Uitspraak
20.4040 AW
Datum uitspraak: 13 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 oktober 2020, 20/517 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk (college)
PROCESVERLOOP
Als gevolg van de samenvoeging van de gemeenten Boxmeer, Cuijk, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis tot de nieuwe gemeente Land van Cuijk per 1 januari 2022 treedt in dit geding het college in de plaats van het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer. In deze uitspraak wordt onder college tevens verstaan het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer.
Namens appellant heeft mr. A.J.M. van Meer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. T.B. Vandeginste, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2021. Appellant en mr. Van Meer hebben via videobellen aan de zitting deelgenomen. Het college heeft zich via videobellen laten vertegenwoordigen door mr. Vandeginste en zijn kantoorgenote mr. A.G.M. Dera-ten Bokum, K.W.T. van Soest, W.A.G.M. Hendriks-van Haren en A.J.M. Reintjes.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1.
Appellant was vanaf 1 juni 2007 werkzaam als [functie] van de gemeente [gemeente] . Op 18 januari 2018 heeft de burgemeester een functioneringsgesprek met appellant gevoerd. Hierbij is onder meer gesproken over het aspect ‘relaties en overleg’. In het gespreksverslag is vermeld dat halverwege het jaar 2018 een tussentijdse evaluatie zal plaatsvinden en dat dit zal worden gevolgd door een formele beoordeling aan het eind van dat jaar.
2.2.
Op 17 september 2018 heeft de burgemeester een gesprek met appellant gehad en hem een brief overhandigd, die was opgesteld door de gemachtigde van het college. Tijdens dat gesprek en bij deze brief is aan appellant medegedeeld dat het college heeft moeten vaststellen dat de wijze waarop appellant zijn taken en verantwoordelijkheden als [functie] uitvoert, de laatste jaren problematisch is geworden. Het college heeft geconstateerd dat de werkrelaties die appellant zowel binnen als buiten de gemeente onderhoudt onder grote spanning staan en dat zijn positie en gezag als [functie] en daarmee zijn functioneren lijdt onder deze in toenemende mate verstoorde verhoudingen. Al in maart 2015 heeft met appellant hierover een gesprek plaatsgevonden naar aanleiding van een verstoorde verhouding tussen appellant en de ondernemingsraad. Uiteindelijk is de ondernemingsraad collectief afgetreden. In mei 2017 heeft een begeleidingstraject met een mediator plaatsgevonden, gericht op verbetering van de relatie tussen appellant en het college. Dit aspect is ook uitgebreid aan de orde gesteld tijdens het functioneringsgesprek van 18 januari 2018. Alvorens een besluit te nemen over de gevolgen die zijn verbonden aan de ontstane situatie wenst het college met appellant in overleg te treden over een eventuele oplossing. Daarbij is de insteek van het college dat dit overleg over een oplossing zal gaan over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de aanstelling van appellant bij de gemeente zal worden beëindigd. Dat overleg zal plaatsvinden onder voorbehoud van alle rechten. Verder is namens het college meegedeeld dat appellant tot aan het overleg zijn taken kan neerleggen en deze periode kan benutten ter consultatie van een adviseur en ter voorbereiding op het overleg. Ten slotte is in de brief en tijdens het gesprek meegedeeld dat appellant deze periode niet op het gemeentehuis verwacht wordt en evenmin wordt verwacht dat hij deze periode werkzaamheden verricht.
2.3.
Nadien hebben appellant en het college overleg gevoerd. Appellant heeft zich per 26 oktober 2018 ziekgemeld. Nadat appellant per 6 februari 2019 hersteld was verklaard, heeft hij te kennen gegeven zijn werkzaamheden te willen hervatten. Het college heeft appellant vervolgens bij brief van 11 februari 2019 het voornemen kenbaar gemaakt hem te schorsen. Na een zienswijze hierop van appellant, heeft het college appellant bij besluit van 13 maart 2019 geschorst. Meegedeeld is dat de schorsing in ieder geval zal duren totdat er een definitief besluit wordt genomen over het bij het college bestaande ontslagvoornemen. De bezoldiging zal gedurende deze periode worden doorbetaald.
2.4.
Bij brief van eveneens 13 maart 2019 heeft het college aan appellant zijn voornemen kenbaar gemaakt hem te ontslaan met ingang van 1 mei 2019. Hierop heeft appellant zijn zienswijze gegeven. Bij besluit van 7 juni 2019 heeft het college appellant ontslag verleend per 15 juni 2019, primair wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de functie van [functie] anders dan op grond van ziekten of gebreken (artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO) en subsidiair vanwege het ontstaan van een impasse (artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO). In het kader van de subsidiaire ontslaggrond is appellant een bovenwettelijke en na-wettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO toegekend.
2.5.
