ECLI:NL:CRVB:2020:2040

Uitspraak

18.4276 PW, 18/4278 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
26 juni 2018, 18/99 en 18/102 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van [plaatsnaam] (college)

Datum uitspraak: 25 augustus 2020

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. T. de Heer, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2020. Namens appellante is

mr. De Heer verschenen. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante woonde per 7 maart 2014 op adres X te [plaatsnaam] (uitkeringsadres), op welk adres tevens W woonachtig is. Appellante en W hebben ieder een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande ingediend. Bij ongedateerd besluit heeft het college aan appellante en W met ingang van 19 maart 2014 bijstand ingevolge de Wet Werk en Bijstand (WWB) toegekend naar de norm voor gehuwden. Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college het hiertegen gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante geen beroep ingesteld.

1.2.

Bij ongedateerd besluit heeft het college de bijstand van appellante met ingang van
15 december 2014 beëindigd op de grond dat appellante per die datum niet meer in [plaatsnaam] woont.

1.3.

Appellante huurde met ingang van 1 januari 2016 een kamer en de zolder/vliering van W op het uitkeringsadres. Tot 16 december 2016 en vanaf begin maart 2017 woont zij op dit adres. In de tussenliggende periode verbleef zij in een vakantiewoning in een andere gemeente. W ontvangt op het uitkeringsadres vanaf 25 december 2016 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.

1.4.

Op 7 maart 2017 hebben appellante en W zich gemeld in [plaatsnaam] om bijstand aan te vragen en daarover met medewerkers van de gemeente [plaatsnaam] een gesprek gevoerd. Naar aanleiding van dit gesprek hebben appellante en W op 9 maart 2017 gezamenlijk een aanvraag om bijstand ingediend. Bij het aanvraagformulier hebben appellante en W een schriftelijke toelichting gevoegd. In deze toelichting staat vermeld dat ieder van hen vanaf
15 december 2016 in aanmerking wil komen voor bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Appellante en W hebben een gezamenlijke aanvraag ingediend, omdat zij van medewerkers van de gemeente [plaatsnaam] hebben begrepen dat dit ‒ gelet op de eerdere toekenning van bijstand naar de norm voor gehuwden ‒ de enige manier is dat zij in aanmerking kunnen komen voor bijstand. Appellante en W zijn het daar niet mee eens.

1.5.

Naar aanleiding van deze aanvraag hebben een controleambtenaar en een consulent van de gemeente [plaatsnaam] op 22 mei 2017 een onaangekondigd huisbezoek afgelegd aan de woning op het uitkeringsadres. W heeft de medewerkers toestemming verleend de woning te betreden. Appellante is niet aangetroffen. De bevindingen van het huisbezoek zijn neergelegd in een op dezelfde dag gedateerd verslag, aangevuld door de consulent in zijn rapport van 8 juni 2017. Verder heeft de consulent bankafschriften en het huurcontract onderzocht. De bevindingen daarvan zijn ook neergelegd in het rapport van 8 juni 2017.

1.6.

Bij faxbericht, gedateerd 26 mei 2017 en door het college ontvangen op 29 mei 2017, hebben appellante en W meegedeeld dat het college in gebreke is met het nemen van een beslissing op de aanvraag. Daarbij hebben zij gesteld op 11 mei 2017 ‒ eveneens bij faxbericht ‒ een ingebrekestelling te hebben gestuurd met het verzoek om binnen twee weken een besluit te nemen op de aanvraag.

1.7.

Bij besluit van 8 juni 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 november 2017 (bestreden besluit 1), heeft het college aan appellante en W met ingang van 7 maart 2017 bijstand toegekend naar de norm voor gehuwden, omdat zij een gezamenlijke huishouding voeren nu zij in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben en sprake is van wederzijdse zorg.

1.8.

