Uitspraak
17 5276 PW, 18/1732 PW
Datum uitspraak: 22 december 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 14 juni 2017, 16/7257 (aangevallen uitspraak 1) en van 14 februari 2018, 17/4197 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. D. Matadien, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het college heeft vragen van de Raad beantwoord en appellante heeft daarop gereageerd.
Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht (nader) ter zitting te worden gehoord, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft een woning aan het adres A (uitkeringsadres) in eigendom. Zij ontving sinds 28 maart 2013 bijstand in de vorm van een krediethypotheek, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). Over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 ontving zij bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag tot een bedrag van € 202,97 per maand. Over de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 ontving appellante bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag van € 173,84 per maand.
1.2.
Op 30 november 2015 heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd voor een woonkostentoeslag over 2016. Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college aan appellante voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 een woonkostentoeslag van € 175,06 per maand toegekend. Daarbij heeft het college aan appellante op grond van artikel 55 van Pro de PW de verplichting opgelegd nadere gegevens, waaronder de hypotheekjaaropgave 2015, de factuur van de vereniging van eigenaren (VvE) 2016 en de voorlopige teruggave voor 2016 van de belastingdienst, te verstrekken. Op 29 februari 2016 heeft appellante nadere gegevens overgelegd.
1.3.
Op basis van de overgelegde gegevens heeft het college bij besluit van 3 mei 2016 de woonkostentoeslag met ingang van 1 mei 2016 gewijzigd in een bedrag van € 109,83 per maand.
1.4.
Bij besluit van 26 september 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 3 mei 2016 ongegrond verklaard. Het college heeft op basis van de door appellante overgelegde gegevens de woonkostentoeslag opnieuw berekend en vastgesteld op € 52,18 per maand. Omdat appellante door het instellen van bezwaar niet in een slechtere positie terecht mag komen dan als zij geen bezwaarschrift had ingediend, heeft het college het besluit van 3 mei 2016 niettemin ongewijzigd gehandhaafd.
1.5.
Op 16 januari 2017 heeft appellante bijzondere bijstand voor woonkostentoeslag over 2017 aangevraagd. Bij brief van 23 januari 2017 heeft het college aan appellante verzocht om nadere gegevens te verstrekken. Appellante heeft deze gegevens op 25 januari 2017 verstrekt. Bij besluit van 14 februari 2017 heeft het college aan appellante voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017 bijzondere bijstand voor woonkosten toegekend tot een bedrag van € 35,33 per maand.
1.6.
Bij besluit van 29 mei 2017 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 14 februari 2017 ongegrond verklaard.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van schade afgewezen.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van schade afgewezen.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 1 en aangevallen uitspraak 2 gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen, voor zover dat meer bedraagt dan de bijstandsnorm.
4.1.2.
Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 Maassluis, Vlaardingen en Schiedam 2015-2 (beleidsregels) wordt onder woonkosten voor een woonkostentoeslag, indien een eigen woning wordt bewoond, verstaan: de tot een bedrag per maand omgerekende som van de ten behoeve van de financiering van de woning verschuldigde hypotheekrente, de in verband met het in eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten (…) en een naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud. Artikel 6.6, derde lid, onder a, ten derde, van de beleidsregels bepaalt dat, indien de woonkosten de maximale rekenhuur op grond van de Wet op de huurtoeslag niet overschrijden, recht op bijzondere bijstand bestaat voor woonkosten indien een eigen woning wordt bewoond.
Aangevallen uitspraak 1
4.2.
Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 1 aangevoerd dat het college bij bestreden besluit 1 het bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2016 ten onrechte met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb ongegrond heeft verklaard en dus ten onrechte een hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar achterwege heeft gelaten. Deze beroepsgrond slaagt.
4.3.
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Op grond van
artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Met het gebruik van het woord 'kennelijk' is tot uitdrukking gebracht dat slechts van het horen kan worden afgezien indien in redelijkheid geen twijfel mogelijk is omtrent het oordeel dat het bezwaar ongegrond is. Daarvan is, anders dan de rechtbank met het college heeft aangenomen, in dit geval geen sprake. Namens appellante zijn in de bezwaarfase verscheidene kosten en bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan het college, naar haar opvatting, een hogere woonkostentoeslag zou moeten verlenen. Het houden van een hoorzitting biedt bij uitstek de gelegenheid om onderzoek te doen naar die kosten en omstandigheden. Daarbij komt dat bij appellante grote onduidelijkheid bestond over de wijze waarop de woonkostentoeslag is berekend en over de wijze waarop het college de beleidsregels heeft toegepast. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld was het horen van appellante in dit geval essentieel om een toelichting op de gemaakte berekening en het gehanteerde beleid te geven.
