Uitspraak
17.4507 PW, 17/4508 PW
Datum uitspraak: 1 december 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 mei 2017, 16/8304 en 16/8716 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling Samenwerking De Bevelanden (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S.J. Nijssen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft desgevraagd een nadere reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Nijssen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door M.L. Nguyen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 15 mei 2004 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Appellante staat in de basisregistratie personen (BRP) ingeschreven op het door haar opgegeven adres (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding in juni 2015 dat appellante samenwoont met een man (X) hebben sociaal rechercheurs van de afdeling Werk, Inkomen en Zorg van de Gemeenschappelijke Regeling de Bevelanden (sociaal rechercheurs) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader hebben de sociaal rechercheurs onder meer dossieronderzoek verricht, informatie ingewonnen over het gas-, water- en elektriciteitsgebruik op het uitkeringsadres, een huisbezoek afgelegd en getuigen gehoord. Op 13 oktober 2015 zijn appellante en X op het uitkeringsadres aangehouden en afzonderlijk verhoord. Appellante is die dag tweemaal verhoord en X eenmaal. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 23 november 2015.
1.3.
Het dagelijks bestuur heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 21 december 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 september 2016 (bestreden besluit 1) de bijstand van appellante over de periode van 1 december 2007 tot en met 30 september 2015 in te trekken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 104.717,98 van appellante terug te vorderen. Aan de besluitvorming heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellante over de periode van 1 december 2007 tot en met 30 september 2015 een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met X en dat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door hiervan bij het dagelijks bestuur geen melding te maken. Het dagelijks bestuur heeft verwezen naar de verklaringen die appellante en X op 13 oktober 2015 hebben afgelegd en het gegeven dat X gedurende de gehele beoordelingsperiode niet op een adres stond ingeschreven in de BRP. Het uitkeringsadres was bij de werkgever van X bekend en op dit adres ontving X zijn post. In 2010 is X door de politie gehoord als getuige en toen heeft hij het uitkeringsadres opgegeven. Het dagelijks bestuur heeft verder gewezen op de betalingen aan de energieleverancier die vanaf 24 december 2013 vanaf de bankrekening van X zijn gedaan. Verder heeft het dagelijks bestuur gewezen op de in beroep aan het dossier toegevoegde gegevens over de betalingen van X vanaf zijn bankrekening aan de verhuurder van het uitkeringsadres. Uit deze gegevens volgt dat X vanaf 1 juli 2014 de huur betaalde.
1.4.
Bij besluit van 3 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 oktober 2016 (bestreden besluit 2), heeft het dagelijks bestuur de aan appellante over de periode van 1 december 2007 tot en met 30 september 2015 verstrekte bijzondere bijstand ingetrokken en de gemaakte kosten van bijzondere bijstand tot een bedrag van € 3.401,76 van appellante teruggevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is niet langer in geschil dat het dagelijks bestuur in de periode van 1 september 2014 tot en met 30 september 2015 de bijstand terecht heeft ingetrokken en teruggevorderd omdat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden bij het dagelijks bestuur dat zij met X in deze periode een gezamenlijke huishouding voerde op het uitkeringsadres.
4.2.
De te beoordelen periode loopt daarom van 1 december 2007 tot 1 september 2014.
4.3.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor de intrekking en terugvordering van de bijstand over de te beoordelen periode. In hoger beroep heeft appellante het arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (hof) van 9 juni 2017 overgelegd. Het hof heeft wettig en overtuigend bewezen geacht dat appellante in de periode van 1 september 2014 tot en met 30 september 2015 in strijd met de op haar bij artikel 17 van Pro de PW opgelegde inlichtingenverplichting opzettelijk heeft nagelaten tijdig de benodigde gegevens te verstrekken aan het dagelijks bestuur omdat zij opzettelijk heeft nagelaten aan het dagelijks bestuur te melden dat zij in die periode samenwoonde met X en met hem een gezamenlijke huishouding voerde. Het hof heeft niet wettig en overtuigend bewezen geacht dat appellante in de periode van 1 december 2007 tot 1 september 2014 in strijd met de op haar bij artikel 17 van Pro de PW opgelegde inlichtingenverplichting opzettelijk heeft nagelaten tijdig de benodigde gegevens te verstrekken aan het dagelijks bestuur over de samenwoning met X en het voeren van een gezamenlijke huishouding met hem, en haar daarvan vrijgesproken. Door te verwijzen naar deze vrijspraak heeft appellante, zoals ter zitting nader toegelicht, bedoeld een beroep te doen op de onschuldpresumptie, zoals gewaarborgd bij artikel 6, tweede lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.5.
Het hof heeft in het arrest de volgende overwegingen gewijd aan de vrijspraak:
“X heeft op 13 oktober 2015 verklaard (pag. 9) dat hij een relatie van acht jaar had met verdachte, welke relatie inmiddels beëindigd was, dat hij bij verdachte terecht is gekomen en dat hij onder meer huur betaalde en de laatste maanden ook de verzekeringen.
