Uitspraak
17/2878 WIA
Datum uitspraak: 21 augustus 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 februari 2017, 16/3856 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.M. Voogt, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Voogt. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.J.M.M. de Poel.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is werkzaam geweest als heftruckchauffeur. Hij heeft zich vanuit een uitkeringssituatie ingevolge de Werkloosheidswet op 7 maart 2014 ziek gemeld in verband met klachten aan het bewegingsapparaat. Daarnaast lijdt appellant aan een stofwisselingsziekte, aan de ziekte van Forestier en ziet hij slecht. Naar aanleiding van deze ziekmelding heeft het Uwv aan appellant een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend.
1.2.
Na een eerstejaars ZW-beoordeling heeft het Uwv het recht op ziekengeld bij besluit van 26 februari 2015 voortgezet, omdat appellant op dat moment niet ten minste 65% van zijn maatmaninkomen kon verdienen.
1.3.
Appellant heeft op 16 november 2015 een aanvraag op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) ingediend. Appellant is op 28 december 2015 onderzocht door een verzekeringsarts, die de bij appellant bestaande beperkingen heeft neergelegd in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) van 29 december 2015. Een arbeidsdeskundige heeft, met inachtneming van deze FML, het Claimbeoordelings- en Borgingssysteem (CBBS) geraadpleegd. De arbeidsdeskundige heeft, gelet op de bij appellant aanwezige beperkingen en het beperkte opleidingsniveau van 1, geen functies kunnen duiden en heeft in een rapport van 8 januari 2016 geconcludeerd dat appellant per einde wachttijd voor 100% arbeidsongeschikt moet worden geacht. Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het Uwv appellant met ingang van 4 maart 2016 in aanmerking gebracht voor een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet WIA, waarbij is vastgesteld dat appellant volledig arbeidsongeschikt is.
1.4.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 januari 2016, en heeft gesteld dat zijn arbeidsongeschiktheid duurzaam is, zodat hij recht heeft op een IVA-uitkering. Een verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in een rapport van 7 april 2016 het standpunt ingenomen dat de kans op significante verbetering niet hoger dan als gering kan worden ingeschat. De verwachting van verbetering van de belastbaarheid is dus niet redelijk tot goed. Er is verder geen aanleiding gezien de FML van 29 december 2015 te wijzigen. Het dossier is vervolgens in handen gesteld van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, die in een rapport van 12 april 2016 heeft vastgesteld dat appellant weliswaar zijn basisschoolopleiding niet heeft voltooid, maar dat, gelet op zijn arbeidsverleden en het feit dat hij in staat is gebleken een re-integratietraject van een jaar te volgen, toch aanleiding bestaat het opleidingsniveau nader vast te stellen op 2. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft opnieuw het CBBS geraadpleegd, nu met opleidingsniveau 2, en heeft op basis van de geselecteerde functies productiemedewerker industrie (SBC-code 111180), machinaal metaalbewerker (SBC-code 264122) en medewerker intern transport (SBC-code 111220) de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant vastgesteld op 67,28%. Bij besluit van 12 mei 2016 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant gegrond verklaard en appellant met ingang van 4 maart 2016 in aanmerking gebracht voor een loongerelateerde WGA-uitkering naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 67,28%.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, naar aanleiding van de stelling van appellant dat het Uwv de heroverweging niet op de grondslag van het bezwaar heeft verricht door behalve de duurzaamheid van zijn volledige arbeidsongeschiktheid ook de arbeidskundige grondslag van het primaire besluit te heroverwegen, zodat deze in strijd is met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verwezen naar rechtspraak van de Raad, met name de uitspraak van 17 april 2007 (ECLI:NL:CRVB:2007:BA2955), in samenhang met de uitspraak van 22 oktober 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BG1621). Daarin heeft de Raad overwogen dat een betwisting van de medische belastbaarheid zodanig ruim moet worden uitgelegd dat ook de medische geschiktheid van de geduide functies in geschil moet worden geacht. Volgens de rechtbank valt niet in te zien waarom dit in de bezwaarfase anders zou zijn. De rechtbank heeft, gelet hierop, geen grond gezien voor het oordeel dat de arbeidskundige beoordeling achterwege gelaten had moeten worden omdat in bezwaar geen arbeidskundige gronden zijn aangevoerd. Wat betreft de beroepsgrond over het opleidingsniveau van appellant heeft de rechtbank geen aanleiding gezien het Uwv niet te volgen in zijn standpunt dat moet worden aangenomen dat appellant, gelet op zijn arbeidsverleden en het gevolgd hebben van een re-integratietraject, over vaardigheden beschikt die op één lijn te stellen zijn met opleidingsniveau 2. De mate van arbeidsongeschiktheid van appellant is door het Uwv terecht bepaald op minder dan 35 tot 80% (lees: op 35 tot 80%), aldus de rechtbank. Nu appellant niet volledig arbeidsongeschikt wordt geacht, kan naar het oordeel van de rechtbank de vraag naar de duurzaamheid van de beperkingen en het recht op een IVA-uitkering buiten beschouwing blijven.