Uitspraak
19 684 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Datum uitspraak: 22 december 2020
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 december 2018, 18/3259 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.M. Volwerk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens heeft appellante nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Volwerk en N. Buis, maatschappelijk werker. Het college heeft zich via een geluidsverbinding laten vertegenwoordigen door S. van Boxel.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 8 augustus 2014 bijstand van het college, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
In september 2017 heeft het college alsnog besloten om naar aanleiding van de melding uit 2013 onderzoek te doen naar de rechtmatigheid van de aan appellante verstrekte bijstand. In dat kader is onder meer dossier- en internetonderzoek verricht en is aan diverse instanties gevraagd om informatie. Voorts heeft appellante in een gesprek op 4 oktober 2017 met twee medewerkers van de afdeling Handhaving een verklaring afgelegd. In het schriftelijke verslag daarvan is onder meer vermeld dat appellante naar eigen zeggen sinds februari 2017 erotische werkzaamheden verrichtte. Ook is daarin vermeld dat appellante heeft verklaard dat de politie tweemaal bij haar langs is geweest in verband met haar werkzaamheden en dat zij daarmee is gestopt sinds het laatste bezoek van de politie. Dat bezoek vond plaats op 28 juli 2017. Op 23 oktober 2017 heeft een huisbezoek plaatsgevonden, waarbij de woning van appellante is bekeken en foto’s zijn gemaakt met als doel te bezien of de werkzaamheden nog altijd plaatsvonden en of de achtergrond van de foto’s van appellante op internet overeenkwamen met het interieur van de woning van appellante. Bij dit huisbezoek is ook een gesprek met appellante gevoerd. Volgens het daarvan opgemaakte verslag heeft appellante daarbij opnieuw verklaard dat zij sinds juli 2017 is gestopt met haar werkzaamheden. Aanvankelijk verklaarde zij tijdens dit gesprek dat zij alleen in 2017 heeft gewerkt, maar nadat zij was geconfronteerd met foto’s van haar die in 2013 van het internet zijn gehaald heeft zij verklaard dat zij in 2013 tweemaal heeft gewerkt. Op 14 november 2017 heeft opnieuw een gesprek plaatsgevonden met appellante. Volgens het schriftelijke verslag daarvan heeft appellante daarbij tegenover twee medewerkers van de afdeling Handhaving verklaard dat zij de helft van haar verdiensten mocht houden en de andere helft naar een stel ging dat haar hielp met onder meer het maken van foto's en het plaatsen van advertenties en dat zij in totaal ongeveer vier keer heeft gewerkt, één keer in 2013 en twee of drie keer in 2017. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport Wijziging levensonderhoud Participatiewet van 16 februari 2018.
1.3.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college bij besluit van 16 februari 2018 de bijstand van appellante over de periode van 1 februari 2017 tot 29 juli 2017 ingetrokken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand ter hoogte van € 7.253,54 bruto van haar teruggevorderd. Dit besluit berust op de grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de door haar verrichte werkzaamheden, met als gevolg dat het recht op bijstand niet is vast te stellen.
1.4.
Op 12 maart 2018 heeft het college met appellante gesproken over het voornemen om een boete op te leggen. In dit gesprek heeft appellante volgens het daarvan opgemaakte verslag onder meer verklaard dat zij met haar werkzaamheden ongeveer € 350,- tot € 400,- heeft verdiend. Het college heeft vervolgens bij besluit van 12 maart 2018 aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van € 175,- wegens schending van de inlichtingenverplichting. Het college heeft daarbij, uitgaande van een inkomen van € 350,- en een normale verwijtbaarheid de boete bepaald op 50% van € 350,-.
1.5.
Bij besluit van 13 juni 2018 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 16 februari 2018 en 12 maart 2018 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 1 februari 2017 tot 29 juli 2017.
4.2.
Een besluit tot herziening of intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend
besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor
herziening of intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit
betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten
moet verzamelen.