Namens de verdediging is er op gewezen dat de verklaring van X niet kan kloppen omdat de huur in ieder geval tot en met augustus 2013 rechtstreeks van de uitkering van verdachte werd ingehouden.
Verdachte heeft op 13 oktober 2015 verklaard dat X sinds een jaar bij haar verblijft (pag. 7). In het tweede verhoor (pag. 8) heeft zij aangegeven dat X vanaf 2007 regelmatig bij haar kwam en dan ook wel bij haar verbleef.
Ter terechtzitting in hoger beroep heeft verdachte aangegeven dat zij tijdens het verhoor veel last van stress had in verband met het overlijden van haar vader en dat zij weliswaar heeft verklaard dat vanaf 2007 X bij haar kwam maar dat zij bedoelde dat pas vanaf september 2014 X dusdanig regelmatig bij haar was dat sprake was van een situatie van samenwonen en een gezamenlijke huishouding. Hetgeen X heeft verklaard is in de visie van de verdachte niet betrouwbaar, ten tijde van de verklaring was de relatie ten einde.
Gelet op bovenstaande zal het hof, in het voordeel van de verdachte, uitgaan van haar verklaring ter terechtzitting in hoger beroep dat zij vanaf september 2014 dusdanig regelmatig met X samen verbleef dat sprake was van samenwonen en het voeren van een gezamenlijke huishouding. Ter terechtzitting in hoger beroep heeft zij eveneens verklaard dat zij wist dat een dergelijke situatie gemeld diende te worden en dat zij dat nimmer heeft gedaan. Hieruit leidt het hof af dat verdachte opzettelijk heeft gehandeld. In zoverre wordt het verweer verworpen.”
4.6.
Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat het in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde vermoeden van onschuld niet is beperkt tot procedures betreffende een ‘criminal charge’, maar zich kan uitstrekken tot een daarop volgende bejegening door een bestuurlijke autoriteit of gerechtelijke procedure die op zichzelf bezien niet onder de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM valt. In laatstbedoelde gevallen dient de betrokkene te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband (‘link’) bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Een dergelijk verband is bijvoorbeeld aanwezig als die latere procedure een onderzoek vereist van de uitkomst van de eerdere strafrechtelijke procedure, in het bijzonder in een geval waarin die latere procedure de rechter dwingt tot een onderzoek van een strafrechtelijk oordeel, tot een heroverweging of beoordeling van het bewijs in het strafrechtelijke dossier, tot een oordeel over de deelname van de belanghebbende aan de gebeurtenissen die hebben geleid tot de eerdere ‘criminal charge’, of tot een oordeel over de bestaande aanwijzingen van mogelijke schuld van de
belanghebbende. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:958.
4.7.
Het hof heeft appellante op grond van de in 4.5 weergegeven overwegingen voor wat betreft de te beoordelen periode vrijgesproken van het ten laste gelegde misdrijf dat zij in strijd met de haar bij artikel 17 van Pro de PW opgelegde verplichting opzettelijk heeft nagelaten te melden dat zij met X een gezamenlijke huishouding voerde op het uitkeringsadres.
4.8.
De bestreden besluiten berusten vrijwel geheel op de bevindingen van het in 1.2 genoemde onderzoek. Dezelfde bevindingen zijn als bewijsmiddelen door het hof betrokken bij zijn in 4.5 weergegeven motivering van de vrijspraak in het arrest. Het hoger beroep dwingt de Raad derhalve tot een beoordeling van dezelfde bewijsmiddelen met betrekking tot de gezamenlijke huishouding tussen appellante en X in de te beoordelen periode. Er is daarom sprake van een voldoende verband (‘link’) als bedoeld onder 4.6 tussen de strafrechtelijke procedure en de huidige procedure over de bestreden besluiten.
4.9.
Het enige nieuwe bewijsmiddel in de bestuursrechtelijke procedure is het gegeven dat de huur van het uitkeringsadres vanaf 1 juli 2014 vanaf de bankrekening van X werd betaald. Het dagelijks bestuur heeft deze gegevens in de beroepsfase overgelegd. Gelet op de overwegingen van het hof over de huurbetalingen tot augustus 2013 en de procedurele fase waarin deze gegevens zijn overgelegd, moet ervan worden uitgegaan dat het hof niet beschikte over deze gegevens.
4.10.
