Uitspraak
18.4738 AW-G, 18/5549 AW-G
Datum uitspraak: 31 oktober 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Gerectificeerde uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord‑Holland van 19 juli 2018, 17/4822 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van bestuur van de Stichting Zaan Primair voor Openbaar en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs (college)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. M.G. Jansen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. V.G.A. Kellenaar een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. Jansen een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Jansen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kellenaar en drs. A.J. de Leeuw.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is per 16 januari 2014 voor bepaalde tijd aangesteld in de functie van directeur bij één van de door het college in stand gehouden basisscholen. Met ingang van
1 augustus 2014 is zij in die functie vast aangesteld en geplaatst op de Openbare basisschool (OBS) [naam school 1] . Per 1 januari 2016 is betrokkene overgeplaatst naar de OBS [naam school 2] .
1.2.
Op 3 februari 2016 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen betrokkene, een lid van het college en de clusterdirecteur. Hierbij is gesproken over de periode bij OBS [naam school 1] en over individuele coaching door een nieuwe coach. Op 23 mei 2016 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden. In het verslag daarvan zijn aandachts- en ontwikkelpunten genoemd.
1.3.
Op 27 januari 2017 heeft betrokkene een beoordelingsgesprek met de clusterdirecteur gehad. In het daarvan opgestelde verslag is vermeld dat drie van de negen beoordeelde competenties, te weten organisatieontwikkeling, zelfsturing en daadkracht, als matig zijn beoordeeld. Verdere ontwikkeling is voor betrokkene noodzakelijk geacht om tot een goede directeur uit te groeien. Aan het eind van het schooljaar 2017-2018 zal een nieuwe beoordeling plaatsvinden, die zal worden voorafgegaan door twee functioneringsgesprekken om de ontwikkeling te kunnen monitoren.
1.4.
OBS [naam school 2] is begin 2017 beoordeeld door de visitatiecommissie. De eindversie van het rapport is op 2 maart 2017 vastgesteld. Hierin is als conclusie vermeld dat de basis op OBS [naam school 2] niet op orde is. Er is zorg over de huidige gang van zaken. Het leerklimaat en de kwaliteit van het onderwijs moeten worden verbeterd.
1.5.
Op 1 en 2 maart 2017 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen betrokkene en de clusterdirecteur. Hierbij is aan betrokkene meegedeeld dat zij van haar taken als directeur wordt ontheven. Op 5 maart 2017 heeft betrokkene zich ziek gemeld. Op 7 maart 2017 heeft de clusterdirecteur aan de directeuren van [naam stichting] en aan de ouder(s)/verzorger(s) van de leerlingen van OBS [naam school 2] meegedeeld dat de taken van betrokkene per direct worden overgenomen.
1.6.
Bij brief van 26 maart 2017 heeft betrokkene aan kenbaar gemaakt dat zij zich niet kan verenigen met de gang van zaken en heeft zij verzocht om haar na herstel weer tewerk te stellen als directeur van OBS [naam school 2] . Indien hier geen gevolg aan zal worden gegeven, zal betrokkene een voorlopige voorziening vragen. De bedrijfsarts heeft op 4 april 2017 gerapporteerd dat de arbeidsongeschiktheid het gevolg is van een arbeidsconflict en dat
re-integratie kan plaatsvinden nadat het conflict is opgelost. Het college heeft betrokkene bij brief van 5 april 2017 onder meer te kennen gegeven dat het zich niet herkent in het door betrokkene geschetste beeld en dat op 1 en 2 maart 2017 tot het gezamenlijke besluit is gekomen dat betrokkene een andere werkplek zal krijgen binnen [naam stichting] . Bij besluit van 18 april 2017 heeft het college betrokkene bij wijze van ordemaatregel geschorst voor de duur van vier weken. Hierbij is onder meer vermeld dat op 12 april 2017 een gesprek heeft plaatsgevonden, dat door de offensieve opstelling van de advocaat van betrokkene moest worden afgebroken en dat een voorstel voor een vervolggesprek, al dan niet in een mediationsetting, door betrokkene is afgewezen. Bij besluit van 17 mei 2017 is de schorsing met vier weken verlengd. Betrokkene heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 2 juni 2017 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 18 april 2017 en 17 mei 2017 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit is geen beroep ingesteld.
