Uitspraak
20.3011 AW
Datum uitspraak: 12 augustus 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Kroon, vertegenwoordigd door de Minister voor Rechtsbescherming (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.W. Eikelboom, advocaat, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Eikelboom. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. A. Pherai en mr. H. Donner.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was als rechter en laatstelijk als rechter-plaatsvervanger werkzaam bij de rechtbank Amsterdam . Bij koninklijk besluit van 10 december 2019 is aan appellant met ingang van 1 januari 2020 eervol ontslag verleend uit zijn ambt van rechter-plaatsvervanger in verband met het bereiken van de wettelijk gestelde leeftijdsgrens.
1.2.
Bij besluit van 14 juli 2020 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen het besluit van
10 december 2019 ongegrond verklaard. Volgens de minister levert de wettelijke leeftijdsgrens voor ontslag van rechterlijk ambtenaren in artikel 46h van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) geen verboden leeftijdsonderscheid op in de zin van Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (Richtlijn). Daartoe heeft de minister, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat de Wrra weliswaar een onderscheid maakt tussen personen boven en beneden de leeftijd van zeventig jaar, maar dat met de leeftijdsgrens twee legitieme doelstellingen worden gediend, namelijk het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en het bevorderen van de doorstroming binnen de rechterlijke organisatie als onderdeel van de arbeidsmarktdoelstellingen. Daarnaast is het een passende maatregel die niet verder gaat dan noodzakelijk om de daarmee nagestreefde doelstellingen te bereiken.
2. Appellant heeft het bestreden besluit op de hierna te bespreken gronden bestreden.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
De Raad is op grond van artikel 3 van Pro Bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht bevoegd om in eerste en enige aanleg te oordelen over beroepen tegen besluiten of andere handelingen, genomen op grond van de Wrra, waarbij een rechterlijke ambtenaar als zodanig of een rechterlijk ambtenaar in opleiding als zodanig belanghebbende is.
3.2.1.
Artikel 117, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de Hoge Raad bij koninklijk besluit voor het leven worden benoemd. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat zij op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden ontslagen.
3.2.2.
Artikel 46h, derde lid, van de Wrra bepaalt dat de rechterlijk ambtenaar, met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin hij de leeftijd van zeventig jaren heeft bereikt, bij koninklijk besluit op voordracht van Onze Minister wordt ontslagen.
3.3.
Appellant heeft het bestreden besluit betwist op de grond dat door toepassing van de wettelijke leeftijdsgrens een verboden onderscheid naar leeftijd wordt gemaakt. Hij heeft zich beroepen op het Unierecht, met name het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en de Richtlijn, en een aantal meer algemene (verdragsrechtelijke) discriminatieverboden. Zoals ter zitting is besproken, zal de Raad zijn toetsing beperken tot het Unierecht, omdat de andere ingeroepen discriminatieverboden op dit punt geen verdergaande bescherming bieden.
3.4.1.
Het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd moet worden beschouwd als een algemeen beginsel van Unierecht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) brengt dit mee dat de nationale rechter aan wie een geschil is voorgelegd waarbij het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd in het geding is, in het kader van zijn bevoegdheid de voor de justitiabelen uit het Unierecht voortvloeiende rechtsbescherming dient te verzekeren en de volle omvang daarvan te waarborgen, en indien nodig elke met dit beginsel strijdige bepaling van nationaal recht buiten beschouwing moet laten (arrest van 22 november 2005 (Mangold), C-144/04, punt 75, 77; arrest van 19 januari 2010 (Swedex), C-555/07, punt 21, 50 en 51).
3.4.2.
De Richtlijn vormt een concretisering van het genoemde beginsel van Unierecht op het vlak van arbeid en beroep; zij beoogt een algemeen kader te scheppen ter waarborging van voor eenieder gelijke behandeling in arbeid en beroep, door het bieden van een effectieve bescherming tegen discriminatie op een van de in artikel 1 genoemde Pro gronden, waaronder leeftijd (arrest van het Hof van 12 oktober 2007, C-411/05, Palacios de la Villa punt 42, arrest van 5 maart 2009, C-388/07, Age Concern, punt 23 en arrest Swedex, punt 20). Volgens de rechtspraak van het Hof moet een regeling volgens welke het bereiken door de werknemer van de in die regeling vastgelegde pensioengerechtigde leeftijd meebrengt dat de arbeidsverhouding wordt beëindigd, worden aangemerkt als een regeling die werknemers die deze leeftijd hebben bereikt direct ongunstiger behandelt dan andere economisch actieven. Een dergelijke regeling schept dus een direct op leeftijd gegrond verschil in behandeling, zoals bedoeld in art. 2 lid 1 en Pro 2, onder a, van de Richtlijn (arrest Palacios de la Villa, punt 51).