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant primair herhaald dat de in bezwaar door het Uwv uitgevoerde heroverweging, voor zover in bezwaar een arbeidskundige herbeoordeling van het opleidingsniveau is verricht, de grondslag van het bezwaar, zoals omschreven in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, te buiten is gegaan. Appellant heeft gesteld dat uit de samenhang tussen de medische en arbeidskundige kant van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling slechts voortvloeit dat, indien in bezwaar (uitsluitend) medische gronden worden aangevoerd, de arbeidsdeskundige moet beoordelen of de eventueel geduide functies door betrokkene verricht kunnen worden, gezien de voor betrokkene medisch vastgestelde beperkingen. In dit geval waren er bij het besluit van 11 januari 2016 geen functies geduid en daarom was er voor de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep in de bezwaarprocedure tegen dat besluit geen rol weggelegd, aldus appellant. De door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gekozen benadering is volgens appellant dus te ruim. Subsidiair heeft appellant, onder verwijzing naar wat over opleidingsniveau en opleidingseis staat in de Basisinformatie CBBS, gesteld dat, nu hij niet voldoet aan de door de werkgevers gestelde opleidingseis van voltooid basisonderwijs in de geduide functies, die functies niet geschikt voor hem zijn. Dat het Uwv meent dat appellant een met het vereiste opleidingsniveau vergelijkbaar werk- en denkniveau heeft ontwikkeld, maakt niet dat de werkgevers niet meer de eis van het hebben voltooid van het basisonderwijs stellen, aldus appellant.
3.2.
Het Uwv heeft, mede onder verwijzing naar een rapport van 8 juni 2018 van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Ter zitting is daaraan onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 14 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3923) toegevoegd dat de ingangsdatum van de herziene mate van arbeidsongeschiktheid in verband met het verbod van reformatio in peius nader moet worden vastgesteld op 1 juni 2018.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA bepaalt dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie. Op grond van het derde lid wordt onder duurzaam mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
Artikel 5 van Pro de Wet WIA bepaalt dat gedeeltelijk arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 65% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, doch die niet volledig arbeidsongeschikt is.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wet WIA wordt de beoordeling of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt of gedeeltelijk arbeidsongeschikt is gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek.
Bij het beoordelen of een volledige arbeidsongeschiktheid ook duurzaam is hanteert het Uwv een in een zogenoemd stappenplan neergelegd beoordelingskader, dat erop neerkomt dat een inschatting wordt gemaakt van de toekomstige functionele mogelijkheden, waarbij de kans op herstel in het eerste jaar na het ontstaan van het recht op uitkering en in de jaren daarna wordt ingeschat.
Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.
4.2.
Aan de orde is in de eerste plaats de vraag of, nu in bezwaar uitsluitend is aangevoerd dat de vastgestelde volledige arbeidsongeschiktheid ook duurzaam is en die vraag door de verzekeringsarts bezwaar en beroep bevestigend is beantwoord, het Uwv buiten de grondslag van het bezwaar is getreden door ook de arbeidskundige beoordeling te heroverwegen.
4.3.
De Raad beantwoordt die vraag ontkennend. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 7:11, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 153-154) vloeit voort dat de heroverweging in bezwaar plaatsvindt aan de hand van een minder strikt grondenstelsel dan het grondenstelsel dat geldt voor de bestuursrechter, zoals dat voor WIA‑zaken door de Raad is uitgewerkt in de door de rechtbank genoemde uitspraken. De heroverweging in bezwaar is slechts in die zin beperkt dat onderdelen van het bestreden besluit die geheel los van het aangevoerde bezwaar staan, in beginsel buiten beschouwing blijven en dat er een verbod van reformatio in peius geldt. Een besluit op grond van de Wet WIA zoals dat hier aan de orde is, kent één ondeelbaar rechtsgevolg. Het gaat om toekenning van een uitkering met inachtneming van een bepaald arbeidsongeschiktheidspercentage, dan wel om weigering van een uitkering. Zo’n besluit is dus niet op te delen in van elkaar te onderscheiden besluitonderdelen. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van 30 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7053. Nu de medische component van een WIA-besluit enerzijds en de arbeidskundige component daarvan anderzijds, niet als afzonderlijke besluitonderdelen zijn te beschouwen, kan het argument van appellant dat zijn bezwaar niet noopte tot een arbeidskundige heroverweging niet slagen. Daar waar de beoordeling door de bestuursrechter, gelet op artikel 8:69 van Pro de Awb, in dit opzicht aan beperkingen is gebonden, mag de heroverweging in bezwaar immers de specifiek in bezwaar aangevoerde argumenten te buiten gaan, in ieder geval zo lang, zoals in dit geval, geen sprake is van het in de heroverweging betrekken van in bezwaar in het geheel niet aangevochten besluitonderdelen.
