Uitspraak
18.1541 PW
Datum uitspraak: 15 oktober 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 februari 2018, 17/1067 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Helmond (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. N.C.A. Elias-Boots, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om veroordeling tot schade ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2019. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Elias-Boots. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Slegers. Als getuigen zijn gehoord [getuige X] (getuige X) en [getuige Y]
(getuige Y).
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen sinds 1 april 1990 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Appellanten wonen in een woonwagen op een perceel dat thans het adres [adres] is.
1.2.
In het kader van een onderzoek van het Helmond Interventie Team - een samenwerkingsverband van onder meer de afdelingen Werk en Inkomen, Bouwen en Wonen, WOZ en de Belastingdienst, dat als doel heeft te komen tot een integrale handhaving van overheidsregelingen en zich daarbij richt op probleempanden die tegelijkertijd aandacht nodig hebben van verschillende handhavende instanties - heeft een sociaal rechercheur van de afdeling Werk en Inkomen een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verstrekte bijstand. In dat kader is onder meer dossieronderzoek verricht, een huisbezoek afgelegd op het adres van appellanten, zijn gegevens bij appellanten opgevraagd en zijn rapportages van de afdeling Bouwen en Wonen van de gemeente Helmond geraadpleegd, waarbij tevens luchtfoto’s zijn bestudeerd van het perceel waarop de woonwagen van appellanten staat. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 8 augustus 2016.
1.3.
In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van
15 september 2016 de bijstand van appellanten over de periodes van 24 juni 2004 tot en met 31 december 2008 (periode 1) en van 1 januari 2009 tot en met 7 maart 2012 (periode 2) in te trekken en de over deze periodes gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van
€ 123.695,67 van appellanten terug te vorderen. Voorts heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 oktober 2016 met € 231,87 per maand verlaagd op de grond dat appellanten geen woonkosten hebben en met € 175,10 per maand verlaagd op de grond dat appellanten geen kosten aan nutsvoorzieningen hebben.
1.4.
Bij besluit van 6 maart 2017 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 15 september 2016 niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de verlaging van de bijstand wegens het ontbreken van kosten van nutsvoorzieningen, omdat deze verlaging uiteindelijk niet is toegepast, zodat appellanten op dit punt geen procesbelang meer hebben. Voor het overige heeft het college het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de intrekking over periode 1, heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten over deze periode de inlichtingenverplichting hebben geschonden door bij het college geen melding te maken van de bouw van een nieuwe woonwagen. Appellanten hebben in ieder geval op 24 juni 2004 een aanvang gemaakt met de bouw van de woonwagen en uit luchtfoto’s van het perceel waarop de woonwagen staat, blijkt dat de bouw, met de aanleg van bestrating en een erfafscheiding, eind 2008 is voltooid. Doordat appellanten onvoldoende inzicht hebben verschaft in de herkomst van de financiële middelen waarmee zij de bouw hebben gerealiseerd, kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Aan het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de intrekking over periode 2, heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten in deze periode de inlichtingenverplichting hebben geschonden door bij het college geen melding te maken van het vermogen gebonden in de woonwagen, waardoor ten onrechte bijstand om niet is verstrekt. Het college heeft daarbij de waarde van de woonwagen per 1 januari 2009 bepaald op de waarde van € 96.000,- zoals die voor het eerst op 11 januari 2012, per peildatum
1 januari 2011, is getaxeerd op grond van de Wet waardering onroerende zaken
(WOZ-waarde).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover het bezwaar tegen de verlaging van de bijstand van appellanten met € 175,10 wegens het ontbreken van kosten voor nutsvoorzieningen niet-ontvankelijk is verklaard, het bestreden besluit in zoverre vernietigd, die verlaging herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het bestreden besluit in stand is gelaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking over periode 1
4.1.
Op grond van de vaste rechtspraak van de Raad over de zogenoemde temporele werking van wetgeving (uitspraak van 2 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2895) moeten de rechten en verplichtingen van appellanten worden bepaald aan de hand van de materiële bepalingen van de Wet werk en bijstand (WWB) zoals die destijds luidden. Ingevolge
artikel 17, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellanten op 24 juni 2004 waren gestart met de bouw van een woonwagen. Voorts is niet in geschil dat appellanten van de bouw en van het bezit van de woonwagen geen melding hebben gemaakt bij het college.
4.3.