3.4.3.
Artikel 6, eerste lid, van de Richtlijn bepaalt dat de lidstaten kunnen bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding, en de middelen voor het bereiken van het doel passend en noodzakelijk zijn.
3.4.4.
Het Hof laat in zijn rechtspraak bij de beantwoording van de vraag of leeftijdsonderscheid als hier aan de orde objectief gerechtvaardigd is te achten, een ruime beoordelingsmarge aan de nationale overheden, niet alleen bij de beslissing welke van meerdere doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid zij specifiek willen nastreven, maar ook bij het bepalen van de maatregelen waarmee deze doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt (arrest van 15 april 2021, C-511/19, Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, punt 30). [1] Met betrekking tot de vraag of een maatregel passend is om een doelstelling te verwezenlijken, moet worden beoordeeld of deze maatregel niet onredelijk is of – anders gezegd – niet kennelijk ongeschikt is om het legitieme doel te bereiken (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 12 oktober 2010, C-499/08, Andersen, punt 35). [2] Wat betreft de vraag of de maatregel noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, is het aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om het juiste evenwicht te vinden tussen de verschillende betrokken belangen. Vastgesteld moet worden of de nationale wetgever bij gebruik van de ruime beoordelingsmarge waarover hij op het gebied van sociaal beleid en werkgelegenheidsbeleid beschikt, getracht heeft de nagestreefde doelstellingen te bereiken zonder de belangen van de werknemers die door de maatregel worden getroffen, buitensporig te schaden (arrest Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, punten 45 en 47).
3.4.5.
Het is aan de nationale rechter om na te gaan of een maatregel aan een legitiem doel beantwoordt en of de nationale wetgevende of regelgevende autoriteiten, gelet op de beoordelingsvrijheid waarover de lidstaten op het gebied van sociaal beleid beschikken, terecht konden oordelen dat het gekozen middel passend en noodzakelijk was voor het bereiken van dat doel (arrest van het Hof van 5 maart 2009, C-388/07, Age Concern, punt 52). Daarbij is aangetoond dat de betrokken maatregel passend en noodzakelijk is wanneer deze gelet op het nagestreefde doel niet onredelijk lijkt en gebaseerd is op gegevens waarvan de nationale rechter de bewijswaarde moet beoordelen (arrest van 21 juli 2011, C-159/10 en C160/10, Fuchs en Köhler, punt 83). [3]
3.5.
Aan de ontslagleeftijd van zeventig jaar voor rechterlijk ambtenaren heeft de wetgever twee doelstellingen ten grondslag gelegd. De eerste doelstelling is het bevorderen van de doorstroming binnen de rechterlijke organisatie als onderdeel van de arbeidsmarktdoelstellingen en de tweede doelstelling is het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Deze doelstellingen zijn legitiem, zoals appellant ook erkent. Appellant bestrijdt echter dat het leeftijdsonderscheid een passend en noodzakelijk middel is om die doelstellingen te bereiken. Volgens appellant is de leeftijdsgrens van zeventig jaar niet langer gerechtvaardigd, nu de gemiddelde levensverwachting aanzienlijk is gestegen en bovendien het beleid van de regering is gericht op langer doorwerken. Een leeftijdsgrens voor rechters-plaatsvervangers is volgens appellant in het geheel niet noodzakelijk omdat op hen alleen een beroep wordt gedaan als dit nodig is en hun functioneren kwalitatief toereikend wordt geacht. Appellant heeft erop gewezen dat onder de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 aanstelling als rechter-plaatsvervanger tot het bereiken van de 73-jarige leeftijd mogelijk is. Appellant heeft betoogd dat hij niet alleen ongunstig wordt behandeld ten opzichte van rechterlijk ambtenaren die de leeftijd van zeventig jaar nog niet hebben bereikt, maar ook ten opzichte van personen die functioneren in andere (juridische) beroepsgroepen, in het bijzonder de beroepsgroep van advocaat, waarvoor geen (verplichte) ontslagleeftijd geldt.
3.6.
Het betoog dat de verplichte ontslagleeftijd voor rechters een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling oplevert ten opzichte van leden van andere (juridische) beroepsgroepen, wordt niet gevolgd. Voor een groot aantal categorieën van juridische ambtsdragers in overheidsdienst geldt, zoals de minister in het verweerschrift heeft uiteengezet, eveneens een wettelijke leeftijdsgrens van zeventig jaar. Voor zover appellant zich heeft willen vergelijken met leden van (juridische) beroepsgroepen waarvoor deze leeftijdsgrens niet geldt, is de Raad van oordeel dat die zich niet bevinden in een met rechters vergelijkbare positie, omdat zij geen onafhankelijk rechterlijk ambtenaar zijn. De doelstelling, de rechterlijke onafhankelijkheid te waarborgen ten opzichte van de andere staatsmachten, speelt in relatie tot die beroepsgroepen geen rol. Voor advocaten geldt daarnaast dat zij niet zijn aangesteld door de overheid, zodat ten opzichte van hen doelstellingen van arbeidsmarktbeleid van de overheid geen rol kunnen spelen. Ook in zoverre zijn zij niet vergelijkbaar met rechters.
