Uitspraak
16.6823 PW, 16/6919 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 28 oktober 2016, 16/3309 (aangevallen uitspraak 1) en 16/3599 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 22 januari 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. van Baaren, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2018. Appellant en zijn gemachtigde zijn, hoewel daartoe opgeroepen, met bericht niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.A.C. Kooij.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 2 juli 2011, in aanvulling op zijn inkomsten uit arbeid, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
De contactpersoon van appellant van de gemeente Rotterdam, tevens matchmaker, heeft appellant uitgenodigd voor een gesprek op 15 juni 2015 om zijn mogelijkheden om betaald werk te vinden te onderzoeken. Tijdens dit gesprek is onder meer afgesproken dat appellant minimaal vier sollicitaties per week verricht en dat hij deze wekelijks mailt aan zijn contactpersoon. De afspraken zijn neergelegd in een op 15 juni 2015 mede door appellant ondertekend Plan van aanpak. De contactpersoon heeft appellant tijdens gesprekken op
1 juli 2015, 7 september 2015 en 16 oktober 2015 geattendeerd op de gemaakte afspraken en de sollicitatieplicht. Tevens heeft hij appellant onder meer per e-mailberichten van
4 september 2015 en 30 september 2015 gewezen op zijn sollicitatieplicht. Afgezien van week 28 heeft appellant geen bewijsstukken van sollicitaties aan zijn contactpersoon toegezonden. Op 17 november 2015 heeft een gesprek met appellant in het kader van het voornemen om aan hem een maatregel op te leggen plaatsgevonden. Tijdens dit gesprek heeft appellant onder meer verklaard dat zijn computer sinds anderhalve week stuk is en het daardoor lastiger is om te solliciteren.
1.3.
Bij besluit van 3 december 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 mei 2016 (bestreden besluit 1), heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant verlaagd met 100% gedurende één maand met ingang van 1 december 2015. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant onvoldoende heeft geprobeerd werk te vinden, omdat hij onvoldoende sollicitaties heeft verricht. Het college heeft bestreden besluit 1 gebaseerd op artikel 18, tweede lid, van de PW en de artikelen 5, tweede lid, onder c, en 7 tweede lid, aanhef en onder c (lees: b), van de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ van de gemeente Rotterdam (Verordening).
1.4.
Op 14 december 2015 heeft appellant opnieuw een Plan van aanpak ondertekend met als doelstelling uitstroom naar regulier werk. Ook in dat kader is met appellant afgesproken dat hij minimaal vier sollicitaties per week verricht en dat hij deze wekelijks mailt aan zijn contactpersoon. Appellant heeft vervolgens bij e-mailberichten van 20 december 2015 en 10 januari 2016 gemeld op welke functies hij heeft gesolliciteerd, maar, met uitzondering van één reactie van een werkgever, geen bewijsstukken van sollicitaties aan zijn contactpersoon toegezonden. Op 13 januari 2016 heeft wederom een gesprek met appellant in het kader van het voornemen om aan hem een maatregel op te leggen plaatsgevonden. Tijdens dit gesprek heeft appellant onder meer verklaard dat hij wel heeft gesolliciteerd in de weken 52 en 53, maar heeft nagelaten deze sollicitaties door te mailen aan zijn contactpersoon. Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft appellant per mail een overzicht van namen van uitzendorganisaties, potentiële werkgevers en sites waarop vacatures zijn te vinden toegezonden, maar geen bewijsstukken van sollicitaties.
1.5.
Bij besluit van 4 februari 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 mei 2016 (bestreden besluit 2), heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant verlaagd met 100% gedurende één maand met ingang van 1 februari 2016. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant onvoldoende heeft geprobeerd werk te vinden. Appellant heeft onvoldoende (aantoonbare) sollicitaties verricht. Het college heeft bestreden besluit 2 gebaseerd op artikel 18, tweede lid, van de PW, en de artikelen 5, tweede lid, aanhef en onder c, en 7, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. In de hoger beroepen heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft niet voldaan aan de oproeping van 2 november 2018 van de Raad om in persoon of bij gemachtigde ter zitting te verschijnen. Bij brief van dezelfde datum is aangegeven dat de oproeping wordt gedaan met het oog op het bespreken van vragen van de meervoudige kamer over de grondslag van de besluitvorming van het college. Op grond van artikel 8:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is appellant verplicht aan die oproeping gevolg te geven. Appellant is daarop in de oproep ook gewezen. Nu appellant aan de oproeping geen gevolg heeft gegeven, kan de Raad bij de beoordeling van het geschil aan het niet verschijnen gevolgen verbinden bij de feitenvaststelling of de duiding van de beroepsgronden van appellant.
4.2.
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid, en de periode van de verlaging van de bijstand, bedoeld in artikel 18, vijfde en zesde lid, van de PW.
4.2.1.
Artikel 18, tweede lid, van de PW bepaalt dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet, met uitzondering van artikel 17, eerste lid, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan.
Het negende lid van dit artikel bepaalt dat het college afziet van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Het tiende lid van dit artikel bepaalt dat het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel afstemt op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.2.2.
Artikel 2, eerste lid, van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college in overeenstemming met deze verordening een maatregel oplegt in de gevallen bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de PW.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat bij het opleggen van een maatregel deze verordening in acht wordt genomen, onverminderd de bevoegdheid van het college om de hoogte of de duur van een maatregel, met toepassing van artikel 18, tiende lid, van de PW afwijkend vast te stellen.
4.2.3.
Op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de Verordening, voor zover van belang, wordt bij het vaststellen van de hoogte en de duur van de maatregel als verplichting in de derde categorie onderscheiden het naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid zien te verkrijgen voor zover dit niet voortvloeit uit een gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW.
4.2.4.
