Uitspraak
19.2165 PW
Datum uitspraak: 29 juni 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 april 2019, 18/2602 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. R. Snel, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben schriftelijk antwoord gegeven op door de Raad gestelde vragen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2021. Namens het college is verschenen mr. Snel. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van der Kamp en drs. B. Ouwehand.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 19 oktober 2016 heeft de minister op grond van artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (PW) het college een (voorlopige) gebundelde uitkering PW, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor het jaar 2017 toegekend van € 146.758.869,-. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor verdeling onder gemeenten (macrobudget) en de vaststelling van deze uitkering heeft de minister gebruik gemaakt van het verdeelmodel 2017 dat is neergelegd in het Besluit Participatiewet, zoals gewijzigd bij Besluit van 5 oktober 2016, Stb. 2016, 355 (Besluit PW). Tegen dit besluit heeft het college geen bezwaar gemaakt.
1.2.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister het bedrag van de aan het college toegekende gebundelde uitkering aangepast. De minister heeft in de eerste plaats op grond van artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW een onjuistheid gecorrigeerd met betrekking tot de operationalisering van het in het verdeelmodel gehanteerde kenmerk “gebruik GGZ-zorg in huishouden”. Bij de totstandkoming van het besluit van 19 oktober 2016 was dit kenmerk geoperationaliseerd naar het
aantalpersonen in het huishouden dat gebruik maakt van GGZ-zorg. De minister heeft dit bij het besluit van 10 oktober 2017 gecorrigeerd naar het
aandeelpersonen in het huishouden dat gebruik maakt van GGZ-zorg. Deze correctie heeft volgens de bijgevoegde gemeentespecifieke bijlage geleid tot een wijziging van het bedrag van de voorlopige uitkering naar € 146.774.474,-. Vervolgens is in verband met de verhoging van het macrobudget voor 2017 het bedrag van de gebundelde uitkering over 2017 voor Groningen op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW definitief vastgesteld op € 148.879.935,-.
aantalpersonen in het huishouden dat gebruik maakt van GGZ-zorg. De minister heeft dit bij het besluit van 10 oktober 2017 gecorrigeerd naar het
aandeelpersonen in het huishouden dat gebruik maakt van GGZ-zorg. Deze correctie heeft volgens de bijgevoegde gemeentespecifieke bijlage geleid tot een wijziging van het bedrag van de voorlopige uitkering naar € 146.774.474,-. Vervolgens is in verband met de verhoging van het macrobudget voor 2017 het bedrag van de gebundelde uitkering over 2017 voor Groningen op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW definitief vastgesteld op € 148.879.935,-.
1.3.
Het college heeft tegen het besluit van 10 oktober 2017 bezwaar gemaakt. Het college heeft daarbij – kort samengevat – aangevoerd dat het macrobudget ontoereikend is vastgesteld. Ook heeft het college aangevoerd dat bij de prijscomponent in het verdeelmodel onvoldoende rekening is gehouden met objectieve factoren, waardoor de gemeente Groningen wordt benadeeld. In het bijzonder is de in het verdeelmodel toegepaste prijs voor alleenstaande bijstandsgerechtigden te laag, omdat in dit model commerciële huurders ten onrechte de lage kostendelersnorm krijgen toegedeeld, terwijl in werkelijkheid de kostendelersnorm voor hen niet geldt. Dit is voor Groningen nadelig, omdat aannemelijk is dat deze gemeente relatief veel commerciële kamerhuurders heeft.
1.4.
Bij besluit van 12 juli 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. De minister heeft dit als volgt gemotiveerd. Het college heeft tegen de doorgevoerde correctie van de voorlopige uitkering op grond van artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW en ook tegen de aanpassing van de uitkering op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW na de wijziging van het macrobudget geen gronden aangevoerd. De hoogte van het macrobudget is door de wetgever in een wet in formele zin vastgelegd en kan in bezwaar niet ter discussie staan. De argumenten die het college overigens heeft aangevoerd, richten zich tegen de bij besluit van 19 oktober 2016 al vastgelegde verdeling. Die verdeling is met het bestreden besluit echter niet gewijzigd. Gronden tegen de verdeling kunnen in het kader van een bezwaar tegen de definitieve vaststelling van het budget niet meer worden aangevoerd. Die bezwaargronden behoeven dan ook geen bespreking.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft – kort samengevat – overwogen dat de gronden van het college uitsluitend zijn gericht tegen het besluit van 19 oktober 2016 en de daaraan ten grondslag liggende verdeelsystematiek. Nu die formele rechtskracht hebben gekregen kunnen de gronden geen doel treffen.
3. In hoger beroep heeft het college zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Toepasselijke regelgeving
4.1.
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Op grond van het tweede lid wordt bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van het vierde lid wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
4.2.
Op grond van artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Op grond van het tweede lid wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de PW wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
4.3.
Aan artikel 69, derde lid, van de PW is uitvoering gegeven met het Besluit PW. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, van de PW, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de PW.
Ingevolge het vijfde lid kan de minister de uitkering herzien als wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de PW of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit PW, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van Pro de PW.
Het toepassingsbereik van artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW
4.4.1.
Het college heeft in de eerste plaats aangevoerd dat hij in bezwaar onder meer had gesteld dat in het objectief verdeelmodel wordt uitgegaan van onjuiste gegevens met betrekking tot de hoeveelheid kostendelers in de gemeente (commerciële huurders zijn ten onrechte ook als kostendelers aangemerkt) en dat de minister op grond van artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW de vraag of een dergelijke fout is gemaakt, in het bestreden besluit had behoren te beoordelen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.4.2.
