Uitspraak
17.5264 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 juni 2017, 16/4192 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats], Duitsland (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 30 januari 2020
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft geantwoord op vragen van de Raad.
Appellante heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [X.]. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door T. van der Weert en mr. M.C.F.M. Mollee.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante woonde in [A.] en was tot en met 31 januari 2016 via verschillende uitzendbureaus werkzaam als oproepkracht in de zorg. In verband met een terugloop van het aantal uren waarvoor zij werd opgeroepen, heeft appellante een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) aangevraagd. Het Uwv heeft appellante met ingang van 1 februari 2016 in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering, gebaseerd op een gemiddeld aantal arbeidsuren per week van 22. Appellante heeft ook na 1 februari 2016 werkzaamheden verricht via uitzendbureaus. Appellante heeft ten behoeve van verrekening met haar WW‑uitkering opgave gedaan van de inkomsten uit deze werkzaamheden. Op 4 april 2016 is appellante verhuisd naar [woonplaats] in Duitsland. Na haar verhuizing is appellante in Nederland naar (aanvullend) werk blijven zoeken. Bij besluit van 23 mei 2016 heeft het Uwv het verzoek van appellante haar WW-uitkering te mogen exporteren naar Duitsland afgewezen. Bij een tweede besluit van 23 mei 2016 heeft het Uwv de WW-uitkering van appellante met ingang van 4 april 2016 beëindigd in verband met verblijf in het buitenland.
1.2.
Het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 23 mei 2016 is bij beslissing op bezwaar van 6 september 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat werklozen die anders dan voor vakantie in het buitenland verblijven, van het recht op een WW-uitkering zijn uitgesloten. Overwogen is dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden om met toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 (Vo 883/2004) in het buitenland een Nederlandse WW-uitkering te ontvangen. Artikel 64 van Pro Vo 883/2004 is niet van toepassing omdat appellante niet volledig werkloos is en niet verhuisd is om in Duitsland naar werk te zoeken. Aan artikel 65 van Pro Vo 883/2004 kan appellante evenmin aanspraken ontlenen, omdat zij voorafgaande aan de werkloosheid geen grensarbeider was, aangezien zij toen nog in Nederland woonde en zij daar ook werkte.
2. Bij de aangevallen uitspraak is het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Uwv terecht heeft vastgesteld dat appellante met ingang van 4 april 2016 geen recht heeft op een WW-uitkering. Op grond van artikel 64 van Pro Vo 883/2004 was het niet mogelijk voor appellante om de uitkering naar Duitsland mee te nemen, omdat appellante niet volledig werkloos was en niet naar Duitsland is verhuisd om daar naar werk te zoeken. Het beroep van appellante op artikel 65 van Pro Vo 883/2004 slaagt volgens de rechtbank niet, omdat appellante gedeeltelijk werkloos was en voorafgaand aan de werkloosheid nog geen grensarbeider was. Volgens de rechtbank is geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen geheel en gedeeltelijk werklozen. De uitsluiting van appellante op grond van haar woonplaats buiten Nederland is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven of het recht op vrij verkeer van werknemers.
3.1.
Appellante heeft zich primair op het standpunt gesteld dat zij ook na haar verhuizing het recht op een WW-uitkering heeft (behouden). Volgens appellante moet artikel 65 van Pro Vo 883/2004 zo worden uitgelegd dat deze bepaling ook betrekking heeft op werknemers die naar een andere lidstaat verhuizen tijdens hun werkloosheid. Subsidiair heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat het Uwv ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen grensarbeiders die tijdens hun werkzaamheden gedeeltelijk werkloos worden (die onder de reikwijdte van artikel 65, eerste lid, van Vo 883/2004 vallen) en werknemers die gedurende hun gedeeltelijke werkloosheid grensarbeider worden. Ook heeft zij gesteld dat de beëindiging van de uitkering een ongerechtvaardigde beperking is van het recht op vrij reizen en verblijven van Unieburgers en het recht op vrij verkeer van werknemers. Appellante heeft in dit kader betoogd dat niet voldaan is aan het evenredigheidsvereiste, gelet op de mogelijkheden van het Uwv om in het buitenland, in het bijzonder in de grensstreken, effectieve controle uit te oefenen op de rechtmatigheid van werkloosheidsuitkeringen.