Bij besluit van 21 juni 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van eveneens
27 november 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college meegedeeld dat geen dwangsom verschuldigd is, omdat het college binnen veertien dagen na de ingebrekestelling, ontvangen op 29 mei 2017, op de aanvraag heeft beslist.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

ingangsdatum

4.1

Appellante heeft aangevoerd dat de ingangsdatum 15 december 2016 moet zijn. Zij voelde zich door informatie van medewerkers van het college (medewerkers) gedwongen de woning in december 2016 te verlaten om te voorkomen dat aan W geen bijstand naar de norm voor een alleenstaande zou worden toegekend.

4.2.

Volgens vaste rechtspraak inzake toepassing van artikel 43 en 44 van de WWB (uitspraak van 21 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8690), welke jurisprudentie onder de PW haar gelding heeft behouden, wordt in beginsel geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of ‒ in voorkomende gevallen ‒ een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.

4.3.

Van zulke omstandigheden kan sprake zijn als komt vast te staan dat de betrokkene al eerder een aanvraag om bijstand heeft ingediend, of indien is gebleken dat betrokkene op enigerlei wijze actie in de richting van het college heeft ondernomen die tot het innemen van een daartoe strekkende aanvraag had moeten leiden. Dit is eveneens vaste rechtspraak (uitspraak van 12 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8362).

4.4.

Van dergelijke omstandigheden is niet gebleken. Met de stelling dat appellante het gesprek van 7 maart 2017 als onprettig en dwingend heeft ervaren, dat het college zich ten onrechte al langer op het standpunt stelt dat appellante niet in aanmerking komt voor bijstand naar de norm voor een alleenstaande en dat zij zich gedwongen voelde een gezamenlijke aanvraag om bijstand in te dienen, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij zich niet eerder dan op 7 maart 2017 heeft kunnen melden om bijstand aan te vragen. De transcriptie van het gesprek met medewerkers op 7 maart 2017, waarbij onder meer is gesproken over de woon- en verblijfsituatie van appellante en de mogelijkheden om bijstand naar de norm voor een alleenstaande of naar de norm voor gehuwden in te dienen, biedt daarvoor onvoldoende feitelijke aanknopingspunten. Daarbij komt dat appellante kort na dit gesprek op 9 maart 2017 een aanvraag om bijstand heeft ingediend en daarbij heeft toegelicht dat zij als alleenstaande aangemerkt zou moeten worden. De vraag of tijdens dit gesprek of eerder onjuiste informatie is verstrekt over het voortduren van het onweerlegbaar rechtsvermoeden als bedoeld in
artikel 3, vierde lid, van de PW, kan verder in het midden blijven nu niet is gebleken dat appellante op enig moment vóór 7 maart 2017 is afgehouden van het indienen van een aanvraag.

4.5.

Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat de beroepsgrond dat het college met ingang van
15 december 2016 bijstand had moeten toekennen niet slaagt.

gezamenlijke huishouding

4.6.

De te beoordelen periode loopt van 7 maart 2017 tot en met 8 juni 2017.

4.7.

Op grond van artikel 3, derde lid, van de PW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

4.8.

Niet is in geschil dat appellante en W in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden, zodat aan het eerste criterium van een gezamenlijke huishouding is voldaan. Tussen partijen is in geschil of sprake was van wederzijdse zorg tussen appellante en W.

4.9.

Wederzijdse zorg kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten of omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.

4.10.

Appellante heeft aangevoerd dat de onderzoeksbevindingen ontoereikend zijn voor de conclusie dat sprake is van wederzijdse zorg in de onder 4.9 bedoelde zin. Daartoe heeft appellante onder meer de feitelijke juistheid van het verslag van het huisbezoek betwist. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.11.1.

Uit bestreden besluit 1 blijkt dat het college het standpunt dat vanaf 7 maart 2017 sprake was van wederzijdse zorg met name heeft gebaseerd op het verslag van het huisbezoek en de geconstateerde woon- en leefomstandigheden. Daarbij heeft het college gewicht toegekend aan de grootte van de woning, die zich volgens het college niet leent voor zakelijke onderhuur, en de bepaling in de huurovereenkomst dat appellante met goedkeuring van W de maandelijkse huur later mag betalen.