Appellanten hebben aangevoerd dat zij de op hen rustende inlichtingenverplichting niet hebben geschonden omdat zij tijdens de bouw van de woonwagen veelvuldig contact met de afdeling Bouwen en Wonen van de gemeente Helmond hebben gehad. Deze beroepsgrond slaagt niet. De bouw en het bezit van een woonwagen zijn feiten waarvan hen redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat deze van invloed konden zijn op hun recht op bijstand. Door daarvan niet onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen aan het college, hebben appellanten de op hen rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat bij de afdeling Bouwen en Wonen van de gemeente Helmond bekend was dat appellanten een woonwagen aan het bouwen waren, appellanten niet van de op hen rustende verplichting ontslaat om wijzigingen die van belang zijn in het kader van de WWB bij de daarvoor bedoelde afdeling van de gemeente te melden. Dat appellanten, naar zij stellen, niet opzettelijk melding van de bouwactiviteiten achterwege hebben gelaten, wat hier ook van zij, is in het kader van de intrekking niet van belang. De inlichtingenverplichting is immers een objectief geformuleerde verplichting, waarbij opzet geen rol speelt. Voor zover bij appellanten twijfel bestond of zij melding moesten maken van de bouw en het bezit van de woonwagen, had het op hun weg gelegen om met de desbetreffende afdeling van de gemeente in contact te treden om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen.
4.4.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. Hierin zijn appellanten, gelet op het volgende, niet geslaagd.
4.4.1.
Appellanten hebben hun stelling dat de bouw, en daarmee de aanschaf van alle bouwmaterialen, al voltooid was in december 2004, zodat met ingang van december 2004 geen sprake meer was van onduidelijkheid over de financiële middelen waarmee de bouw is gefinancierd, onvoldoende met verifieerbare stukken onderbouwd. Uit de gedingstukken blijkt juist dat appellanten, nadat zij in juni 2004 waren gestart met de bouwwerkzaamheden en een woonwagen met een oppervlakte van 128 m2 hadden gebouwd, in 2006 airconditioning hebben aangelegd en in 2007 een sanitaire unit hebben geplaatst en ingericht. Verder is uit de verklaring van getuige Y ter zitting van de Raad gebleken dat in 2005 een nieuwe vloer is aangelegd en uit de door appellanten in de bezwaarfase overgelegde bonnen is gebleken dat in januari en maart 2008 betonklinkers zijn aangeschaft. Voorts is uit een vergelijking van luchtfoto’s uit 2008 en 2009 van het perceel van appellanten te zien dat het erf van appellanten in 2008 nog niet en in 2009 wel bestraat is en dat er een erfafscheiding is aangebracht. Op grond van deze gegevens kon het college er redelijkerwijs van uitgaan dat appellanten tot en met eind 2008 bouwwerkzaamheden aan of in verband met hun woonwagen met bijbehorend erf hebben verricht. Dat op de door het college in geding gebrachte “Taxatiekaart woningen”, waarin de WOZ-waarde per 1 januari 2011 wordt vermeld, als bouwjaar 2007 is opgenomen doet aan deze conclusie niet af. Ook al zou de bouw van de woonwagen in 2007 volledig gerealiseerd zijn, dit laat onverlet dat er na 2007 in ieder geval nog bestrating en een erfafscheiding zijn aangelegd en dat onbekend is hoe appellanten dit hebben gefinancierd. Door geen melding te maken van de bouw van de woonwagen en de hiermee samenhangende werkzaamheden hebben appellanten het college de mogelijkheid ontnomen tijdig een onderzoek in te stellen naar de feitelijke situatie. Daarmee hebben appellanten het over zichzelf afgeroepen dat achteraf niet precies is vast te stellen welke werkzaamheden op welk moment hebben plaatsgevonden. De gevolgen daarvan zijn voor hun rekening en risico.
4.4.2.
Appellanten hebben onvoldoende inzicht verschaft in de middelen waarmee zij de bouw en inrichting van de woonwagen en het bijbehorend erf hebben bekostigd. Zij hebben hun stelling dat zij € 26.000,- hebben ontvangen voor de verkoop van hun oude woonwagen en dat zij € 15.000,- hebben geleend van de oma van appellant niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd. De ongedateerde verklaring van [naam 5] dat hij de wagen toentertijd voor € 26.000,- heeft gekocht en de verklaring van de vader van appellant van
14 november 2016, waarin hij bevestigt dat appellanten € 15.000,- van zijn moeder hebben geleend, zijn daartoe ontoereikend. Appellanten hebben geen bewijs van bankopnames van de betrokkenen dan wel ander bewijs van de ontvangst van deze bedragen overgelegd. Met de verklaringen van [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] dat zij appellanten gratis hebben geholpen met de werkzaamheden, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat zij in het geheel geen kosten hebben gehad aan de werkzaamheden. De door appellanten overgelegde nota’s van gekochte en geleverde bouwmaterialen geven geen inzicht in de herkomst van de middelen voor deze materialen.