3.7.1.
Over de vraag of het verschil in behandeling tussen rechterlijk ambtenaren die de leeftijd van zeventig jaar hebben bereikt en rechterlijk ambtenaren die de leeftijd van zeventig jaar nog niet hebben bereikt objectief gerechtvaardigd is te achten, overweegt de Raad als volgt. De Raad is van oordeel dat het hanteren van een vaste ontslagleeftijd voor rechterlijk ambtenaren een passend middel is om de onder 3.5 verwoorde doelstellingen te bereiken. Daarmee wordt immers bereikt dat er functies beschikbaar komen voor andere, jongere rechterlijk ambtenaren met de vereiste kwalificaties. De minister heeft er in dit verband op gewezen dat rechterlijk ambtenaren voor het leven worden benoemd en dat er een beperkt aantal plaatsen beschikbaar is. In die situatie is een vaste ontslagleeftijd een niet onredelijk middel om de werkgelegenheid op billijke wijze tussen de generaties te verdelen en ontstaat er een evenwichtige en diverse personeelsopbouw, die bijdraagt aan de kwaliteit van de rechtspraak. Door een vaste ontslagleeftijd is bovendien het vertrek van rechterlijk ambtenaren voorzienbaar, zodat tijdig voor opvolging kan worden gezorgd. De maatregel draagt dus duidelijk bij aan de doorstroming. Daarnaast wordt met een vaste ontslagleeftijd voorkomen dat individuele beslissingen over het functioneren van oudere rechters moeten worden genomen. Gelet op de benoeming voor het leven (onafzetbaarheid) draagt dit bij aan het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De Raad ziet zich in dit oordeel gesteund door het arrest Fuchs en Köhler, punt 58 tot en met 60 waarin een wettelijke leeftijdsgrens van voor het leven benoemde procureurs aan de orde was.
3.7.2.
Het voorgaande is, anders dan appellant heeft betoogd, ook relevant voor rechters-plaatsvervangers. Ook voor rechters-plaatsvervangers geldt dat het aantal beschikbare plekken beperkt is, dat bij ontslag een plek vrijkomt die door een jongere kan worden ingenomen en dat, naar mate de leeftijd vordert, meer geschillen kunnen ontstaan over de geschiktheid.
3.7.3.
Wat betreft de vaststelling van de leeftijdsgrens op zeventig jaar is de Raad van oordeel dat de toepassing van die leeftijdsgrens, die leidt tot de uittreding van de oudste beroepsbeoefenaren, de werkgelegenheid van jongere beroepsbeoefenaren kan bevorderen, niet onredelijk lijkt en dat die leeftijd voldoende vergevorderd lijkt om als einde van de aanstelling als rechterlijk ambtenaar te dienen. De Raad verwijst hiertoe naar het arrest van het Hof van 18 november 2010, C-250/09 en C268/09, Georgiev, punt 51. [4]
3.7.4.
Wat betreft de noodzakelijkheid is de Raad van oordeel dat de ontslagleeftijd van zeventig jaar de belangen van de betrokken rechterlijk ambtenaren niet buitensporig schaadt en dus niet verder gaat dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. De leeftijdsgrens van zeventig jaar is een aantal jaren hoger dan de AOW-leeftijd, op welke leeftijd aanspraak kan worden gemaakt op een ouderdomspensioen waarvan de hoogte niet als onredelijk kan worden beschouwd. Die leeftijdsgrens maakt het voor rechterlijk ambtenaren dus mogelijk om hun loopbaan gedurende een zekere periode voort te zetten terwijl zij al een ouderdomspensioen (kunnen) ontvangen. Verder vormt de leeftijdsgrens geen belemmering om actief te blijven op de arbeidsmarkt in een (juridische) functie zonder leeftijdsgrens. De Raad vindt voor dit oordeel steun in het arrest van het Hof van 16 oktober 2007, C-411/05, Palacios de la Villa, (punten 73 tot en met 75) [5] , en het arrest Fuchs en Köhler (punten 66 tot en met 68).
3.7.5.