Bij besluit van 4 februari 2020 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de op 17 september 2018 gedane mededelingen en het schorsingsbesluit van 13 maart 2019 ongegrond verklaard. Verder is bij het bestreden besluit het besluit van 7 juni 2019 herroepen voor zover het ontslag is gebaseerd op artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO. Voor zover appellant bezwaar heeft gemaakt tegen het ontslag op de subsidiaire ontslaggrond is het bezwaar ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier nog van belang, het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dat was gericht tegen het ontslag en de daarbij aan appellant toegekende uitkeringsregeling, ongegrond verklaard.
4. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Ter zitting heeft appellant het hoger beroep voor zover dat betrekking had op de ordemaatregelen ingetrokken. Uitsluitend is nog in geschil het ontslag per 15 juni 2019 op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO.
Impasse
5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 CAR Pro/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
5.3.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:58) is voor de vaststelling of het bestuursorgaan bevoegd is om tot ontslagverlening over te gaan de situatie ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit bepalend. Dat betekent dat acht moet worden geslagen op de relevante feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan vóór de datum waarop het ontslagbesluit is genomen en dat de situatie op die datum, in dit geval 7 juni 2019, bepalend is.
5.4.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat in dit geval, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen sprake was van een impasse en dat het ontslag daarom geen stand kan houden. Hierbij heeft hij naar voren gebracht, kort samengevat, dat hij zich niet in het door het college geschetste beeld herkent wat betreft de aard en ernst van de situatie en dat er nog ruimte was om in overleg tot een oplossing te komen.
Daarin kan appellant niet worden gevolgd. Aan het ontslag liggen onder meer schriftelijke verklaringen ten grondslag van de burgemeester, wethouders, de loco-secretaris en MT-leden. Uit die verklaringen komt naar voren dat appellant in de eerste periode vanaf zijn aantreden in 2007 met enthousiasme werkzaam was en veranderingen in de organisatie heeft doorgevoerd die als positief zijn ervaren. Gaandeweg is de samenwerking tussen appellant en anderen echter steeds meer onder druk komen te staan. Degenen die nauw met appellant samenwerkten maken er melding van dat appellant vaak afwezig was en dat zij bij hem scherpte in de aansturing van de ambtelijke organisatie misten. Zijn aanpak was meer procedureel gericht dan inhoudelijk. Verder komt uit de genoemde verklaringen onder meer een consistent beeld naar voren dat tussen appellant en collega’s vaak sprake was van wrijvingen. In al deze verklaringen is naar voren gebracht dat verdere samenwerking als onwenselijk wordt gezien. Gelet op deze verklaringen en de overige stukken was op 7 juni 2019 een goede samenwerking tussen appellant en zijn collega’s niet langer een haalbare kaart. Het geheel overziende kan de Raad niet anders concluderen dan dat in dit geval sprake was van een impasse en dat voorzetting van het dienstverband daarom in redelijkheid niet van het college kon worden verlangd.
Ontslagvergoeding
5.5.1.
Bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO geldt als uitgangspunt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de CAR/UWO een na-wettelijke uitkering moet worden toegekend als bedoeld in artikel 10d:30 van de CAR/UWO als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Zie de uitspraak van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1549. Zoals de Raad in deze uitspraak heeft overwogen, kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een ontslagvergoeding toe te kennen indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. In zijn uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043, heeft de Raad in dit verband nadere uitgangspunten vastgesteld. Voor de berekening van de ontslagvergoeding zijn van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1); de hoogte van het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag, alsmede de helft van het aantal dienstjaren. Voor het meewegen van andere factoren, zoals de kansen op de arbeidsmarkt, bestaat in beginsel geen aanleiding. De kosten van outplacement mogen niet worden afgetrokken van de berekende vergoeding.
5.5.2.
Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Uit de stukken komt het algemene beeld naar voren dat zich in de jaren voorafgaand aan het ontslag samenwerkingsproblemen hebben voorgedaan tussen appellant en collega’s, maar dat de bij het college daarover bestaande onvrede niet steeds duidelijk (genoeg) aan appellant kenbaar is gemaakt. In het onder 2.1 genoemde verslag van het functioneringsgesprek van 18 januari 2018 is het aspect ‘relaties en overleg’ aan de orde gesteld. De in dat verslag aangekondigde tussentijdse evaluatie halverwege het jaar 2018 en de formele beoordeling aan het eind van dat jaar zijn achterwege gebleven. Van de zijde van het college is er in dit verband ter zitting desgevraagd onder meer op gewezen dat in 2018 tussentijdse verkiezingen hebben plaatsgevonden en dat daarna een problematische situatie ontstond, waarbij het optreden van appellant die situatie heeft verergerd in plaats van verbeterd. Hierover is volgens het college in die periode regelmatig met appellant gesproken. Uiteindelijk is afgezien van de tussentijdse evaluatie en de formele beoordeling. In dat verband wijst de Raad erop dat, zoals van de zijde van het college ter zitting is bevestigd, van de desbetreffende gesprekken geen verslagen zijn opgesteld. Verder heeft appellant een andere lezing gegeven van de desbetreffende gebeurtenissen en heeft hij ontkend dat in de bewuste periode regelmatig gesprekken hebben plaatsgevonden. Daarnaast is de onder 2.2 genoemde brief van 17 september 2018 opgesteld en ondertekend door de gemachtigde van het college en is die brief die dag door de burgemeester aan appellant uitgereikt. Uit de inhoud ervan blijkt duidelijk dat de insteek van het college bij het te voeren overleg uitsluitend nog beëindiging van het dienstverband was. Mede nu het dossier over de periode tussen het functioneringsgesprek van 18 januari 2018 en de brief van 17 september 2018 nauwelijks stukken bevat, kan niet worden vastgesteld dat beëindiging van het dienstverband ten tijde van het uitreiken van de genoemde brief de enige reële oplossing was. Het aandeel in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, ligt echter niet volledig bij het college. De gedingstukken bieden voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat appellant, ook gelet op zijn functie en belangrijke rol binnen de gemeente, meer met signalen over zijn communicatie en houding had kunnen en moeten doen. Ook appellant heeft daarmee een aandeel in de ontstane situatie gehad.