Uit de rechtspraak van het EHRM (bijvoorbeeld het arrest Melo Tadeu tegen Portugal van 23 oktober 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:1023JUD002778510, punt 66, en het arrest Alkasi tegen Turkije van 18 oktober 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1018JUD002110707, punt 32) volgt dat het feit dat een verband als bedoeld onder 4.6 is vastgesteld op zichzelf niet voldoende is voor de conclusie dat het oordeel van de strafrechter eraan in de weg staat dat in een latere bestuursrechtelijke procedure de gedragingen waarvan de betrokkene is vrijgesproken – als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs – bewezen worden verklaard. Daarbij is wel van belang dat de rechterlijke en andere autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel dienen te doen ontstaan over de juistheid van de vrijspraak van wat de betrokkene in de strafzaak werd verweten. Vergelijk het onder 4.6 bedoelde arrest van de Hoge Raad. Daarbij is tevens van belang dat de autoriteiten zich dienen te onthouden van strafrechtelijke karakterisering van de gedraging van de betrokkene en hun eigen forum niet te buiten gaan. Vergelijk de eerdergenoemde arresten Alkasi tegen Turkije en het arrest Kemal Coskun tegen Turkije van 28 maart 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0328JUD004502807, punt 52.
4.11.
Gelet op de motivering van de vrijspraak door het hof kan de Raad in dit geval niet, zonder twijfel te doen ontstaan over de juistheid van de vrijspraak van wat appellante in de strafzaak werd verweten en dus zonder in strijd te handelen met artikel 6, tweede lid, van het EVRM, tot een ander oordeel komen dan de strafrechter over de vraag of appellante in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding met X heeft gevoerd. De vrijspraak van het hof is namelijk gebaseerd op het buiten beschouwing laten van de tweede verklaring, die appellante op 13 oktober 2015 ten overstaan van de sociaal rechercheurs heeft afgelegd, maar ook op het toekennen van doorslaggevende waarde aan de verklaring die appellante ter zitting bij het hof heeft afgelegd, ten opzichte van de verklaring die X ten overstaan van de sociaal rechercheurs op 13 oktober 2015 heeft afgelegd. Van belang is dat de vrijspraak ziet op dezelfde rechtsvraag, namelijk of sprake was van een gezamenlijke huishouding en dat het standpunt van het dagelijks bestuur op vrijwel dezelfde bewijsmiddelen steunt als die waarover de strafrechter beschikte. Uit 4.8 volgt dat het dagelijks bestuur de besluitvorming mede baseert op aanvullende gegevens, waarover het hof niet beschikte. Enkel de betaling van huur door X vanaf 1 juli 2014 is onvoldoende om te kunnen concluderen dat voor 1 september 2014 sprake was van een gezamenlijke huishouding. De Raad ziet, ondanks de verschillen in bewijsrecht tussen het bestuursrecht en het strafrecht, geen ruimte om af te wijken van het oordeel van de strafrechter. De Raad zal zich daarom bij dat oordeel aansluiten.
4.12.
Uit 4.11 volgt dat de bevindingen uit het in 1.2 genoemde onderzoek en de aanvullende gegevens, genoemd in 4.8, onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie dat appellante in de periode van 1 december 2007 tot 1 september 2014 met X een gezamenlijke huishouding op het uitkeringsadres heeft gevoerd.
4.13.
Uit 4.12 volgt dat het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen voor zover het de intrekking van de algemene en bijzondere bijstand over de te beoordelen periode betreft. In aanmerking genomen dat er geen grondslag bestaat voor de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over die periode en dat een terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, zullen de bestreden besluiten tevens worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft. Tevens bestaat aanleiding de besluiten van 21 december 2015 en van 3 maart 2016 tot intrekking van de algemene en bijzondere bijstand van appellante te herroepen, voor zover die betrekking hebben op de intrekking van de bijstand over de te beoordelen periode, aangezien aan deze besluiten in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan de bestreden besluiten en niet aannemelijk is dat dit gebrek nog kan worden hersteld.
4.14.
Het dagelijks bestuur zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 1 september 2014 tot en met 30 september 2015. De Raad heeft onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Mede in aanmerking genomen dat de toepassing van de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van cassatie dat openstaat tegen toepassing van de Raad van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding, bestaat aanleiding het dagelijks bestuur op te dragen binnen vier weken na heden opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 21 december 2015 en 3 maart 2016, voor zover het de terugvordering betreft, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
5. Aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 1.575,- in beroep (2 punten voor het indienen van afzonderlijke beroepschriften, 1 punt voor bijwonen zitting) en € 1.050,- in hoger beroep (1 punt voor indienen beroepschrift en 1 punt voor bijwonen zitting), dus in totaal op € 2.625,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 2 september 2016 en 3 oktober 2016 gegrond en vernietigt die besluiten voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 1 december 2007 tot 1 september 2014 en de terugvordering;
- herroept de besluiten van 21 december 2015 en 3 maart 2016, voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 1 december 2007 tot 1 september 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de besluiten van 2 september 2016 en 3 oktober 2016 voor zover het de intrekking van de bijstand van appellante betreft;
- draagt het dagelijks bestuur op met betrekking tot de terugvordering binnen vier weken na heden een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts beroep bij de Raad kan worden
- ingesteld;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.625,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- aan appellante vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en K.M.P. Jacobs en L.A. Kjellevold als leden, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2020.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) D. Bakker
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.