Het vijfde lid is aan artikel 6 van Pro het Besluit PW toegevoegd bij Besluit van 5 oktober 2016 tot aanpassing van het Besluit Participatiewet, Stb 2016, 355. In de nota van toelichting wordt over dit nieuwe lid onder meer het volgende vermeld.
“Toch kan het voorkomen dat na de bekendmaking van de verdeling blijkt dat er fouten zijn gemaakt bij de toepassing van het verdeelmodel. Dit kan bijvoorbeeld gaan om fouten in de gebruikte data of fouten in de programmering. Deze fouten dienen dan te worden hersteld zodat gemeenten het correcte aandeel in het macrobudget (budgetaandeel) krijgen waar ze recht op hebben. Met deze nieuwe bepaling wordt geregeld dat de verdeling kan worden aangepast als er fouten blijken in de toepassing van het verdeelmodel. (…) Onder fouten dient niet te worden verstaan verbetermogelijkheden van het model zoals het opnemen van een extra modelindicator of een alternatieve operationalisering van een indicator.”
4.4.3.
Wat het college heeft aangevoerd met betrekking tot de gebruikte gegevens over kostendelers, kan niet worden aangemerkt als een mogelijke fout bij de toepassing van het objectieve verdeelmodel, die op grond van artikel 6, vijfde lid, van de PW kan leiden tot herziening van de uitkering. Hierbij is van belang dat in de bijlage bij het Besluit PW, waarin het verdeelmodel is opgenomen, expliciet staat vermeld dat het bij het verwerken van de kostendelersnorm in de bruto bijstandsbedragen niet mogelijk is om rekening te houden met de uitzondering voor commerciële kamerhuurders vanwege het ontbreken van gegevens hierover. In het verdeelmodel is dus uitdrukkelijk onder ogen gezien dat gegevens over commerciële huurders niet in het model zijn verwerkt. Wat het college over de hoeveelheid kostendelers in het verdeelmodel heeft aangevoerd, ziet daarom op een door het college voorgestane verbetering van het verdeelmodel als zodanig en niet op een te herstellen fout bij de toepassing ervan.
Exceptieve toetsing van het verdeelmodel bij de definitieve toekenning
4.5.1.
Het college heeft ook aangevoerd dat de omstandigheid dat de toekenning van de voorlopige uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW formele rechtskracht heeft gekregen, er niet aan in de weg staat dat bij de definitieve toekenning van de uitkering op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW, de rechtmatigheid van het in het Besluit PW neergelegde verdeelmodel exceptief wordt getoetst. Ook de definitieve toekenning is gebaseerd op een wettelijke grondslag. Als die wettelijke grondslag onverbindend zou blijken, dan kan de definitieve toekenning geen stand houden. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Daartoe is het volgende redengevend.
4.5.2.
Het wettelijk systeem voorziet in opeenvolgende besluitvorming bij de toekenning van de gebundelde uitkeringen, zoals weergegeven in 4.1 tot en met 4.3, waarbij de beoordelingscriteria bij de opeenvolgende besluiten verschillen. De toekenning van uitkeringen op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW moet ten minste drie maanden vóór het kalenderjaar plaatsvinden. Dit is van belang omdat de gemeenten hun financiële planning hierop moeten kunnen inrichten. Bij deze toekenning wordt ten volle toepassing gegeven aan het objectieve verdeelmodel met de daarin vastgelegde verdelingsmaatstaven. Deze uitkeringen zijn in zoverre slechts voorlopig, dat de bedragen van de uitkeringen tijdens het kalenderjaar waarop de uitkeringen betrekking hebben, nog kunnen worden herzien met toepassing van artikel 71, tweede lid, van de PW en/of artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW. Herziening van het bedrag van de uitkeringen op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW vindt slechts plaats in vervolg op en in verband met de aanpassing van het macrobudget op basis van nieuwe ramingsgegevens. Herziening van het bedrag van de uitkering op grond van artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW kan slechts plaatsvinden om fouten bij de toepassing van het verdelingsmodel nog te corrigeren. Het verdeelmodel als zodanig met de daarin neergelegde maatstaven voor de verdeling over de gemeenten in dat kalenderjaar dienen bij die herzieningsmogelijkheden niet meer te kunnen wijzigen. De rechtszekerheid van de overige gemeenten verzet zich daartegen. In een systeem van verdeling van een macrobudget over gemeenten impliceert een wijziging van de verdeling die voor de ene gemeente gunstig uitpakt immers dat de wijziging voor andere gemeenten ongunstig uitpakt.
4.5.3.
Wat in 4.5.2 is overwogen brengt mee dat het in het Besluit PW neergelegde verdelingsmodel alleen exceptief kan worden getoetst in het kader van bezwaar en beroep tegen toekenning van een uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW. Als, zoals hier, de toekenning van de uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW in rechte onaantastbaar is geworden, is in de procedure over een besluit tot herziening van het bedrag van de uitkering op grond van artikel 6, vijfde lid, van het Besluit PW of in de procedure over een besluit op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW geen ruimte meer voor de door het college voorgestane exceptieve toetsing.
4.6.
Uit 4.4.1 tot en met 4.5.3 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2021.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) B. Beerens