1.7.
Op 24 mei 2017 heeft het college aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt om aan haar ontslag te verlenen, primair gebaseerd op ongeschiktheid van betrokkene voor de functie van directeur en subsidiair op verstoorde verhoudingen. Daarbij is mede verwezen naar de resultaten van een intern onderzoek. Betrokkene heeft hierop haar zienswijze gegeven. Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college betrokkene per 1 augustus 2017 ontslag verleend op grond van artikel 4.8, eerste lid, aanhef en onder k, van de CAO Primair Onderwijs (PO) 2016-2017 wegens het bestaan van een onherstelbaar verstoorde verhouding met medewerkers van OBS [naam school 2] en collega-directeuren, respectievelijk van een onherstelbare vertrouwensbreuk met de clusterdirecteur en het college. Aan dit ontslag is een garantie op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet en het recht op een bovenwettelijke uitkering verbonden, op grond van de Werkloosheidsregeling onderwijspersoneel basisonderwijs. Verder is een vergoeding toegekend van € 3.000,- inclusief BTW voor een outplacementtraject.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het rechtstreeks beroep tegen het besluit van 20 juli 2017 gegrond verklaard, dat besluit herroepen voor zover daarbij geen ontslagvergoeding is toegekend en bepaald dat het college aan betrokkene een ontslagvergoeding van € 7.027,73 moet betalen. De rechtbank heeft het aandeel van het college op 80% geschat en heeft aan de hand daarvan de hoogte van de ontslagvergoeding vastgesteld. Verder heeft de rechtbank bepaald dat het college aan betrokkene het betaalde griffierecht vergoedt en heeft zij het college veroordeeld in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.002,-. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat er, anders dan betrokkene heeft betoogd, geen reden is voor toekenning van een integrale proceskostenvergoeding, aangezien geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
3. In hoger beroep hebben partijen zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Dat tussen partijen sprake is van een verstoorde verhouding is niet meer in geschil. Wel in geschil is het aandeel van partijen in het ontstaan en voortbestaan van die situatie en, in het verlengde daarvan, de hoogte van de ontslagvergoeding. In zijn uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB: 2013:BZ2043, heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Voor de berekening van de hoogte van de vergoeding zijn van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1); de hoogte van het maandsalaris inclusief vakantietoeslag, alsmede de helft van het aantal dienstjaren.
Incidenteel hoger beroep van het college
4.2.
Het college stelt zich, samengevat, op het standpunt dat het voor niet meer dan 50% verantwoordelijk is voor het ontstaan en voortbestaan van de onherstelbare vertrouwensbreuk. Het college was genoodzaakt om op te treden, gezien de zorgen die waren geuit door een aantal medewerkers en twee collega-directeuren, en de resultaten van het visitatieonderzoek. Van een ontslag of overplaatsing was geen sprake; tijdens de gesprekken is uitsluitend te kennen gegeven dat binnen [naam stichting] naar een andere passende functie zou worden gezocht en dat hier ruim de tijd voor zou worden genomen. Hierop mocht betrokkene in haar gekozen bewoordingen reageren, maar het stond haar niet vrij om in de brief van 26 maart 2017 te dreigen met een voorlopige voorziening. Hierdoor werd de verhouding onnodig gejuridiseerd. Het stond haar evenmin vrij om het college ernstige verwijten te maken en zich nadien op te stellen zoals zij heeft gedaan.