3.2.
Het Uwv heeft het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit in overeenstemming is met het Unierecht. In de visie van het Uwv ligt aan de bepalingen van Titel III, hoofdstuk 6, van Vo 883/2004, in het bijzonder artikel 63 van Pro deze verordening, bezien in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof), een zodanige weging ten grondslag dat in algemene zin de uitsluiting van een werkloze in de situatie van appellante met toepassing van het woonplaatsvereiste van de WW moet worden geacht in overeenstemming te zijn met het recht op vrij reizen en verblijven van Unieburgers en het recht op vrij verkeer van werknemers. Subsidiair heeft het Uwv gesteld dat de mogelijkheden om buiten Nederland effectief controle uit te oefenen op de rechtmatigheid van werkloosheidsuitkeringen niet zodanig zijn dat de uitsluiting van het recht op WW-uitkering bij verblijf buiten Nederland onevenredig is met de daarmee te dienen doelen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 63 van Pro Vo 883/2004 heeft als opschrift: bijzondere bepalingen voor de opheffing van de bepalingen inzake de woonplaats. Dit artikel luidt als volgt.
Voor de toepassing van dit hoofdstuk geldt artikel 7 slechts Pro in de gevallen bedoeld in de artikelen 64, 65 en 65bis en binnen de daarin vermelde grenzen.
Artikel 64, eerste lid, aanhef en onder c, van Vo 883/2004 luidt als volgt.
De volledig werkloze die voldoet aan de bij de wetgeving van de bevoegde lidstaat gestelde voorwaarden om recht te hebben op uitkeringen die zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, behoudt het recht op werkloosheidsuitkering onder de hieronder aangegeven voorwaarden en beperkingen:
(…)
c. het recht op uitkering wordt gehandhaafd gedurende een tijdvak van drie maanden vanaf de datum waarop de werkloze niet langer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsvoorziening van de lidstaat die hij heeft verlaten, zonder dat de totale duur waarover uitkering wordt verleend, de totale duur mag overschrijden waarover hij krachtens de wetgeving van bedoelde lidstaat recht op uitkering heeft. De periode van drie maanden kan door de bevoegde dienst of het bevoegde orgaan tot maximaal zes maanden worden verlengd;
(…)
Artikel 65, eerste lid, van Vo 883/2004 luidt als volgt.
De gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden werkloos geraakte werkloze die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst, in een andere dan de bevoegde lidstaat woonde, moet zich ter beschikking van zijn werkgever of van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de bevoegde lidstaat stellen. Hij heeft recht op uitkering volgens de wetgeving van de bevoegde lidstaat alsof hij in die lidstaat woonde. Deze uitkering wordt door het orgaan van de bevoegde lidstaat verleend.
Artikel 19, eerste lid, aanhef en onder e, van de WW luidt als volgt.
Geen recht op uitkering heeft de werknemer die (…) buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan vanwege vakantie.
4.2.
Met de rechtbank wordt vastgesteld dat het ontzeggen aan appellante van het recht op WW-uitkering met ingang van 4 april 2016 in overeenstemming is met artikel 64 en Pro artikel 65 van Pro Vo 883/2004. Op grond van deze bepalingen is Nederland in bepaalde gevallen gehouden tot het verstrekken van een werkloosheidsuitkering aan een werkloze die woont of verblijft in een andere lidstaat. De bepalingen voorzien in het toekennen van uitkeringen aan een volledig werkloze die naar het buitenland gaat om daar werk te zoeken, dan wel aan een werkloze die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden in een andere lidstaat dan de bevoegde lidstaat woonde. Geen van deze gevallen doet zich in de situatie van appellante voor. De primaire stelling van appellante dat artikel 65 van Pro Vo 883/2004 ook betrekking heeft op werknemers die naar een andere lidstaat verhuizen tijdens hun werkloosheid, vindt geen steun in het recht.
