Conclusie
K 2019/035
Aan de Hoge Raad der Nederlanden, Vierde Meervoudige Kamer,
Vordering als bedoeld in artikel 46o van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
betreffende
[betrokkene]
geboren op [geboortedatum] 1955, wonende aan de [a-straat 1] te [plaats] .
Betrokkene is rechter-plaatsvervanger in de Rechtbank Overijssel en derhalve een rechterlijk ambtenaar als bedoeld in artikel 46b van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra).
1.Inleiding
Deze vordering strekt tot toepassing van de grond voor ontslag dat een rechterlijk ambtenaar als rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden (artikel 46m aanhef en sub d Wrra). De heden ingestelde vordering in de zaak met nummer K 2020/039 strekt eveneens tot ontslagverlening op deze grond. Het is de eerste keer dat de Hoge Raad wordt gevraagd zich te buigen over deze ontslaggrond.
2.Het verzoek
De president van de Rechtbank Overijssel, mr. M.J.H. van Meegen, (hierna: de president) heeft mij bij brief van 19 december 2019 verzocht betrokkene voor te dragen bij de Hoge Raad voor ontslag op de voet van artikel 46m aanhef en sub d Wrra.
3.Onderbouwing verzoek
3.1
Het verzoek en de daarbij gevoegde bijlagen houden samengevat – voor zover hier van belang – het volgende in.
3.2
Betrokkene is sinds 1999 rechter-plaatsvervanger in de Rechtbank. Sinds 2012 is hij niet meer ingezet in die hoedanigheid. In 2013, 2016 en 2017 heeft de ambtsvoorganger van de president in (telefonische) gesprekken met betrokkene kenbaar gemaakt dat van diens toekomstige inzet als rechter-plaatsvervanger geen sprake meer zou zijn.
3.3
Betrokkene was notaris. In 2018 en 2019 is hij in die hoedanigheid betrokken geweest in twee tuchtprocedures. In de tweede procedure heeft de Kamer voor het notariaat in het ressort Arnhem-Leeuwarden (hierna: de Kamer) bij beslissing van 3 december 2018 aan hem de maatregel van berisping opgelegd (ECLI:NL:TNORARL:2018:58).
3.4
Op 2 mei 2019 heeft met betrokkene een gesprek plaatsgevonden waarbij de president heeft aangegeven dat het onwenselijk was dat betrokkene rechter-plaatsvervanger zou blijven indien de beslissing van de Kamer in hoger beroep zou worden bekrachtigd. Dit laatste is gebeurd; bij uitspraak van 9 juli 2019 heeft de notaris- en gerechtsdeurwaarderskamer van het Gerechtshof Amsterdam (hierna: het Hof) de berisping bevestigd (ECLI:NL:GHAMS:2019:2242). Op 13 november 2019 heeft de president in een telefonisch gesprek betrokkene in overweging gegeven een ontslagrekest in te dienen. Dit heeft betrokkene niet gedaan.
3.5
De uitspraak van het Hof alsmede de opstelling van de betrokkene hebben het gerechtsbestuur gesterkt in de wens betrokkene in de toekomst niet meer op te roepen en de aanstelling als rechter-plaatsvervanger definitief te beëindigen, aldus de president in zijn brief van 19 december 2019.
4.De procedure
4.1
Naar aanleiding van het verzoek van de president heb ik betrokkene bij brief van 23 januari 2020 geschreven dat het zich vooralsnog liet aanzien dat ten aanzien van hem was voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor ontslag door de Hoge Raad zoals bepaald in artikel 46m aanhef en sub d Wrra. Daarbij heb ik hem in de gelegenheid gesteld in een gesprek zijn zienswijze naar voren te brengen.