4.3.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het aandeel van het college op 80% geschat moet worden en dat aan de hand daarvan de hoogte van de ontslagvergoeding moet worden bepaald. Hierbij is van betekenis dat betrokkene op een abrupte manier uit haar functie is gezet. Weliswaar is zij al eerder geconfronteerd met verbeterpunten in haar functioneren, met name bij de beoordeling van 27 januari 2017, maar uit die beoordeling blijkt niet dat al op korte termijn een ontheffing uit haar functie aan de orde kon zijn. In de beoordeling staat juist dat (pas) in 2018 een tweede beoordeling zal worden gemaakt, die zal worden voorafgegaan door twee functioneringsgesprekken. Het is op zichzelf begrijpelijk dat het college de resultaten van het na de beoordeling op 27 januari 2017 verschenen visitatierapport met betrokkene wilde bespreken, maar het college heeft daar onmiddellijk vergaande consequenties aan verbonden en deze in de gesprekken op 1 en 2 maart 2017 aan betrokkene meegedeeld. Betrokkene werd daardoor overvallen. Door de mededelingen aan collega’s en ouders/verzorgers, waarin ten onrechte, zoals ter zitting door het college is erkend, is gesuggereerd dat het ging om een gezamenlijk besluit, kort na de gesprekken op 1 en 2 maart 2017 was er geen weg meer terug. Onder deze omstandigheden acht de Raad de brief van betrokkene van 26 maart 2017 niet onnodig scherp en, zoals de rechtbank heeft overwogen, juist eerder zakelijk en neutraal van toon. Dat betrokkene in die brief heeft gewezen op de rechtsmiddelen die zij kan aanwenden is een recht dat haar niet mag worden ontzegd. Of de gemachtigde van betrokkene door zijn opstelling tijdens het gesprek op 12 april 2017 heeft bijgedragen aan de verstoring van de arbeidsverhouding, zoals het college stelt, kan niet worden vastgesteld nu het college niet heeft zorggedragen voor een adequate verslaglegging en de lezingen van het verloop van dit gesprek uiteenlopen.
4.4.
Dit betekent dat het incidenteel hoger beroep van het college niet slaagt.
Hoger beroep betrokkene
4.5.
Betrokkene heeft betoogd dat de rechtbank aanleiding had moeten zien om een integrale proceskostenvergoeding toe te kennen. Dit betoog slaagt niet. Het uitgangspunt van het op artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gebaseerde Bpb bij vergoeding van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De toelichting bij het Bpb vermeldt hierover dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding - zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten - kan verhogen of verlagen. Wil naar het oordeel van de Raad sprake zijn van bijzondere omstandigheden dan zal een betrokkene, als gevolg van de werkwijze van een bestuursorgaan, uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken (zie de uitspraak van 10 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4672). Bij de beoordeling of daarvan sprake is, moet ook betekenis worden toegekend aan de vraag of betrokkene de kosten redelijkerwijs heeft moeten maken, zoals artikel 8:75, eerste lid, van de Awb voorschrijft.
4.6.
Naar het oordeel van de Raad doet zich hier niet zo’n uitzonderlijk geval voor. De rechtbank heeft geoordeeld dat de verstoorde verhouding weliswaar voor 80% aan het college is te wijten, maar dit brengt niet mee dat een integrale vergoeding van de proceskosten zou moeten worden toegekend. Het financiële nadeel dat appellante heeft geleden wordt tot uitdrukking gebracht in de hoogte van de ontslagvergoeding. Verder verwijst de Raad naar de uitspraken van 8 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3519) en 15 mei 2019 (ECLI:N:CRVB:2019:1626) waarin tot uitdrukking is gebracht dat een integrale vergoeding van proceskosten slechts beperkt is tot uitzonderlijke situaties.
4.7.
Dit betekent dat het hoger beroep van betrokkene niet slaagt.
4.8.
Gelet op 4.4 en 4.7 komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.024,-. Onder verwijzing naar wat onder 4.4 is overwogen ziet ook de Raad geen aanleiding om een integrale proceskostenvergoeding toe te kennen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H. Benek en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2019.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) Y. Itkal