4.4.
Uit 4.3 volgt dat het college ten onrechte een hoorzitting achterwege heeft gelaten en dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is genomen. Appellante heeft echter in beroep en hoger beroep de gelegenheid gehad om haar standpunt naar voren te brengen en stukken over te leggen. Aanleiding bestaat daarom om met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb dit gebrek te passeren, omdat aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst genomen zijn.
4.5.
Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 1 ook aangevoerd dat het college bij de bepaling van haar kosten voor onderhoud van de woning ten onrechte de maandelijkse bijdragen aan de VvE buiten beschouwing heeft gelaten, omdat die bijdragen een reservering zijn voor het uit te voeren onderhoud en de daarmee samenhangende kosten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de kosten die verband houden met het groot onderhoud van de woning van appellante behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die, behoudens bijzondere omstandigheden, uit het reguliere inkomen dienen te worden bestreden. Met die kosten wordt in beginsel iedere eigenaar van een woning geconfronteerd. Bijzondere omstandigheden zijn door appellante niet gesteld. Dat betekent dat geen sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW, zodat voor verlening van bijzondere bijstand in deze kosten met toepassing van deze bepaling geen plaats is.
4.7.
De beleidsregels vermeld onder 4.1.2, voor zover deze zien op de kosten van groot onderhoud, moeten worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid, voor zover met toepassing daarvan woonkostentoeslag wordt verleend in andere gevallen of tot een hoger bedrag dan met toepassing van artikel 35 van Pro de PW mogelijk is. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 16 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:964) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Deze toetsingsmaatstaf betekent niet dat indien sprake is van een schending van fundamentele rechten, de rechter hieraan geen gevolgen zou mogen en moeten verbinden.
4.8.
Het college heeft op vragen van de Raad toegelicht dat het college onder het in artikel 1.1, tweede lid, van de beleidsregels vermelde zinsdeel “naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud” alleen de kosten van groot onderhoud schaart. Het college heeft op 1 juli 2020 contact opgenomen met de VvE van appellante. In dat gesprek is aan het college medegedeeld dat in de algemene reserve van de VvE vrijwel geen middelen aanwezig waren en dat voor het groot onderhoud de reserve vrijwel nihil was. Er is financieel vrijwel geen ruimte om groot onderhoud te plegen zowel in het verleden als in het heden, aldus de VvE. Nu niet duidelijk is of een deel van de maandelijkse VvE bijdrage in 2016 voor groot onderhoud was bedoeld, de VvE niet voor het groot onderhoud heeft gereserveerd en er uit eerdere informatie van het college is gebleken dat de VvE in 2016 geen kosten voor groot onderhoud heeft gemaakt, voldoen de door appellante gevraagde kosten voor de VvE niet aan het onder 4.1.2 vermelde beleid. De stelling van appellante dat haar maandelijkse VvE bijdragen in 2016 wel, anders dan uit de bevindingen van het college blijkt, een reservering voor onderhoudskosten behelzen, heeft zij niet onderbouwd. De beroepsgrond dat VvE’s dienen te beschikken over een reservefonds waaruit kosten voor groot onderhoud worden betaald, slaagt evenmin. Voor zover appellante doelt op artikel 5:126, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek, slaagt dit al niet, omdat deze bepaling eerst bij de Wet verbetering functioneren verenigingen van eigenaars op 1 januari 2018 in werking is getreden. Deze wet verplicht VvE’s om een minimale jaarlijkse reservering in het reservefonds te doen om zodoende voor groot onderhoud te sparen. De inwerkingtreding van die bepaling is na de periode waarop de aanvraag ziet (2016).
4.9.
De beroepsgrond dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 10.1, eerste lid, van de beleidsregels om in gevallen waarin de beleidsregels niet voorzien te beslissen, slaagt niet. Omdat het college reeds op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW de vergoeding voor de gevraagde kosten heeft afgewezen, komt het college niet toe aan artikel 10.1, eerste lid, van de beleidsregels.
