Uitspraak
16/96 PW
Datum uitspraak: 1 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 november 2015, 15/2357 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.M.A. Mertens hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Mertens. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. F.M. Metzemaekers.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt geruime tijd bijstand naar de norm voor een alleenstaande, aanvankelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Zij bewoont een eigen woning, waarin ook haar broer zijn hoofdverblijf heeft. De broer van appellante heeft een partiële dwarslaesie en ontvangt een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering van € 947,- netto per maand.
1.2.
Bij besluit van 9 maart 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 30 maart 2015 (bestreden besluit), heeft het college met toepassing van de in artikel 22a, eerste lid, van de PW opgenomen kostendelersnorm de bijstand van appellante met ingang van 1 juli 2015 verlaagd tot € 686,31 per maand. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante haar hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als haar broer. De in artikel 22a van de PW opgenomen uitzonderingen op de kostendelersnorm zijn niet op appellante van toepassing.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daarbij heeft zij aangevoerd dat de verlaging van haar bijstand in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Appellante betoogt in dit verband dat niet is voldaan aan het proportionaliteitsvereiste, omdat zij door de verlaging van haar bijstand in ernstige financiële problemen is gekomen. Zij wijst er in dit verband op, onder verwijzing naar een in bezwaar overgelegd overzicht van haar vaste lasten, dat de bijstand die zij per 1 juli 2015 ontvangt ontoereikend is om haar vaste lasten te kunnen voldoen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de WWB en is met artikel 22a van de PW de “Kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstandsuitkering aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.3.
In aanmerking genomen dat volgens artikel 21, aanhef en onder a, van de PW de norm voor een alleenstaande per 1 juli 2015 € 962,63 per maand bedroeg, ontvangt appellante per die datum maandelijks € 276,32 minder bijstand dan wanneer de kostendelersnorm hier niet van toepassing zou zijn.
4.4.
Artikel 1 van Pro het EP luidt in de Nederlandse vertaling als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL2155) is bij de beëindiging of intrekking van een bijstandsuitkering het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van Pro het EP in het geding. Bij een verlaging van een bijstandsuitkering is dit niet anders, zodat die verlaging aan die bepaling kan worden getoetst. Nu moet worden aangenomen dat sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van appellante, moet acht worden geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) in zijn rechtspraak aan artikel 1 van Pro het EP geeft. Daarbij dient allereerst beoordeeld te worden of de inmenging bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een buitensporig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen. Zie het arrest van het EHRM van
15 september 2009, nr. 18176/05, ECLI:CE:ECHR:2009:1208JUD0018176/05, r.o. 62-64)
4.6.
Vast staat dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde verlaging van de bijstand van appellante bij wet is voorzien. Deze verlaging vloeit immers voort uit, en is ook in overeenstemming met het bepaalde in artikel 22a, eerste lid, van de PW. Evenmin is in geschil dat, gelet op 4.2, de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de verlaging van bijstand als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm voor personen als appellante proportioneel is, dan wel in haar geval tot een “individual and excessive burden” leidt. Hierover wordt het volgende overwogen.
4.7.1.
De toepassing van de kostendelersnorm kan weliswaar aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor personen op wie de kostendelersnorm van toepassing is, maar niet zodanig dat enkel om die reden al zou moeten worden geoordeeld dat niet is voldaan aan het proportionaliteitsvereiste. Hierbij moet onder meer worden betrokken dat, zoals in de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW is opgemerkt (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3), degenen die hoofdverblijf in dezelfde woning hebben, kosten met elkaar kunnen delen en daardoor lagere bestaanskosten hebben.
4.7.2.
Wat appellante naar voren heeft gebracht over haar financiële situatie, is onvoldoende om te kunnen oordelen dat in haar geval sprake is van een buitensporig zware last. Appellante heeft naast het door haar zelf opgestelde overzicht van vaste lasten slechts vier bankafschriften ingebracht die zien op de periode van 8 maart 2016 tot en met 8 juli 2016
- het eerste blad van volgnummers 3, 5, 6 en 7 -, waaruit niet meer kan worden afgeleid dan dat sprake is van een aanzienlijk debetsaldo. Wat het overzicht van vaste lasten betreft, heeft appellante gesteld dat dit de helft is van de vaste lasten van haar en haar broer, maar enige onderbouwing daarvan ontbreekt. Dit laatste geldt ook voor de verklaring van appellante ter zitting van de Raad dat zij als gevolg van de verlaging van de bijstand per 1 juli 2015 aanzienlijke schulden heeft gekregen. Ook overigens heeft appellante geen compleet beeld van haar financiële situatie geschetst door daarbij niet te betrekken de toeslagen die zij ontvangt, zoals de zorgtoeslag en de individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van Pro de PW. Bovendien is het gezamenlijk inkomen van appellante en haar broer hoger dan de bijstandsnorm voor gehuwden.
4.8.
Uit 4.6 en 4.7 volgt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde verlaging van de bijstand van appellante niet leidt tot een schending van artikel 1 van Pro het EP. Het hoger beroep slaagt dan ook niet, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A.M.C. de Vries