. Het middel gaat niet verder dan noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen en maakt in het algemeen geen excessieve inbreuk op de belangen van de SB-medewerkers. Een eerlijke verdeling van de beschikbare middelen, rekening houdende met leeftijd en
SB-dienstjaren kan niet worden bereikt op een minder bezwaarlijke wijze. Van een excessieve inbreuk op de belangen van betrokkene is geen sprake, omdat betrokkene de mogelijkheid heeft om de verwerving van zijn inkomen te continueren tot aan de voor hem geldende
AOW-leeftijd, eerder kan uittreden onder toepassing van de nieuwe Regeling en aanspraak heeft op toekenning van de eenmalige compensatie van de overgangsregeling. Daar komt bij dat betrokkene ruim vijf jaar de gelegenheid heeft gehad om zich in financieel opzicht in te stellen op de wijziging, nu hij op de peildatum nog ruim vijf jaar had moeten werken alvorens aanspraak te kunnen maken op de vervroegde uittreding onder de oude Regeling.

4.6.

Uit 4.3.1 tot en met 4.5.3 volgt dat geen sprake is van een verboden leeftijdsonderscheid. Het hoger beroep slaagt ook op dit punt. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.

Hardheidsclausule

4.7.

De minister heeft bij het bestreden besluit (tevens) afwijzend beslist op het beroep van betrokkene op de hardheidsbepaling, zoals opgenomen in de Overgangsregeling SBF 55. Op grond van die bepaling kan in situaties waar de toepassing van deze regeling tot onbillijke uitkomsten leidt voor de ambtenaar hiervan worden afgeweken.

4.8.1.

Betrokkene heeft in het incidenteel hoger beroep betoogd, dat zijn beroep op de hardheidsclausule ten onrechte volledig is heroverwogen in (de beslissing op) bezwaar, omdat hij zijn beroep op de hardheidsclausule in het bezwaarschrift van 16 december 2015 heeft gedaan als zelfstandig verzoek, waarop naar zijn oordeel separaat, dat wil zeggen bij een primair besluit, had moeten worden beslist. Dit betoog slaagt niet, reeds omdat betrokkene zijn verzoek om toepassing van de hardheidsclausule in het bezwaarschrift als volgt heeft geformuleerd: “
voor zover vereistdient u dit bezwaarschrift dan ook tevens als verzoek te beschouwen om in aanmerking te worden gebracht voor toepassing van de hardheidsclausule”. Betrokkene heeft zijn standpunt over de toepassing van de hardheidsclausule tijdens de hoorzitting in bezwaar naar voren gebracht. Ook de minister heeft op de hoorzitting zijn standpunt naar voren gebracht en verder meegedeeld dat het verzoek om toepassing van de hardheidsclausule bij het nog te nemen besluit zal worden afgewezen gezien de overeenstemming met de vakcentrales, het zorgvuldig doorlopen traject en het feit dat als aan het verzoek zou worden tegemoetgekomen er weer een andere medewerker is die net buiten de boot valt. Nu betrokkene daarop heeft kunnen reageren is sprake geweest van hoor en wederhoor. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat onder deze omstandigheden besluit 1 een (impliciete) weigering tot toepassing van de hardheidsclausule behelst. Immers, de hardheidsclausule maakt onderdeel uit van de Overgangsregeling SBF 55 en besluit 1 betreft nu juist de toepassing van die overgangsregeling. Het was op geen enkele manier “vereist” als bedoeld door betrokkene zelf, om daarop apart bij primair besluit te beslissen. Dat betrokkene ervoor heeft gekozen om op 26 mei 2016 (apart) bezwaar te maken tegen besluit 2 maakt dit niet anders.

4.8.2.

Met de minister is de Raad van oordeel dat zich hier geen bijzonder geval voordoet. In de Transitietabel is immers juist in de situatie van betrokkene voorzien. Het feit dat er een evident verschil is tussen de aanspraak op grond van de oude Regeling en de nieuwe Regeling maakt niet dat daarom al sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. De Raad volgt de minister in zijn standpunt dat dit voor veel SBF-ers geldt, zodat om die reden geen sprake is van een bijzonder geval. Voor het overige is de door betrokkene ervaren onbillijkheid het gevolg van het hanteren van de peildatum van 1 april 2015. Een peildatum is echter geen ongeoorloofd instrument bij het maken van een eerlijke en evenwichtige verdeling van beschikbare middelen, rekening houdend met de factoren leeftijd en dienstjaren.

4.9.

Uit 4.6 volgt dat aan betrokkene geen proceskostenvergoeding toekwam, zodat zijn gronden tegen de omvang daarvan buiten bespreking worden gelaten.

4.10.

Uit 4.7.1 tot en met 4.9 volgt dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt.

5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraken van 13 juli 2017 en 15 december 2017;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 mei 2016 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door J.J.T van den Corput als voorzitter en H. Lagas en

H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroğlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2019.

(getekend) J.J.T van den Corput

(getekend) F. Demiroğlu