4.11.2.

Anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, biedt het verslag van het huisbezoek onvoldoende inzicht in het verloop van dit huisbezoek. Onduidelijk is welke waarnemingen de medewerkers hebben gedaan, welke vragen zij hebben gesteld aan W, welke antwoorden W heeft gegeven en wat hij spontaan heeft getoond. Appellante heeft de in het verslag van 22 mei 2017 opgenomen verklaring van W over het pakken van zijn kleding in de kamer van appellante en de vermelding in dit verslag over het mengen van wasgoed en het gezamenlijk wassen van kleding en gebruik van spullen in de koelkast, uitdrukkelijk betwist. De rechtbank heeft de vermelding in het verslag van het huisbezoek over het mengen en wassen van kleding, en het gebruik van spullen in de koelkast, terecht buiten beschouwing gelaten omdat onduidelijk is gebleven waarop deze vermeldingen zijn gebaseerd. Van de door de rechtbank en het college genoemde omstandigheden dat W de kamer van appellante moet betreden om zijn kleding te pakken en dat appellante een kastje in de kamer van W zou gebruiken, is echter eveneens onduidelijk gebleven waarop deze vaststellingen zijn gebaseerd. Het had op de weg van de medewerkers gelegen om door te vragen over de woon- en leefomstandigheden. De rechtbank heeft immers terecht overwogen dat de grootte van de woning op zichzelf niet tot het aannemen van wederzijdse zorg hoeft te leiden. Appellante is echter niet gehoord door de medewerkers en ook W is niet in de gelegenheid gesteld te reageren op het verslag. Dit betekent dat het onderzoek in de woning onvoldoende zorgvuldig is geweest en dat de bevindingen van het huisbezoek, zonder dat duidelijk is waar deze op zijn gebaseerd en zonder dat tijdens het huisbezoek duidelijkheid is verkregen over de woon- en leefomstandigheden van appellante en W, onvoldoende zijn om daaruit de conclusie te kunnen trekken dat appellante en W in de te beoordelen periode in zorg voor elkaar voorzagen. Uit deze conclusie volgt dat wat appellante verder tegen het huisbezoek heeft aangevoerd geen bespreking behoeft.

4.11.3.

Nu de bevindingen van het huisbezoek onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat tussen appellante en W wederzijdse zorg bestond, resteert de ongebruikelijke verbondenheid die volgens het college tussen appellante en W bestond en die de grenzen van een zakelijke relatie zou overschrijden. Hiermee doelt het college op het geld dat appellante voorafgaand aan de ingangsdatum van de bijstand aan W heeft geleend, de indeling van de kleine woning, waarbij appellante de keuken via de kamer van W bereikte, en de afspraak dat appellante bij goedkeuring van W de maandelijkse huur later mocht betalen. Deze feiten en omstandigheden bieden ook in onderling verband bezien echter onvoldoende grond voor de conclusie dat sprake is van wederzijdse zorg van voldoende omvang en gewicht.

4.12.

Uit 4.11.2 en 4.11.3 volgt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellante in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met W. In zoverre is bestreden besluit 1 niet zorgvuldig voorbereid en berust het niet op een deugdelijke grondslag. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

afwijzing dwangsom

4.13. 1

ngevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover hier van belang, verbeurt het college aan de aanvrager een dwangsom indien een beschikking op de aanvraag niet tijdig wordt gegeven. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

4.14.

Appellante voert aan dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij het college al op 11 mei 2017 per faxbericht in gebreke heeft gesteld. Omdat het college pas op 8 juni 2017 op de aanvraag heeft beslist, bestaat volgens appellante recht op een dwangsom. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet eerder dan op 29 mei 2017 van appellante een ingebrekestelling heeft ontvangen.