4.3.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW doet de belanghebbende aan het college op
verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden
waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op
bijstand. Indien de belanghebbende niet aan de inlichtingenverplichting voldoet, is ingevolge artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW het college gehouden de bijstand te herzien, indien als gevolg van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting tot een te hoog bedrag
bijstand is verleend. Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de PW is het college verplicht de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat zij niet de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Zij stelt daartoe dat zij door de personen, waarover zij eerder had verklaard dat zij haar hielpen, werd gedwongen tot prostitutie en dat zij een aanzienlijk deel van haar inkomsten moest afstaan aan de daders. Zij werd dusdanig met geweld bedreigd dat zij geen andere keuze had dan te doen wat van haar werd gevraagd. Zij stelt dat zij daarom als slachtoffer van mensenhandel is te beschouwen. Zij heeft daarbij verwezen naar een reeds in beroep overgelegde brief van de zorgcoördinator mensenhandel van de Stichting Humanitas van 14 augustus 2018, waaruit blijkt dat appellante zich bij die stichting heeft gemeld. Bij die brief is een verslag van het intakegesprek gevoegd. Appellante stelt dat zij zodanig onder druk stond dat zij niet de moed heeft gehad om het college in te lichten over de werkzaamheden die zij moest uitvoeren. In de brief van 14 augustus 2018 is vermeld dat het zelden of nooit gebeurt dat slachtoffers van mensenhandel op het moment van de uitbuiting aan derden durven te vertellen over hun situatie, uit angst voor de gevolgen. Appellante meent dat het college en de rechtbank het begrip mensenhandel en de implicaties daarvan onvoldoende hebben betrokken bij de beoordeling of daadwerkelijk sprake was van schending van de inlichtingenverplichting. De inlichtingenverplichting strekt volgens appellante niet zover dat dit ook tegengeworpen kan worden aan mensen die in een dusdanig afhankelijke positie verkeren dat zij geen vrije wil meer hebben.
4.5.
Voorts heeft appellante aangevoerd dat de terugvordering niet rechtmatig is. Zij stelt daartoe dat de terugvordering van ten onrechte ontvangen bijstand over een periode waarin appellante slachtoffer is geworden van mensenhandel leidt tot een volstrekt onacceptabele situatie, zowel sociaal als financieel. In hoger beroep heeft appellante enkele publicaties over mensenhandel overgelegd. Ook heeft zij een nadere onderbouwing van haar situatie gegeven, onder meer door het proces-verbaal over te leggen van het intakegesprek dat zij in dit verband met de politie Rotterdam heeft gevoerd. Appellante heeft uit angst voor represailles jegens haarzelf en haar kinderen geen aangifte durven doen.
4.6.
De onder 4.4 vermelde beroepsgrond slaagt niet. Vaststaat dat appellante werkzaamheden als prostituee heeft verricht, dat die werkzaamheden redelijkerwijs van belang konden zijn voor haar recht op bijstand en dat zij die werkzaamheden en de daarmee verworven inkomsten niet aan het college heeft gemeld. Daarmee staat tevens vast dat zij de in artikel 17, eerste lid, van de PW neergelegde inlichtingenverplichting heeft geschonden. De vraag of de schending van de inlichtingenverplichting aan appellante kan worden verweten is daarbij niet van betekenis. Deze inlichtingenverplichting is een objectief geformuleerde verplichting, waarbij verwijtbaarheid geen rol speelt. Beoordeeld moet enkel worden of appellante de hier aan de orde zijnde inlichtingen had moeten verstrekken en of zij dit heeft nagelaten. Dit laatste is, zoals hiervoor is vastgesteld, het geval.
4.7
Het ligt in die situatie op de weg van appellante om aannemelijk te maken dat zij, in het geval zij wél aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de hier te beoordelen periode (aanvullend) recht op bijstand zou hebben gehad. Appellante heeft over de omvang van haar werkzaamheden en de daarmee verworven inkomsten wisselende verklaringen afgelegd. Zij heeft daarbij geen enkel concreet gegeven overgelegd op basis waarvan is vast te stellen, eventueel schattenderwijs, of en, zo ja, in welke mate zij daarnaast nog behoefte had aan bijstand. Het college heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat het recht op bijstand van appellante niet is vast te stellen.
4.8.
Uit 4.6 en 4.7 volgt dat het college op goede gronden de bijstand van appellante over de te beoordelen periode heeft ingetrokken wegens schending van de inlichtingenverplichting.
4.9.
De onder 4.5 vermelde beroepsgrond slaagt ook niet. Het college was, gelet op 4.8, ingevolge artikel 58, eerste lid, van de PW gehouden om de gemaakte kosten van bijstand over de te beoordelen periode van appellante terug te vorderen.
4.10.