4.2
Van deze mogelijkheid heeft betrokkene gebruik gemaakt; op 19 februari 2020 heb ik betrokkene gehoord. Hij heeft naar voren gebracht dat en waarom hij zich niet kan vinden in het verzoek van de president om bij de Hoge Raad zijn ontslag te vorderen. Daarbij is hij onder meer ingegaan op de omstandigheden die hebben geleid tot de tuchtprocedure. Ook heeft hij uiteengezet wat de redenen waren dat hij niet meer als rechter-plaatsvervanger werd ingezet. Hij ziet nog wel mogelijkheden daartoe en wenst daarom vast te houden aan het plaatsvervangerschap. Ik volsta hier verder met verwijzing naar het proces-verbaal van het gehoor en de bijlagen daarbij, waaronder de reactie van betrokkene op het concept van het proces-verbaal.
4.3
Betrokkene heeft niet gereageerd op herhaalde verzoeken het proces-verbaal te ondertekenen en te retourneren. Daarop heb ik het proces-verbaal aangevuld met de vermelding dat betrokkene het niet heeft ondertekend. Het proces-verbaal is op 5 juni 2020 definitief door mij vastgesteld. Een afschrift daarvan is aan betrokkene toegezonden.
4.4
Nadat het gehoor had plaatsgevonden en nadat het proces-verbaal was vastgesteld, is mij door de Rechtbank ter kennis gebracht dat in februari 2020 aan betrokkene de tuchtmaatregel van ontzetting uit het ambt was opgelegd (waarover hierna onder 5). Bij brief van 23 juni 2021 heb ik betrokkene laten weten dat ik gezien dit nieuwe feit voornemens was op korte termijn een vordering in te stellen bij de Hoge Raad, alsook dat ik hem in de gelegenheid stelde zijn zienswijze schriftelijk naar voren te brengen. Van deze mogelijkheid heeft betrokkene gebruik gemaakt. In zijn brief van 10 juli 2021 stelt hij zich op het standpunt dat ten aanzien van hem niet is voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor ontslag.
5.Tuchtprocedures Kamer voor het notariaat Arnhem-Leeuwarden en Hof Amsterdam
5.1
De ontzetting van betrokkene uit het ambt is het eindpunt van tuchtprocedures waarin hij verwikkeld is geweest. Nadat de hiervoor onder 3.3 genoemde maatregel van berisping was opgelegd, is – voor zover ik heb kunnen nagaan – in 2019 in een andere klachtzaak eveneens een tuchtmaatregel opgelegd aan betrokkene.
5.2
In die zaak heeft de Kamer bij beslissing van 15 januari 2019 de maatregel van berisping opgelegd, met besluit tot openbaarheid van de opgelegde maatregel (ECLI:NL:TNORARL:2019:3). In het door betrokkene ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij beslissing van 17 december 2019 de beslissing van de Kamer vernietigd waar het de opgelegde maatregel betreft, en de maatregel van schorsing in de uitoefening in het ambt opgelegd voor de duur van twee maanden (ECLI:NL:GHAMS:2019:4353).
5.3
Medio 2019 heeft het Bureau Financieel Toezicht (BFT) een onderzoek ingesteld op het kantoor van betrokkene. Dit onderzoek is afgerond op 18 juni 2019. Op een daartoe strekkend verzoek van het BFT heeft de Voorzitter van de Kamer bij beslissing van 4 juli 2019 voor de duur van zes maanden een stille bewindvoerder naast de notaris benoemd (ECLI:NL:TNORARL:2019:50). Deze ordemaatregel is bekrachtigd door de Kamer bij beslissing van 22 juli 2019 (ECLI:NL:TNORARL:2019:49). In het door betrokkene ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij beslissing van 19 mei 2020 de beslissing van de Kamer bevestigd (ECLI:NL:GHAMS:2020:1244).