4.3.1.
Met betrekking tot de stelling van appellante dat de toepassing van het woonplaatsvereiste van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder e, van de WW in haar geval een ongerechtvaardigd onderscheid oplevert tussen grensarbeiders die tijdens hun werkzaamheden gedeeltelijk werkloos worden (die onder de reikwijdte van artikel 65, eerste lid, van Vo 883/2004 vallen) en werknemers die gedurende hun gedeeltelijke werkloosheid grensarbeider worden, overweegt de Raad als volgt. In artikel 63 van Pro Vo 883/2004 is voor werkloosheidsuitkeringen een algemene uitzondering verwoord op de hoofdregel dat uitkeringen naar de andere lidstaten kunnen worden geëxporteerd. Van deze uitzondering wordt in artikel 65, eerste lid, van Vo 883/2004 afgeweken voor situaties waarin de werknemer zich “tijdens het verrichten van zijn laatste dienstbetrekking” in een grensoverschrijdende situatie bevond. Het door appellante gesignaleerde onderscheid is een rechtstreeks gevolg van het feit dat (thans) de Uniewetgever het toepassingsbereik van artikel 65 van Pro Vo 883/2004 op deze manier heeft beperkt. Appellante stelt in feite dan ook de verbindende kracht van deze beperking ter discussie.
4.3.2.
De Raad ziet geen aanknopingspunten voor de stelling dat de Uniewetgever de situatie van een werknemer die voorafgaand aan zijn gedeeltelijke werkloosheid uitsluitend in één lidstaat heeft gewoond en gewerkt, in rechtens relevante mate vergelijkbaar heeft moeten achten met de situatie van een grensarbeider die tijdens zijn werkzaamheden gedeeltelijk werkloos wordt. Het Uwv heeft er in dit verband terecht op gewezen dat, gelet op artikel 63 van Pro Vo 883/2004, een grensarbeider zonder specifieke regeling in de verordening nooit aanspraak zou kunnen maken op een werkloosheidsuitkering. Een werkloze die, zoals appellante, voorafgaand aan zijn werkloosheid uitsluitend in één lidstaat heeft gewoond en gewerkt, wordt daarentegen in aanmerking gebracht voor een uitkering en kan er rekening mee houden dat aan (het behoud van) het recht op deze uitkering voorwaarden zijn verbonden.
4.4.1.
In geding is verder of de uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkering met toepassing van het woonplaatsvereiste van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder e, van de WW appellante op ongerechtvaardigde wijze belemmert in de uitoefening van het recht op vrij reizen en verblijven van Unieburgers of het recht op vrij verkeer van werknemers.
4.4.2.
Het woonplaatsvereiste van artikel 19 van Pro de WW benadeelt werklozen die buiten Nederland wonen omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen of te verblijven hebben uitgeoefend. Het woonplaatsvereiste is daarom een beperking van de vrijheid die iedere burger van de Unie heeft op grond van artikel 21 VWEU Pro. Partijen verschillen van mening over de vraag of voor deze beperking van de uitoefening van het recht op vrij verkeer in het geval van appellante een toereikende rechtvaardiging bestaat. Dit geschil spitst zich toe op de vraag of de uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkering met toepassing van het woonplaatsvereiste gebaseerd is op objectieve overwegingen van algemeen belang die evenredig zijn aan het door het nationale recht nagestreefde doel.
4.4.3.
In het arrest van het Hof van 18 juli 2006, C-406/04, De Cuyper, punten 45 tot en met 47, is in algemene zin geoordeeld dat het woonplaatsvereiste naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om toezicht uit te oefenen op de naleving van wettelijke voorwaarden voor de uitkering aan werklozen, zodat het voldoet aan het evenredigheidsvereiste. Het Hof heeft daarbij overwogen dat in dat geval de doeltreffendheid van toezichtsregelingen, die bedoeld zijn om controle uit te oefenen op de gezinssituatie van de betrokken werkloze en het eventuele bestaan van door de betrokkene niet aangegeven bronnen van inkomsten, in ruime mate hierop berust dat de controle onverwacht is en ter plaatse kan worden verricht, omdat de bevoegde diensten moeten kunnen nagaan of de door de werkloze verstrekte gegevens overeenstemmen met de werkelijkheid. Het Hof overweegt dat de specificiteit van het toezicht inzake werkloosheidsuitkeringen de invoering rechtvaardigt van beperkender regelingen dan bij de controle inzake andere uitkeringen.