5.5.3.
Het aandeel van het college wordt geschat op een percentage vallend binnen de bandbreedte van 65% tot 80%. Uit 5.5.1 volgt dat de compensatie wordt berekend door het aantal dienstjaren te delen door twee, te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris ten tijde van het ontslag, inclusief vakantietoeslag, en daarop de factor 0,75 toe te passen. Voor een hogere vergoeding aan de hand van een andere systematiek, zoals door appellant is bepleit, is geen aanleiding. Het voorliggende ontslag dateert van vóór de invoering per 1 januari 2020 van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Wat appellant naar voren heeft gebracht over de sinds 1 januari 2020 door de civiele rechter gehanteerde uitgangspunten, is daarom in deze zaak niet van betekenis. Volgens vaste rechtspraak gaat het bij een ontslagvergoeding zoals hier aan de orde niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan (uitspraak van 4 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2181). Verder volgt uit 5.5.2 dat ook appellant een aandeel heeft gehad in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, zodat de maximale ontslagvergoeding aan de hand van factor 1 niet aan de orde is.
Conclusie
5.6.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep deels slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het beroep tegen het bestreden besluit van 4 februari 2020 gegrond worden verklaard en zal dat besluit worden vernietigd voor zover daarin aan appellant geen ontslagvergoeding is toegekend. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het college aan appellant een ontslagvergoeding betaalt, berekend volgens rechtsoverweging 5.5.3.
Schadevergoeding en proceskostenveroordeling
5.7.
Appellant heeft naar voren gebracht dat zijn goede naam door het ontslag ernstig is aangetast en hij heeft daarbij verzocht om herstel daarvan. Daarover wordt overwogen dat voor zover sprake is van reputatieschade, deze schade met de gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit en de vaststelling dat het college een overwegend aandeel heeft in de situatie die heeft geleid tot het ontslag, in voldoende mate is gecompenseerd. Dit betekent dat het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen.
6.1.
Het college heeft verzocht appellant te veroordelen in de door het college in beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Gelet op het bepaalde in artikel 8:75, eerste lid, derde volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een natuurlijk persoon alleen in de proceskosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Daarvan is in dit geval geen sprake, alleen al vanwege de uitkomst van de procedure. Er is wel aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep. In dit verband heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat er reden is voor een volledige proceskostenvergoeding met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
6.2.
Het uitgangspunt van het op artikel 8:75 van Pro de Awb gebaseerde Bpb bij vergoeding van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De toelichting bij het Bpb vermeldt hierover dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen. Wil naar het oordeel van de Raad sprake zijn van bijzondere omstandigheden dan zal een betrokkene, als gevolg van de werkwijze van een bestuursorgaan, uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken (zie onder meer de uitspraken van 10 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4672, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1626). Op basis van wat appellant in dit verband heeft aangevoerd kan niet worden geconcludeerd dat zich hier een uitzonderlijk geval voordoet zoals hiervoor bedoeld. Het enkele feit dat het aandeel van het college in de situatie die tot het ontslag heeft geleid is geschat op 65 tot 80%, is daarvoor onvoldoende. In dat verband wijst de Raad ook op zijn uitspraak van 31 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2020:566.
6.3.
De door het college te vergoeden proceskosten worden begroot op € 3.036,- voor in beroep en hoger beroep aan appellant verleende rechtsbijstand (in totaal vier punten, waarde per punt € 759,-).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 februari 2020 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarin aan appellant geen ontslagvergoeding is toegekend;
- bepaalt dat het college aan appellant een ontslagvergoeding betaalt, berekend volgens
rechtsoverweging 5.5.3, en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 4 februari 2020;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.036,-;
- bepaalt dat het college het door appellant betaalde griffierecht van in totaal € 443,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en E.J. Otten als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) R. van Doorn