5.4
Het BFT heeft de bevindingen van het onder 5.3 genoemde onderzoek neergelegd in een definitieve rapportage van 12 juli 2019. De uitkomst van dit onderzoek is voor het BFT aanleiding geweest een klacht in te dienen. Bij beslissing van 19 februari 2020 heeft de Kamer de klacht gegrond verklaard en betrokkene de tuchtmaatregel van ontzetting uit het ambt opgelegd (ECLI:NL:TNORARL:2020:7). In het door betrokkene ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij beslissing van 23 maart 2021 de beslissing van de Kamer bevestigd (ECLI:NL:GHAMS: 2021:485). Hoewel aan betrokkene inmiddels op eigen verzoek ontslag was verleend uit het ambt van notaris, had hij ter terechtzitting in hoger beroep te kennen gegeven dat hij tot zijn zeventigste jaar had willen doorgaan en dat hij nog werkzaamheden als notaris zou willen verrichten. Dit achtte het Hof niet wenselijk. Het Hof overwoog dat de maatregel van ontzetting uit het ambt een toekomstig optreden van de notaris als kandidaat-notaris verhindert. Het hof achtte die consequentie passend en geboden.
5.5
Bij beslissing van 2 april 2020 heeft de Voorzitter van de Kamer betrokkene bij wijze van ordemaatregel geschorst in zijn ambt voor de duur van de rechtsgang tegen de beslissing van de Kamer van 19 februari 2020. Daarbij heeft de Voorzitter tevens een waarnemer van het notarisambt van betrokkene benoemd voor de duur van diens schorsing (ECLI:NL:TNORARL:2020:13). Deze beslissing is bekrachtigd door de Kamer bij beslissing van 24 april 2020 (ECLI:NL:TNORARL:2020:14). In het door betrokkene ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij beslissing van 23 maart 2021 de beslissing van de Kamer bevestigd (ECLI:NL:GHAMS:2021:486).
5.6
Nadat aan betrokkene met ingang van 17 juni 2020 ontslag was verleend uit het ambt van notaris heeft de Voorzitter van de Kamer bij beslissing van 4 augustus 2020 de eerder benoemde waarnemer wederom benoemd tot waarnemer van het notarisambt van betrokkene (ECLI:NL:TNORARL:2020:24). In het door betrokkene ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij beslissing van 23 maart 2021 de beslissing van de Voorzitter bevestigd (ECLI:NL:GHAMS: 2021:487).
6.Wettelijke positie rechters-plaatsvervangers
6.1
Alvorens in te gaan op de totstandkoming van de ontslaggrond van artikel 46m aanhef en sub d Wrra merk ik kort het volgende op over de wettelijke positie van raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers.
6.2
Raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers zijn rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast (artikel 1 sub c en Pro sub b ten 2e en 3e Wet op de rechterlijke organisatie). Zij worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd (artikel 117 lid 1 Grondwet Pro en artikel 2 lid 1 Wrra Pro). In dit opzicht verschilt hun positie niet van die van “vaste” raadsheren en rechters.
Het belangrijkste verschil in rechtspositie is dat raadsheren- en rechters-plaatsvervangers - in tegenstelling tot vaste raadsheren en rechters - hun ambt niet vervullen op basis van een aanstelling voor een gemiddeld aantal uren per week, maar op basis van oproeping door de functionele autoriteit (het gerechtsbestuur) dan wel op basis van een aanwijzing (door de Raad voor de rechtspraak) voor een gemiddeld aantal uren per week (artikel 5f jo. artikel 1 lid 2 Wrra Pro respectievelijk artikel 3b lid 3 Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren).
Voor een verdere, uitvoerige uiteenzetting over de positie en inzet van raadsheren- en rechters-plaatsvervangers verwijs ik naar de conclusie van de advocaat-generaal De Bock (ECLI:NL:PHR:2020:360) voor HR 17 juli 2020, ECLI:NL:HR:2020:1312.
6.3
Voor de volledigheid vermeld ik hier dat de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 (Wet van 8 juli 2020, Staatsblad 2020, 245) voorziet in een tijdelijke verhoging van de leeftijdsgrens van raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers tot drieënzeventig jaar. Artikel 3.3. - getiteld “Tijdelijke inzet van raadsheren-plaatsvervangers en rechters-plaatsvervangers tot drieënzeventig jaar” - maakt het mogelijk raadsheren(-plaatsvervangers) en rechters(-plaatsvervangers) die de wettelijke ontslagleeftijd van zeventig jaar hebben bereikt, te benoemen tot raadsheren-plaatsvervangers of rechters-plaatsvervangers tot de leeftijd van drieënzeventig jaar. Doel is het wegwerken van de als gevolg van COVID-19 ontstane achterstanden bij de afdoening van zaken (TK 2019-2020, 35 497, nr. 3, p. 28-30).