Intrekking over periode 2
4.5.1.
Ingevolge artikel 3, zesde lid, van de WWB wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder woning mede verstaan een woonwagen of een woonschip.
4.5.2.
Artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bepaalt dat onder vermogen wordt verstaan: de waarde van de bezittingen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de aanwezige schulden. De waarde van de bezittingen wordt vastgesteld op de waarde in het economisch verkeer bij vrije oplevering. Ingevolge artikel 34, tweede lid, aanhef en onder d, van de WWB wordt niet als vermogen in aanmerking genomen: het vermogen gebonden in de woning met bijbehorend erf, bedoeld in artikel 50, eerste lid, voor zover dit minder bedraagt dan (per 1 januari 2009) € 46.100,-.
4.5.3.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de WWB heeft de belanghebbende die eigenaar is van een door hemzelf of zijn gezin bewoonde woning met bijbehorend erf recht op bijstand voorzover tegeldemaking, bezwaring of verdere bezwaring, van het in de woning met bijbehorend erf gebonden vermogen in redelijkheid niet kan worden verlangd. Artikel 50, tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB bepaalt dat indien voor de belanghebbende, bedoeld in het eerste lid, recht op algemene bijstand bestaat, die bijstand de vorm van een geldlening heeft voorzover het vermogen gebonden in de woning met bijbehorend erf hoger is dan het vermogen, bedoeld in artikel 34, tweede lid, onderdeel d.
4.6.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college ten onrechte is uitgegaan van de WOZ‑waarde van hun woonwagen van € 96.000,- per peildatum 1 januari 2011. Zij stellen zich op het standpunt dat deze WOZ-waarde niet als reëel kan worden aangemerkt. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben appellanten vier verschillende taxatierapporten van [naam bedrijf] overgelegd, waarvan twee rapporten dateren van 12 december 2016, een rapport van 9 april 2019 en een rapport van 31 mei 2019. In het rapport van 31 mei 2019 is de waarde van de woonwagen per 1 januari 2009 getaxeerd op € 74.000,-. Deze beroepsgrond slaagt niet gelet op het volgende.
4.7.
De Raad heeft eerder overwogen (uitspraak van 3 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:702) dat het bijstandverlenend orgaan voor de waardebepaling van woningen in Nederland in beginsel aansluiting kan zoeken bij de meest recente vaststelling van de WOZ-waarde van de woning. Het staat een betrokkene vrij daar een taxatierapport, opgemaakt door een beëdigd makelaar, tegenover te stellen. De Raad is van oordeel dat het college in dit geval aansluiting heeft mogen zoeken bij de eerste vaststelling van de WOZ‑waarde van de woonwagen van appellanten na 1 januari 2009, daarbij mede in aanmerking genomen dat appellanten geen rechtsmiddelen hebben aangewend tegen de vaststelling van de WOZ-waarde op € 96.000,-. De door appellanten overgelegde taxatierapporten bieden onvoldoende grond voor een ander oordeel nu deze geen betrouwbaar beeld geven van de waarde van de woonwagen op 1 januari 2009. Het college heeft er terecht op gewezen dat niet duidelijk is waar de in het rapport van 31 mei 2019 genoemde nieuwbouwprijs van € 900,- per m2 op is gebaseerd. In het taxatierapport van 31 mei 2019 wordt weliswaar verwezen naar de Taxatiewijzer en kengetallen DEEL 3 Woonwagens, maar hierin wordt voor chalets van 100 m2 of groter per waardepeildatum 1 januari 2009 een gemiddelde vervangingswaarde van € 1.105,- per m2 genoemd. Daarbij komt dat onduidelijkheid bestaat over de in de taxatierapporten gehanteerde afschrijvingspercentages. In de door appellanten overgelegde taxatierapporten van 12 december 2016 wordt de waarde van de woonwagen per diezelfde datum vastgesteld op € 48.760,-. In het door appellanten overgelegde taxatierapport van 9 april 2019 wordt de waarde per diezelfde datum op € 39.720,- vastgesteld. Dat is een afschrijving van € 9.040,- in 2 jaar en 4 maanden en dat is meer dan het in het taxatierapport van 31 mei 2019 genoemde afschrijvingspercentage van 3,46% per jaar en het in het taxatierapport van 9 april 2019 genoemde afschrijvingspercentage van 2,65% per jaar.