4.4.
Ook het verbod van reformatio in peius maakt niet dat in dit geval niet de arbeidskundige grondslag van het bestreden besluit in de heroverweging mocht worden betrokken. Zoals is overwogen in de door het Uwv genoemde uitspraak van 14 juli 2017 mag een in de bezwaarfase vastgestelde verslechtering van de rechtspositie per toekomende datum worden geëffectueerd. Het Uwv heeft in hoger beroep de ingangsdatum van de herziene mate van arbeidsongeschiktheid nader bepaald op 1 juni 2018, zijnde 24 maanden na de maand waarin appellant in kennis is gesteld van de alsnog geselecteerde functies. Het op deze wijze, conform artikel 60, derde lid, van de WIA, laten ingaan van een verslechtering is – los van de vraag of die verslechtering in dit geval inhoudelijk juist is geweest, op welke vraag hierna onder 4.5 wordt ingegaan – niet in strijd met het genoemde verbod. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
4.5.
Appellant heeft subsidiair aangevoerd dat het opleidingsniveau in bezwaar ten onrechte is gewijzigd in opleidingsniveau 2. Daarin wordt hij wel gevolgd. Vast staat dat appellant het basisonderwijs niet heeft voltooid. Dat impliceert in beginsel opleidingsniveau 1, maar het is vaste rechtspraak (uitspraak van 5 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2936) dat een betrokkene aan een bepaalde opleidingsniveau-eis kan voldoen door een combinatie van zijn opleiding en werkervaring. Anders dan de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, en met de arbeidsdeskundige in de primaire fase, ziet de Raad echter geen reden om het opleidingsniveau in dit geval hoger dan op niveau 1 vast te stellen. Appellant heeft weliswaar een arbeidsverleden, maar de aard van de door hem verrichte werkzaamheden, voor zover valt af te leiden uit de beperkte informatie die het Uwv op dat punt heeft ingewonnen, geeft geen enkel aanknopingspunt voor de conclusie dat appellant in zijn werk heeft leren lezen, schrijven en rekenen op einde-basisschoolniveau. Appellant spreekt slechts beperkt Nederlands, is moeilijk te verstaan en ontvangt hulp van zijn dochter bij het leggen van contacten, zo is namens appellant onweersproken ter zitting van de Raad toegelicht. Het door appellant gevolgde re-integratietraject is beperkt geweest in aard en omvang, zo is eveneens onweersproken toegelicht, appellant had daarin een Turkse begeleider en de dochter van appellant heeft daarin hulp verleend bij het schrijven.
4.6.
In zoverre slaagt het hoger beroep dus. Uitgaande van opleidingsniveau 1 zoals dat was vastgesteld door de primaire arbeidsdeskundige, zijn de in bezwaar alsnog geselecteerde functies niet geschikt voor appellant. De aangevallen uitspraak moet dus worden vernietigd. Ook het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. In aanmerking genomen de in de primaire fase verrichte arbeidskundige oordeelsvorming, zijn er op 4 maart 2016 geen geschikte functies voor appellant te duiden en is het arbeidsongeschiktheidspercentage per die datum 100%. Uit het door de verzekeringsarts bezwaar en beroep gegeven medisch oordeel vloeit voort dat de FML, behorend bij het besluit van 11 januari 2016, in stand blijft en dat de verwachting van verbetering van de belastbaarheid niet redelijk tot goed is. Die uitkomst leidt, gelet op het door het Uwv gehanteerde beoordelingskader voor de duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen, tot de conclusie dat met ingang van 4 maart 2016 aanspraak bestaat op een IVA-uitkering. De Raad ziet daarom aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door vast te stellen dat appellant met ingang van 4 maart 2016 recht heeft op een IVA-uitkering.
5. Aanleiding bestaat het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant, tot een bedrag van € 1.024,- in beroep en een bedrag van eveneens € 1.024,- in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 12 mei 2016;
- herroept het besluit van 11 januari 2016 en stelt vast dat appellant met ingang van
4 maart 2016 recht heeft op een IVA-uitkering;
- bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van
12 mei 2016;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant, tot een bedrag van in totaal € 2.048,-;
- bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht ten
bedrage van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.M. van Dun als voorzitter en B.J. van de Griend en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van W.M. Swinkels als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019.
(getekend) B.M. van Dun
(getekend) W.M. Swinkels