De toelichting op artikel 3.3. bevat geen principiële overwegingen ten aanzien van het plaatsvervangerschap. Wel is in de nota naar aanleiding van het verslag opgemerkt dat de gebruikelijke waarborgen voor de grondwettelijke beschermde onafhankelijkheid van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast ook van toepassing zijn op de rechters-plaatsvervangers die met toepassing van artikel 3.3. worden benoemd (TK 2019-2020, 35 497, nr. 6, p. 28).
6.4
De Centrale Raad van Beroep heeft zeer recent uitspraak gedaan in een zaak over de wettelijke ontslagleeftijd voor rechters en rechters-plaatsvervangers (CRvB 12 augustus 2021 ECLI:NL:CRVB:2021:1803). Ten aanzien van die laatste groep is het volgende overwogen.
“3.7.7. Het betoog van appellant dat de nagestreefde doelstellingen ook kunnen worden bereikt zonder leeftijdsgrens voor rechters-plaatsvervangers, omdat ervoor kan worden gekozen om rechters-plaatsvervangers die niet functioneren niet langer op te roepen, wordt niet gevolgd. Dit zorgt er immers voor dat er individuele beslissingen moeten worden genomen over het functioneren van oudere rechters-plaatsvervangers en werkt een ongewenste discussie en procedures over de geschiktheid van rechters-plaatsvervangers in de hand. Hiermee wordt juist afbreuk gedaan aan de andere doelstelling van de leeftijdsgrens, namelijk het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De minister heeft er terecht op gewezen dat de onafhankelijkheid van rechters-plaatsvervangers evenzeer gewaarborgd moet worden als die van andere rechters.”
7.Wettelijke regeling betreffende ontslag van “spook-plaatsvervangers”
7.1
Artikel 46m Wrra bepaalt dat een rechterlijk ambtenaar door de Hoge Raad kan worden ontslagen, indien hij:
(…)
“d. als raadsheer- of rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden als bedoeld in artikel 5f, tweede lid, en gedurende die termijn evenmin aangesteld is geweest of tijdelijk is aangewezen als bedoeld in artikel 5f, eerste of derde lid”.
7.2
De ontslaggrond van artikel 46m aanhef en sub d is ingevoerd bij Wet van 21 mei 2012 tot wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren in verband met enkele aanvullingen op de regeling inzake de nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage(Staatsblad 2012, 220) en inwerking getreden per 1 januari 2013(Staatsblad 2012, 664).
7.3
Het wetsvoorstel inzake de nevenbetrekkingen is in december 2004 aangeboden aan de Tweede Kamer (kamerstukken 29 937). Tijdens de behandeling zijn aan de regering vragen gesteld omtrent het instituut rechter-plaatsvervanger.
7.3.1
In het verslag hebben de leden van de PvdA-fractie zich geschaard achter een voorstel van de Raad voor de rechtspraak om rechters-plaatsvervangers te benoemen voor een termijn van vier jaren, en de regering gevraagd wat zij voornemens was daarmee te doen. Volgens de leden zou een tijdelijke benoeming een einde kunnen maken aan het fenomeen van zogenoemde “spook-plaatsvervangers”; met deze term werd gedoeld op rechters-plaatsvervangers die feitelijk als zodanig nooit (meer) actief zijn (TK 2004-2005, 29 937, nr. 4, p. 3).