Dat de gemiddelde levensverwachting sinds de introductie van de wettelijke leeftijdsgrens voor rechters aanzienlijk is gestegen, leidt niet tot het oordeel dat de wetgever door het handhaven van die leeftijdsgrens de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid te buiten is gegaan. Uit het arrest Fuchs en Köhler, punt 41 e.v., blijkt dat een wijziging van de context van een wet, die inhoudt dat het doel van een wet wordt gewijzigd, niet uitsluit dat deze een legitiem doel nastreeft in de zin van artikel 6, eerste lid, van de Richtlijn. De omstandigheden kunnen wijzigen en de wet kan toch worden gehandhaafd om een andere reden. Ook kan er sprake zijn van verschillende, al dan niet samenhangende, doelstellingen met een verschillende rangorde van belangrijkheid. Uit 3.7.1 tot en met 3.7.4 blijkt dat de leeftijdsgrens van zeventig jaar voor rechters ook nu nog voldoende gerechtvaardigd wordt door de daarmee nagestreefde doelstellingen.
3.7.6.
Dat het beleid van de regering in zijn algemeenheid is gericht op langer doorwerken en een latere pensionering, leidt evenmin tot een ander oordeel. Zoals opgemerkt in 3.7.4 is de verplichte ontslagleeftijd voor rechters nog steeds enkele jaren hoger dan de AOW-leeftijd. Dat het verschil tussen de AOW-leeftijd en de verplichte ontslagleeftijd voor rechters kleiner is dan bij de introductie van de leeftijdsgrens voor rechters, wil niet zeggen dat de leeftijdsgrens van zeventig jaar een onredelijk middel is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. Ook kan niet worden gesproken van incoherent beleid.
3.7.7.
Het betoog van appellant dat de nagestreefde doelstellingen ook kunnen worden bereikt zonder leeftijdsgrens voor rechters-plaatsvervangers, omdat ervoor kan worden gekozen om rechters-plaatsvervangers die niet functioneren niet langer op te roepen, wordt niet gevolgd. Dit zorgt er immers voor dat er individuele beslissingen moeten worden genomen over het functioneren van oudere rechters-plaatsvervangers en werkt een ongewenste discussie en procedures over de geschiktheid van rechters-plaatsvervangers in de hand. Hiermee wordt juist afbreuk gedaan aan de andere doelstelling van de leeftijdsgrens, namelijk het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De minister heeft er terecht op gewezen dat de onafhankelijkheid van rechters-plaatsvervangers evenzeer gewaarborgd moet worden als die van andere rechters.
3.8.
Appellant is inmiddels op grond van artikel 3.3 van de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 benoemd als rechter-plaatsvervanger voor de duur van drie jaar, tot aan de leeftijd van 73 jaar. Anders dan appellant heeft aangevoerd, maakt dit niet dat de algemene leeftijdsgrens van zeventig jaar niet meer actueel is en deze leeftijdsgrens in redelijkheid niet langer kan worden gehandhaafd. Het doel van de tijdelijke benoeming van rechtersplaatsvervangers die de leeftijd van zeventig jaar hebben bereikt, is specifiek gericht op het tijdelijk verhogen van de capaciteit die nodig is om de achterstanden in te lopen in verband met de uitbraak van COVID-19. In de Memorie van Toelichting bij deze wet [6] is opgenomen dat werving en selectie alsmede de opleiding van nieuwe rechterlijke ambtenaren in deze bijzondere situatie op korte termijn geen soelaas bieden. Het wetsvoorstel beoogt op geen enkele wijze te raken aan een principiële discussie over de wettelijke ontslagleeftijd van rechterlijke ambtenaren, waarbij van belang is dat op grond van een recent onderzoek de Tweede Kamer is geïnformeerd dat er geen reden is de wettelijke ontslagleeftijd van rechters te wijzigen. Kennelijk is hierbij gedoeld op een in 2017 uitgevoerd onderzoek [7] waaruit blijkt dat de in Nederland geldende ontslagleeftijd voor rechterlijk ambtenaren niet of slechts marginaal verschilt van de verplichte ontslagleeftijd in omliggende Europese landen, terwijl bij de Hoge Raad, de Raad voor de Rechtspraak, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geen behoefte bestaat om de wettelijke ontslagleeftijd aan te passen. De Raad leidt hieruit af dat het bij de tijdelijke verhoging van de leeftijdsgrens onder de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 gaat om een tijdelijke bijzondere maatregel voor een uitzonderlijke situatie die niet afdoet aan de actualiteit of de rechtmatigheid van de leeftijdsgrens van zeventig jaar in zijn algemeenheid.
3.9.
Uit wat in 3.4 tot en met 3.8 is overwogen volgt dat sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor het uit artikel 46h, derde lid, Wrra voortvloeiende onderscheid naar leeftijd. Dit onderscheid levert daarom geen verboden leeftijdsonderscheid op. Het beroep tegen het bestreden besluit slaagt niet en zal daarom ongegrond worden verklaard.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en A. van Gijzen als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2021.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) B.H.B. Verheul