4.10.
Het beroep van appellante op (onder meer artikel 34, derde lid, van) het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) slaagt niet, nu geen sprake is van een situatie waarin het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht (artikel 51 Handvest Pro). Het beroep van appellante op artikel 20 van Pro de Grondwet baat haar evenmin. Artikel 20 van Pro de Grondwet voorziet in een bij wet te regelen recht op bijstand en bevat geen materiële regel over de voorwaarden voor en hoogte van de bijstand waarmee het onderhavige besluit in strijd is.
4.11.
Appellante heeft verder aangevoerd dat de toepassing en uitvoering van de wettelijke regeling en het beleid door het college in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor een gerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht is vereist dat deze inmenging niet tot een individuele buitensporig zware last leidt. Of hiervan sprake is moet, zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872 en ECLI:NL:CRVB:2016:3873), individueel worden beoordeeld.
4.12.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging van de woonkostentoeslag in haar geval tot de onder 4.11 bedoelde buitensporig zware last leidt. Appellante heeft in dit verband geen concrete gegevens overgelegd over haar inkomsten- en uitgavenpatroon op en na mei 2016, waaruit is op te maken dat sprake is van de door haar gestelde buitensporig zware last. Appellante heeft ook de beroepsgrond dat de gevolgen van het beleid door het college leiden tot ongeoorloofde beperkingen op grond van artikel 8 van Pro het EVRM niet onderbouwd. Zonder nadere toelichting valt niet in te zien waarom deze bepaling is geschonden.
4.13.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat sprake is van een dringende reden als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW. Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 16, eerste lid, van de PW bevat de mogelijkheid om bijstand te verlenen aan personen die niet behoren tot de kring van rechthebbenden als omschreven in paragraaf 2.2 van de PW, indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Appellante is niet uitgesloten van deze kring van rechthebbenden. Aan haar is immers bijzondere bijstand toegekend, maar tot een lager bedrag dan zij wenst.
4.14.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel heeft gepasseerd. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (zie de uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351). De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat van zo’n toezegging, andere uitlating of gedraging geen sprake is. Dat het college over een eerdere periode de bijdrage van appellante aan de VvE wel in aanmerking heeft genomen bij de vaststelling van de woonkosten, maakt niet dat daar wel sprake van is.
4.15.
Uit 4.3 tot en met 4.14 vloeit voort dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt en dat aangevallen uitspraak 1, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2
4.16.
Appellante heeft in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 in de kern dezelfde gronden aangevoerd als tegen aangevallen uitspraak 1, met uitzondering van het beroep op de hoorplicht. De Raad verwijst naar de hierboven weergegeven overwegingen met dien verstande dat voor het jaar 2016, het jaar 2017 moet worden gelezen. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat gelet op het feit dat zij de kosten voor de bijdrage aan de VvE geheel voor haar rekening moet nemen, haar draagkracht lager is dan het sociaal minimum. Appellante acht de uitvoering en de toepassing van de beleidsregels niet overeenkomstig en in strijd met artikelen 12, 30 en 31 van het Europees Sociaal Handvest om te beschikken over een inkomen gelijk aan het sociaal minimum en waarborging van haar recht op huisvesting. Deze beroepsgrond slaagt niet. Nog afgezien van het feit dat de bepalingen waarop appellante een beroep heeft gedaan niet een ieder verbindend zijn als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien waarom de door appellante genoemde bepalingen geschonden zouden zijn. De enkele stelling dat het inkomen van appellante onder het sociaal minimum terecht komt is daartoe onvoldoende.
4.17.
Uit 4.16 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt zodat aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
Schadevergoeding
4.18.
Appellante heeft aangevoerd dat haar verzoeken om schadevergoeding ten onrechte zijn afgewezen. Uit 4.15 en 4.17 volgt echter dat de hoger beroepen niet slagen, zodat voor vergoeding van schade geen aanleiding bestaat.
5. Gelet op wat onder 4.4 is overwogen, bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en € 525,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.575,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraken 1 en 2;
- veroordeelt het college in zaak 17/5276 PW in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-;
- bepaalt dat het college in zaak 17/5276 PW aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en J.L. Boxum en P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van R. van Nimwegen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2020.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) R. van Nimwegen