7.3.2
In de nota naar aanleiding van het verslag stelde Minister van Justitie Donner dat het overnemen van het voorstel van de Raad voor de rechtspraak ertoe zou leiden dat de rechters- en de raadsheren-plaatsvervangers niet meer als leden van de rechterlijke macht aan de rechtspraak deelnemen. Leden van de rechterlijke macht worden immers op grond van artikel 117 Grondwet Pro voor het leven benoemd. Een dergelijke wijziging van het instituut rechter-plaatsvervanger achtte de Minister onvoldoende gerechtvaardigd (TK 2005-2006, 29 937, nr. 5, p. 7).
7.3.3
Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel is het voorstel van de Raad voor de rechtspraak aan de orde gesteld door het lid Wolfsen; hij kondigde aan een amendement te overwegen. Bovendien suggereerde hij de mogelijkheid dat een rechter-plaatsvervanger die een aantal jaren niet actief is geweest, van rechtswege ontslag zou kunnen krijgen. Het lid Weekers viel hem bij. Minister Donner wees erop het vraagstuk van de rechter-plaatsvervanger het kader van het wetsvoorstel te buiten ging. Verder herhaalde hij dat volgens de Grondwet leden van de rechterlijke macht voor het leven zijn benoemd, dat volgens de wet rechters-plaatsvervangers lid zijn van de rechterlijke macht en dat daaruit voortvloeit dat zij niet tijdelijk kunnen worden benoemd (Handelingen TK 2005-2006, nr. 74, p. 4623-4643).
7.3.4
De leden Weekers en Wolfsen hebben een amendement ingediend dat aan artikel 46m het hierboven aangehaalde onderdeel (onderdeel c, thans d) wordt toegevoegd. Volgens de toelichting behelsde het amendement de invoering in de Wrra van de mogelijkheid van ontslag door de Hoge Raad van zogeheten spook-plaatsvervangers; rechters- of raadsheren-plaatsvervangers die feitelijk – “om welke reden dan ook” – gedurende lange tijd niet meer als zodanig door het gerechtsbestuur zijn opgeroepen (TK 2006-2007, 29 937, nr. 11).
7.3.5
Minister van Justitie Hirsch Ballin heeft in een brief aan de Kamervoorzitter laten weten zijn standpunt over dit en enkele andere amendementen aan de Kamer te willen mededelen en ten behoeve daarvan advies te willen inwinnen. Over het amendement stuk nr. 11 merkte de Minister onder meer op dat het een nieuwe grond introduceert voor ontslag door de Hoge Raad, te weten het enkele feit dat een plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen. Volgens de Minister verdiende het de voorkeur “om deze materie, die de kaders van het onderhavige wetsvoorstel royaal te buiten gaat, in een apart kader te regelen. De in het amendement gekozen constructie laat bijvoorbeeld in het midden welke ruimte het betrokken gerecht, c.q. de procureur-generaal bij de Hoge Raad c.q. de Hoge Raad zelf toekomt bij de toepassing van de nieuwe ontslaggrond” (TK 2006-2007, 29 937, nr. 13, p. 2).
7.3.6
Bij de aanbieding van het advies van de Raad van State en het nader Rapport - alsmede de adviezen van de Raad voor de rechtspraak, de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, het College van procureurs-generaal en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak - heeft Minister Hirsch Ballin te kennen gegeven het amendement stuk nr. 11 te ontraden (TK 2007-2008, 29 937, nr. 15). De Minister was, “net als de Raad van State alsook de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad in hun advies over dit amendement, onverminderd van oordeel dat de in dit amendement vervatte materie niet in het onderhavige wetsvoorstel dient te worden geregeld en dit amendement hierom reeds als onwenselijk moet worden aangemerkt.” Wel meende de Minister dat de aanwezigheid van spook-plaatsvervangers een probleem kan zijn dat wellicht aanleiding vormde om wijziging van regelgeving in overweging te nemen. Een eventuele wetswijziging, die ertoe strekt met het oog op spook-plaatsvervangers een nieuwe ontslaggrond in het leven te roepen, zou volgens de Minister dienen te worden afgewogen tegen de andere mogelijkheden, zoals bijvoorbeeld een ruimere gebruikmaking van de bestaande ontslaggronden of een verkenning van de mogelijkheid om plaatsvervangers voor een bepaalde duur te benoemen (TK 2007-2008, 29 937, nr. 16, p. 9-10).