Voor zover appellante met deze beroepsgrond heeft beoogd een beroep te doen op dringende redenen om van terugvordering af te zien, als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW, slaagt deze beroepsgrond ook niet. Dringende redenen als bedoeld in die bepaling doen zich alleen voor als de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Degene die zich beroept op dringende redenen, moet die redenen aannemelijk maken. Appellante is daarin niet geslaagd. Het college heeft, anders dan appellante stelt, rekening gehouden met de lastige situatie waarin appellante verkeerde, door de terugvordering te beperken tot de te beoordelen periode in 2017, terwijl er aanwijzingen waren dat appellante de werkzaamheden had verricht over een langere periode. Het college heeft er, gelet op de problematische omstandigheden van de door appellante verrichte werkzaamheden, tevens voor gezorgd dat appellante haar schuldsanering kon afronden en verder dat appellante de vordering in termijnen kan terugbetalen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat desondanks de gevolgen van de terugvordering tot zodanige financiële of sociale problemen leidde dat die in dit verband als onaanvaardbaar moeten worden aangemerkt.
4.11.
Uit 4.9 en 4.10 volgt dat het college op goede grond de gemaakte kosten van bijstand over de te beoordelen periode heeft teruggevorderd en daarbij geen dringende redenen heeft gezien om het teruggevorderde bedrag te matigen.
Boete
4.12.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW.
4.13.
Ten aanzien van de boete geldt dat het bestuursorgaan dient aan te
tonen dat de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voorts dient, anders dan bij een herziening, intrekking en/of terugvordering voor het opleggen van een boete de schending van de inlichtingenverplichting aan de betrokkene zijn te verwijten. Uit 4.6 volgt dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.14.
De boete moet evenredig zijn aan de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit over de boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754).
4.15.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
4.16.
Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag het uitgangspunt. Dit benadelingsbedrag kan in beginsel gesteld worden op het nettobedrag dat de betrokkene wegens de schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd of zou kunnen terugvorderen. Dit neemt niet weg dat onder omstandigheden aanleiding kan zijn het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan het bedrag dat van de betrokkene wegens schending van de inlichtingenverplichting wordt teruggevorderd. Het college heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door niet van het netto benadelingsbedrag van netto € 5.711,30 uit te gaan, maar van een bedrag van € 350,-.
4.17.
Appellante heeft aangevoerd dat de schending van de inlichtingenverplichting haar niet kan worden verweten, gezien de omstandigheden waarin zij verkeerde, zoals toegelicht onder 4.4. Daarom kan volgens appellante van het opleggen van een boete geen sprake zijn, althans niet tot het bedrag van de bij het bestreden besluit opgelegde boete.
4.18.
De beroepsgrond dat appellante in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt van de schending van de inlichtingenverplichting slaagt niet. Dat het in de beleving van appellante moeilijk was om het college op de hoogte te stellen van haar werkzaamheden is, mede gelet op de door appellante overgelegde documentatie, zeer begrijpelijk. Zij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het haar onmogelijk was om het college over haar werkzaamheden en inkomsten te informeren. Appellante stelt niet dat zij van de personen die haar volgens haar bedreigden een negatieve reactie had te duchten als zij het college ervan op de hoogte zou brengen dat zij naast de haar verleende bijstand extra inkomsten ontving. Dat zij als gevolg van haar benarde situatie er niet aan heeft gedacht om het college hierover in te lichten, zoals zij onder meer stelt, komt voor haar rekening.
4.19.
Voor zover appellante met deze beroepsgrond heeft bedoeld te betogen dat het college de boete wegens een verminderde mate van verwijtbaarheid had moeten matigen, treft dat betoog geen doel. Gelet op 4.15 had het college, uitgaande van een verminderde mate van verwijtbaarheid de hoogte van de boete moeten vaststellen op basis van 25% van het benadelingsbedrag van € 5.711,30. Het college is echter, rekening houdend met de moeilijke situatie van appellante, bij de vaststelling van de boete niet van dit benadelingsbedrag uitgegaan maar van een ander, veel lager bedrag. Daarbij heeft het college het laagste van de door appellante in haar diverse verklaringen vermelde bedragen aan inkomsten in aanmerking genomen. Appellante heeft in haar verklaring op 12 maart 2018 vermeld dat zij in de te beoordelen periode ongeveer € 350,- tot € 400,- heeft verdiend. Het college heeft, daarvan uitgaande, de boete vastgesteld op 50% van € 350,-, zijnde € 175,-. Hiermee is appellante slechts licht gesanctioneerd. Voor een verdergaande matiging bestaat geen grond.
4.20.
Uit 4.16 tot en met 4.19 volgt dat de opgelegde boete is aan te merken als evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over appellante gebleken omstandigheden.
4.21.
Uit 4.1 tot en met 4.20 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2020.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) D. Bakker