4.8.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat het college de bijstand met ingang van 1 januari 2009 op grond van artikel 50 van Pro de WWB in de vorm van een geldlening had moeten verstrekken. Deze beroepsgrond slaagt. In het bestreden besluit is het volgende opgenomen:
“De commissie overweegt dat indien de waarde van de woonwagen ad € 96.000,00 wordt afgezet tegen het vrij te laten bescheiden vermogen ad € 46.100,00 (peildatum 1 januari 2009) er sprake is van een voor de bijstand in aanmerking te nemen vermogen in de woonwagen ad € 49.900,00 voor welk bedrag de bijstand in principe als een geldlening had moeten worden verstrekt (artikel 50 PW Pro jo. artikel 3 lid 6 PW Pro). Doordat het vermogen niet is gemeld, is er ten onrechte uitkering “om niet” verstrekt over de periode van 1 januari 2009 tot en met 7 maart 2012.”
Het college verbindt hier de conclusie aan dat de bijstand daarom terecht is ingetrokken op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW. Dit is niet juist. Indien een woonwagen als woning in de zin van artikel 50, eerste lid, van de WWB wordt aangemerkt, zoals het college blijkens bovenstaande overweging in het geval van appellanten doet, dan schrijft het tweede lid van artikel 50 van Pro de WWB dwingend voor dat de bijstand in de vorm van een lening wordt verstrekt, mits is voldaan aan de voorwaarden onder a en b. Nu vaststaat dat aan deze voorwaarden is voldaan, had het college de bijstand dan ook alsnog in de vorm van een lening moeten verlenen en was het niet bevoegd tot intrekking op grond van artikel 54, derde lid, van de PW. Niet valt in te zien dat, zoals het college heeft betoogd, het niet mogelijk is om verplichtingen te verbinden aan de bijstandsverlening met terugwerkende kracht in de vorm van een geldlening.
4.9.
Uit 4.8 volgt dat de intrekking van de bijstand over periode 2 geen standhoudt. Hieruit vloeit voort dat het college de over die periode gemaakte kosten van bijstand ten onrechte heeft teruggevorderd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Verlaging in verband met ontbreken van woonkosten
4.10.
Niet in geschil is dat appellanten voor hun woonwagen nooit staangeld verschuldigd zijn geweest.
4.11.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college bij het verlagen van de bijstand in verband met het ontbreken van woonkosten een overgangsperiode had moeten hanteren zodat appellanten konden wennen aan het feit dat zij een lager bedrag aan bijstand zouden gaan ontvangen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel niet aan verlaging van de bijstand met de in de bijstand begrepen component voor woonkosten in de weg stond. Mede gelet op de schending van de inlichtingenverplichting voor het niet hebben van woonkosten heeft het college niet onzorgvuldig gehandeld door de bijstand bij besluit van 15 september 2016 eerst met ingang van 1 oktober 2016 te verlagen. Voor het verlagen van de bijstand per een latere datum bestaat dan ook geen aanleiding.
Conclusie
4.12.
Uit 4.9 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het ziet op de intrekking en terugvordering van de bijstand over periode 2. De aangevallen uitspraak dient daarom in zoverre te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met de wet vernietigen voor zover het ziet op de intrekking over periode 2 en op de terugvordering als geheel, omdat het besluit tot terugvordering als ondeelbaar moet worden beschouwd.
4.13.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. In de omstandigheid dat het college te kennen heeft gegeven nadere verplichtingen aan de bijstandsverlening in de vorm van een geldlening te willen verbinden, ziet de Raad geen aanleiding om niet zelf in de zaak te voorzien. Immers, het college dient alsnog een besluit te nemen tot omzetting van de over periode 2 verleende bijstand om niet in bijstand in de vorm van een geldlening, maar dat staat los van de besluitvorming die hier voorligt. In aanmerking genomen dat aan het besluit van 15 september 2016, voor zover het de intrekking over periode 2 betreft, hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit, en dit gebrek niet meer kan worden hersteld, zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 15 september 2016 in zoverre te herroepen. Tevens zal de Raad het college opdragen opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen dat besluit voor zover het de terugvordering betreft.
4.14.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Wettelijke rente en kosten
5. Het verzoek van appellanten om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente zal worden afgewezen, nu niet is gebleken dat appellanten meer hebben afgelost op de vordering dan het terug te vorderen bedrag over periode 1.
6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten voor verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en € 68,40 voor reiskosten in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 januari 2009 tot en met 7 maart 2012 en op de terugvordering;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 maart 2017 voor zover dat betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 januari 2009 tot en met 7 maart 2012 en op de terugvordering;
- herroept het besluit van 15 september 2016 voor zover dat ziet op de intrekking van bijstand over de periode van 1 januari 2009 tot en met 7 maart 2012;
- draagt het college op opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen dat besluit voor zover het de terugvordering betreft;
- bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag van € 1.092,40,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 126,- vergoedt;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door M. ter Brugge als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2019.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
De griffier is verhinderd te ondertekenen