7.3.7
Het amendement stuk nr. 11 is in stemming gebracht en zonder verder debat aangenomen (Handelingen TK 2007-2008, nr. 109, p. 7968-7969).
7.3.8
Bij de behandeling in de Eerste Kamer hebben de leden van een aantal fracties hun verbazing erover uitgesproken dat amendement stuk nr. 11 ondanks het negatieve advies van de Raad van State en het ontraden door de Minister door de Tweede Kamer is aanvaard zonder nader wetgevingsoverleg of plenair debat. In het voorlopig verslag hebben zij de Minister gevraagd naar zijn mening over de mogelijk ongewenste gevolgen en de grondwettelijke aspecten van het amendement (EK 2008-2009, 29 937, B, p. 2 en 4).
7.3.9
Minister van (destijds, Veiligheid en) Justitie Opstelten heeft in de memorie van antwoord als volgt gereageerd (EK 2011–2012, 29 937, C, p. 4-6).
“Ik vind dat de mogelijkheid om een rechter- of raadsheer-plaatsvervanger te ontslaan, als hij vanwege de geobjectiveerde reden dat hij gedurende een periode van ten minste twee jaren als zodanig geen werkzaamheden heeft verricht, goed kan passen binnen de bestaande opvattingen over de onafhankelijkheid van de rechter.
In de Wrra is vastgelegd dat de functionele autoriteit beslist over het al dan niet oproepen of aanwijzen van een plaatsvervanger (artikel 5f, tweede, onderscheidenlijk derde lid). Met het al dan niet oproepen of aanwijzen heeft de functionele autoriteit zelf in de hand of een plaatsvervanger door het verstrijken van de tijd voor een verzoek tot ontslag door de procureur-generaal bij de Hoge Raad in aanmerking komt. Een dergelijke bepalende invloed van de functionele autoriteit kan zonder toetsbare motivering op gespannen voet komen te staan met de onafhankelijkheid van de rechter. De eis van onafhankelijkheid van de rechter behelst immers niet alleen dat de rechter in de uitoefening van zijn functie onafhankelijk moet zijn ten opzichte van andere staatsorganen, maar ook dat sprake is van een zekere onafhankelijke positie ten opzichte van personen en organen binnen de rechterlijke macht, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie op de vraag over de grondwettelijke aspecten van het amendement.
Voorkomen moet dan ook worden dat deze ontslaggrond wordt ingeroepen, terwijl eigenlijk de vraag aan de orde zou moeten zijn of een andere ontslaggrond toepasselijk is, zoals ongeschiktheid voor het ambt, anders dan wegens ziekte. Het amendement behelst immers een uitbreiding van de ontslaggronden. Het verzoek tot ontslag zal dan ook op die grondslag gemotiveerd moeten worden. Zonder motivering van de functionele autoriteit kan de procureur-generaal niet toetsen of een dergelijk verzoek op de eigenlijke grond vatbaar is voor een voordracht voor ontslag. Het enkele feit dat de functionele autoriteit een plaatsvervanger niet heeft opgeroepen, is daarvoor niet voldoende. Naar mijn overtuiging zal de procureur-generaal alleen dan gebruik kunnen maken van zijn discretionaire bevoegdheid om een verzoek tot ontslag bij de Hoge Raad in te dienen wanneer door de functionele autoriteit gemotiveerd is aangegeven dat ontslag dient te geschieden op de grond dat de plaatsvervanger gedurende ten minste twee jaar als zodanig geen werkzaamheden heeft verricht en geen andere ontslaggrond aan de orde is. Zo kan het voorgestelde artikel 46m, onder c, van de Wrra uitkomst bieden in het geval dat de functionele autoriteit de plaatsvervanger regelmatig heeft opgeroepen en deze daaraan stelselmatig geen gevolg geeft, omdat hij bijvoorbeeld in het buitenland verblijft of anderszins geen gevolg wenst te geven aan de oproeping. Op basis van een dergelijk gemotiveerd verzoek en de zienswijze van de plaatsvervanger (artikel 46o, derde lid, van de Wrra) kan de procureur-generaal tot een afweging komen om een vordering bij de Hoge Raad in te dienen.