4.15.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3874) is het indienen van een stuk door middel van een faxbericht op zichzelf aan te merken als een toelaatbare wijze van verzending. De aan deze wijze van verzending verbonden risico’s dienen voor rekening van de verzender te komen. Dit brengt mee dat, als de geadresseerde stelt dat het verzonden stuk niet is ontvangen, het op de weg van de verzender ligt de verzending aannemelijk te maken. Indien de verzender de verzending aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde het vermoeden dat het faxbericht de geadresseerde heeft bereikt, te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de geadresseerde aannemelijk maakt dat het faxbericht niet is ontvangen. Voldoende is dat op grond van wat hij aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.

4.16.

Appellante heeft met het in beroep overgelegde faxlogboek de verzending van een faxbericht aan het college op 11 mei 2017 aannemelijk gemaakt. De status “ok” die is vermeld bij resultaat, vormt een indicatie, maar nog geen sluitend bewijs dat het faxbericht ook in goede orde door het college is ontvangen.

4.17.

In beroep heeft het college de werkwijze bij de ontvangst van faxen beschreven. Faxberichten komen als mail binnen bij de afdeling Documentaire Informatievoorziening (DIV) en worden digitaal in de postregistratie (JOIN genaamd) met zaaks- en documentnummer consequent vastgelegd. Het college heeft in beroep een door DIV uitgedraaide lijst (lijst) overgelegd met alle faxberichten die in 2017 van appellante of W zijn ontvangen. Op die lijst is bij ieder ontvangen faxbericht een korte beschrijving van het onderwerp van het faxbericht opgenomen. Het faxbericht van 11 mei 2017 staat niet op de lijst. Ook blijkt uit de beschrijving van de onderwerpen op die lijst niet dat op of omstreeks
11 mei 2017 een ingebrekestelling van appellante of W is ontvangen. Dit is gelet op de onder 4.15 weergegeven bewijslastverdeling en anders dan appellante heeft aangevoerd, voldoende om de ontvangst van het faxbericht redelijkerwijs te betwijfelen. Voorts is uit de stukken in het dossier niet gebleken dat appellante het college eerder dan met de brief van 29 mei 2017 in gebreke heeft gesteld omdat nog niet was beslist op de aanvraag van 9 maart 2017.

4.18.

Uit 4.17 volgt dat het college de ingebrekestelling niet eerder dan op 29 mei 2017 heeft ontvangen. Het college heeft op 8 juni 2017, dus binnen twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling een besluit op de aanvraag van 9 maart 2017 genomen, zodat geen dwangsom verschuldigd is. De beroepsgrond dat appellante recht heeft op een dwangsom slaagt dus niet.

4.19.

Uit 4.12 en 4.18 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard en voor het overige moet worden bevestigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond worden verklaard en zal dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid van de Awb worden vernietigd voor zover het de toekenning van bijstand naar de norm voor gehuwden betreft.

4.20.

Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. De rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 kunnen in dit geval niet in stand worden gelaten en de Raad beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Gelet op het feit dat de bijstand is toegekend aan appellante en W gezamenlijk en mede in aanmerking genomen dat toepassing van de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van cassatie, zal het college worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 8 juni 2017 voor zover het de toegepaste bijstandsnorm betreft. Aangezien de nieuw te nemen beslissing op bezwaar in zoverre ook gevolgen zal hebben voor de norm van W, gaat de Raad ervan uit dat het college dit besluit ook aan W kenbaar maakt.

4.21.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid van de Awb te bepalen dat tegen de door het college nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en op € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.100,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 27 november 2017 dat betrekking heeft op de beslissing op de aanvraag ongegrond is verklaard;
verklaart dat beroep gegrond en vernietigt het besluit van 27 november 2017 dat betrekking heeft op de beslissing op de aanvraag voor zover het de toegepaste bijstandsnorm betreft;
draagt het college op om in zoverre een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 8 juni 2017, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat beroep tegen dat besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt van in totaal € 172,-.

Deze uitspraak is gedaan door M. ter Brugge als voorzitter en G.M.G. Hink en M. van Paridon als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2020.

(getekend) M. ter Brugge

(getekend) S.H.H. Slaats

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.