4.4.4.
Appellante stelt zich op het standpunt dat artikel 19 van Pro de WW verder gaat dan in haar geval noodzakelijk is om het nagestreefde doel, te weten rechtmatigheid van de uitkering, te bereiken. Zij heeft daarbij gewezen op het feit dat zij vlak over de grens woont en op de verschillende mogelijkheden die het Uwv blijkens zijn eigen website heeft om controle uit te oefenen op de rechtmatigheid van werkloosheidsuitkeringen van uitkeringsgerechtigden die in het buitenland wonen.
4.4.5.
Het Uwv heeft betoogd dat de Uniewetgever blijkens de artikelen 63, 64, 65 en 65bis van Vo 883/2004 in reguliere werkloosheidssituaties in algemene zin een toereikende objectieve rechtvaardiging aanwezig acht voor woonplaatsvereisten in het nationale recht. Aangezien appellante zich in een reguliere werkloosheidssituatie bevindt, wordt volgens het Uwv aan een toets in het individuele geval niet toegekomen. Enkele arresten waarin het Hof wel een individuele toets aanlegde, waaronder het arrest De Cuyper, hebben betrekking op bijzondere werkloosheidssituaties en vormen geen maatstaf voor de beoordeling van reguliere werkloosheidssituaties.
4.4.6.
Ter zitting heeft het Uwv desgevraagd niet bestreden dat de door appellante genoemde controlemogelijkheden in Duitsland voorhanden zijn, maar tevens aangegeven dat deze controlemogelijkheden in het buitenland zeer moeilijk zijn te realiseren. Het Uwv heeft daarbij aangevoerd dat geen gebruik kan worden gemaakt van de gegevensbestanden die bij controles binnen Nederland kunnen worden gebruikt. Voorts zal voor controles in het buitenland de tussenkomst van buitenlandse organen noodzakelijk zijn. Dit betekent dat het Uwv in een voorkomend geval een met redenen omkleed verzoek zal moeten indienen bij zo’n buitenlands orgaan, in dit geval het Duitse orgaan, en vervolgens afhankelijk is van de medewerking van dat orgaan. Dit staat op gespannen voet met de doeltreffendheid van de controle als omschreven in het arrest De Cuyper.
4.4.7.
Appellante heeft geen gegevens overgelegd die de aannemelijkheid van het betoog van het Uwv ontkrachten. Niet aannemelijk is geworden dat controles op uitkeringsgerechtigden die in het buitenland dicht bij de Nederlandse grens wonen, in relevante mate eenvoudiger zijn uit te voeren. De fysieke afstand van de woonplaats tot de Nederlandse grens is immers slechts één aspect van het wonen in het buitenland dat controle bemoeilijkt. Niet is komen vast te staan dat de controlemogelijkheden in het buitenland voldoende effectief zijn om bij wonen in het buitenland adequate controle op de rechtmatigheid van werkloosheidsuitkeringen uit te oefenen.
4.4.8.
Uit overwegingen 4.4.5 tot en met 4.4.7 volgt dat in de situatie van appellante de uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkering met toepassing van het woonplaatsvereiste gebaseerd is op objectieve overwegingen van algemeen belang die evenredig zijn aan het door het nationale recht nagestreefde doel. Voor deze beperking van de uitoefening van het recht op vrij verkeer bestaat in dit geval een toereikende rechtvaardiging.
4.5.
Overwegingen 4.1 tot en met 4.4.8 leiden tot de conclusie dat bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit terecht ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en M.M. van der Kade en A.I. van der Kris als leden, in tegenwoordigheid van E. Diele als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2020.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) E. Diele