Op grond van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening, voor zover hier van belang, wordt de maatregel bij gedragingen als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder c, vastgesteld op 100% van de bijstandsnorm of grondslag gedurende één maand bij gedragingen van de derde categorie.
4.3.
De Raad stelt vast dat gelet op de gronden die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd niet in geschil is dat hij de sollicitatieplicht, zoals nader geconcretiseerd in de in 1.2 en 1.4 genoemde Plannen van aanpak, in de aan de maatregelen ten grondslag gelegde perioden niet is nagekomen. Dat betekent dat appellant de verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid zien te verkrijgen als bedoeld in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de Verordening, niet is nagekomen. Op grond van de onder 4.2.1 tot en met 4.2.4 vermelde bepalingen leidt deze gedraging in beginsel tot een verlaging van de bijstand van 100% gedurende één maand.
4.4.
Appellant heeft in hoger beroep onder verwijzing naar artikel 18, tiende lid, van de PW aangevoerd dat het college beide maatregelen had moeten afstemmen op zijn omstandigheden. In dat kader heeft appellant er op gewezen dat de maatregelen niet zwaarder zouden mogen zijn dan een boete en dat ook bij het opleggen van maatregelen rekening moet worden gehouden met de omstandigheden van het specifieke geval. Appellant solliciteert wel degelijk naar vermogen, maar heeft dit onvoldoende gedocumenteerd. Appellant heeft weinig opleiding, heeft geen computer en is niet handig met digitale systemen. Hij slaagt er daardoor niet in zijn sollicitaties op de door het college gewenste wijze vast te leggen. Niet alleen moet bij de vaststelling van de maatregelen rekening worden gehouden met voornoemde omstandigheden, ook moeten de maatregelen worden afgestemd op zijn persoonlijke financiële situatie. Appellant leeft precies op de rand, in die zin dat al zijn geld opgaat aan vaste lasten. Als gevolg van de maatregelen moest hij het ene gat met het andere dichten.
4.5.
Appellant heeft met de door hem aangevoerde feiten en omstandigheden een beroep op de dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden als bedoeld in het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW gedaan. Ten aanzien van de vraag of zich dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden voordeden om de maatregelen nader af te stemmen, is het volgende van belang.
4.5.1.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3672, volgt uit de wetsgeschiedenis van artikel 18, tiende lid, van de PW dat de invulling van het begrip dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden. Deze invulling is ruimer en omvat mede een beoordeling van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden, in dit artikellid ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
4.6.
In de bestreden besluiten heeft het college overwogen dat geen dringende redenen aanwezig zijn. De vergelijking die appellant maakt met de boete vormde voor het college geen aanleiding om de maatregel te matigen, omdat een maatregel geen punitief maar een reparatoir karakter heeft. De omstandigheid dat appellant een maand geen inkomen heeft ontvangen, komt volgens het college voor rekening van appellant. De matchmaker heeft verschillende malen aangegeven dat appellant zijn verplichtingen diende na te komen en de wijze waarop appellant werd geacht aan te tonen aan zijn verplichtingen te voldoen.
4.7.
Het college heeft zich bij de beoordeling van de dringende redenen in de bestreden besluiten onvoldoende rekenschap gegeven van het onder 4.5 opgenomen toetsingskader. De rechtbank heeft dit ten onrechte bij de aangevallen uitspraken niet onderkend.
4.8.
In hoger beroep heeft het college alsnog beoordeeld of zich dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden, als onder 4.5 bedoeld, voordeden. Het college heeft zich bij de verweerschriften, zoals ter zitting nog nader toegelicht, op het standpunt gesteld dat hiervan geen sprake is. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat was om bewijzen van zijn sollicitaties vast te leggen en aan zijn contactpersoon te mailen of die op andere wijze toe te sturen aan zijn contactpersoon. Ten aanzien van de stelling van appellant dat hij niet over een computer beschikte, heeft het college er op gewezen dat dit niet betekent dat hij niet op andere wijze in staat was bewijzen van de door hem gestelde sollicitaties over te leggen, bijvoorbeeld door het gebruik van een computer van kennissen of op het Werkplein. Ook blijkt uit de gedingstukken dat appellant gebruik maakte van een computer van derden en heeft hij in zijn curriculum vitae vermeld dat werken met een computer zijn hobby is. Het college acht verder van belang dat de matchmaker appellant herhaaldelijk heeft gewezen op zijn verplichtingen en de wijze waarop hij zijn sollicitaties dient aan te tonen. Voor zover het gebruik van een computer toch tot problemen leidde, had hij om hulp kunnen vragen. Ook heeft het college er ter zitting op gewezen dat appellant, sinds de tweede maatregel is opgelegd, inkomsten uit arbeid boven de op hem van toepassing zijnde bijstandsnorm ontving, zodat in de financiële omstandigheden geen reden zijn gelegen voor matigen. De Raad is van oordeel dat deze nadere motivering van het college de grenzen van een redelijke wetsuitleg van dringende reden als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW niet te buiten gaat.
4.9.
Uit 4.6 tot en met 4.8 volgt dat het college pas in hoger beroep de bestreden besluiten van een deugdelijke motivering heeft voorzien. Aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb de bestreden besluiten in stand te laten. Gelet op 4.8 is aannemelijk dat de belanghebbenden door het gebrek in de motivering van de bestreden besluiten niet zijn benadeeld. Immers, ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met dezelfde uitkomst zijn genomen, dan wel zou het gebrek op die wijze kunnen worden hersteld. Dit betekent dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken, met verbetering van gronden, moeten worden bevestigd.
5. In de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb wordt aanleiding gezien het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.536,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep, in totaal op € 2.560,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.560,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en M. Schoneveld en
E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van F.H.R.M. Robbers als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2019.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) F.H.R.M. Robbers
md