(…)
Ervan uitgaande dat de uitvoering van amendement met stuk nr. 11 geschiedt zoals hiervoor is aangegeven, kan ik niet anders dan constateren dat het wetsvoorstel, zoals in 2008 aanvaard in de Tweede Kamer, past in de opvattingen van de regering en de rechtspraak over de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de rechter. Ongewenste gevolgen voor de rechtspraak heeft het wetsvoorstel naar mijn overtuiging niet.”
7.3.10
In mei 2012 verscheen het eindverslag: de Eerste Kamer achtte na kennisneming van de memorie van antwoord de openbare behandeling van het wetsvoorstel voldoende voorbereid (EK 2011–2012, 29 937, D).
7.3.11
Het wetsvoorstel is op 15 mei 2012 als hamerstuk, zonder beraadslaging en zonder stemming, aangenomen door de Eerste Kamer (Handelingen EK 2011-2012, nr. 29, item 2).
7.4
Zoals uit het voorafgaande blijkt, heeft de behandeling van het wetsvoorstel inzake nevenbetrekkingen en het amendement stuk nr. 11 inzake ontslag van spook-plaatsvervangers zich uitgestrekt over vele jaren en de ambtstermijnen van drie Ministers van Justitie. Pas bij gelegenheid van de behandeling in de Eerste Kamer is een aantal handvatten gegeven voor de toepassing van de nieuwe ontslaggrond.
Minister van Justitie Opstelten onderkende dat het gerechtsbestuur zelf in de hand heeft of een plaatsvervanger door het verstrijken van de tijd voor ontslag in aanmerking komt en dat dit op gespannen voet kan staan met de interne onafhankelijkheid van de rechter. De Minister achtte het enkele feit dat het gerechtsbestuur een plaatsvervanger niet heeft opgeroepen niet voldoende voor (een vordering tot) ontslag. Het gerechtsbestuur zal in zijn verzoek aan de procureur-generaal moeten motiveren dat het ontslag dient te worden gevorderd bij de Hoge Raad op de grond dat de plaatsvervanger gedurende twee jaar niet is ingezet. Uit die motivering zou tevens moeten blijken dat geen andere ontslaggrond aan de orde is. Volgens de Minister moet namelijk voorkomen worden dat de nieuwe ontslaggrond wordt ingeroepen indien mogelijk een andere ontslaggrond toepasselijk is, zoals ongeschiktheid anders dan wegens ziekte. De Minister kon zich vinden in de nieuwe ontslaggrond mits uitgevoerd zoals aangegeven in de memorie van antwoord.
8. Rechtspraak EHRM inzake artikel 6 EVRM Pro, interne rechterlijke onafhankelijkheid
8.1
Het vereiste van de interne rechterlijke onafhankelijkheid, een aspect van artikel 6 Europees Pro Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens, is door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in een aantal uitspraken nader uitgewerkt. In de zaak Agrokompleks/Oekraïne heeft het EHRM het volgende overwogen.
“The Court further observes that judicial independence and impartiality, as viewed from an objective prospective, demand that individual judges be free from undue influence – not only from outside the judiciary, but also from within. This internal judicial independence requires that judges be free from directives or pressures from fellow judges or those who have administrative responsibilities in a court such as, for example, the president of the court. The absence of sufficient safeguards ensuring the independence of judges within the judiciary and, in particular, vis-à-vis their judicial superiors, may lead the Court to conclude that an applicant’s doubts as to the independence and impartiality of a court may be said to have been objectively justified (see Parlov-Tkalčić v. Croatia, no. 24810/06, § 86, 22 December 2009, with further references).”
EHRM 6 oktober 2011, nr. 23465/03 (Agrokompleks/Oekraïne), § 137; EHRC 2012/8, m.nt. E. Mak.
8.2
In de door het EHRM aangehaalde zaak Parlov-Tkalčić/Kroatië stelde mw. Parlov - zij was partij in een civiele procedure - dat het hof van appel geen onpartijdig gerecht was omdat de president van dat hof in een vorige hoedanigheid een strafklacht tegen haar had ingediend. Die strafklacht betrof hetzelfde feitencomplex als de civiele procedure. Het Hof stelde vast dat de president van het hof van appel geen deel had uitgemaakt van de zetel die de zaak van mw. Parlov had behandeld. Vervolgens onderzocht het Hof of de rechters die de zaak van mw. Parlov hadden behandeld voldoende onafhankelijk waren van hun president. Daarbij nam het Hof het volgende in aanmerking aangaande de rol van de gerechtspresident bij de toedeling van zaken, bij de beoordeling en promotie van rechters en bij disciplinaire procedures tegen rechters.
“Furthermore, while it is true that judge M.M., as the president of the Zlatar County Court, was charged with an administrative duty to, inter alia, assign cases to judges, the Court notes that Croatian legislation at the material time contained rules governing the distribution of cases to judges within courts, which means that cases were not distributed by the court presidents at their own discretion.
(…)
The Court must further examine whether there were any other elements in the (hierarchical) relationship between judges who decided the applicant's appeal and the president of the Zlatar County Court, which were capable of curbing their internal independence. At a more general level the question is whether the powers conferred on the court presidents under the Croatian law were capable of generating latent pressures resulting in judges' subservience to their judicial superiors or, at least, making individual judges reluctant to contradict their president's wishes, that is to say, of having “chilling” effects on the internal independence of judges. In answering that question it has to be borne in mind that any supervision of the work of judges involves a certain risk to their internal independence and that it is impossible to devise a system that would completely eliminate that risk.
In this respect the Court first notes that under Croatian law as in force at the relevant time the court presidents, inter alia, played a role in the appraisal of judges (see paragraphs 30 and 31 above), were giving opinions to judicial panels who proposed candidates for judges to the National Judicial Council (see paragraph 38 above), were authorised to initiate disciplinary proceedings against judges before the National Judicial Council and decide on their temporary suspension (see paragraph 39 above). However, in neither of these areas the court presidents had exclusive powers or unfettered discretion.
(…)
It follows that, in particular as regards career advancement and discipline, i.e. in the areas that could potentially have the most significant impact on the internal independence of judges, the powers of the court presidents were rather limited.
For these reasons, the Court considers that Croatian law at the material time had adequate mechanisms to prevent improper interferences coming from within the judiciary, and that the powers vested in the court presidents could not have reasonably been viewed as running counter, or having “chilling” effects on, the internal independence of judges.”
EHRM 22 december 2009, nr. 24810/06 (Parlov/Kroatië), § 89-95.
8.3
Voor een uitgebreid overzicht en analyse van de rechtspraak van het EHRM inzake de interne rechterlijke onafhankelijkheid zie: J.J.J. Sillen, ‘Het begrip interne rechterlijke onafhankelijkheid in de Straatsburgse jurisprudentie’ in:
Het verhaal van de rechter. Over de plaats van de rechter in literatuur, samenleving en rechtszaal(Liber amicorum prof.mr. J.D.A. den Tonkelaar) Staat en Recht nr. 38, 2018; alsook J.J.J. Sillen, ‘The concept of ‘internal judicial independence’ in the case law of the European Court of Human Rights’, European Constitutional Law Review 2019, p. 104-133.
Het verhaal van de rechter. Over de plaats van de rechter in literatuur, samenleving en rechtszaal(Liber amicorum prof.mr. J.D.A. den Tonkelaar) Staat en Recht nr. 38, 2018; alsook J.J.J. Sillen, ‘The concept of ‘internal judicial independence’ in the case law of the European Court of Human Rights’, European Constitutional Law Review 2019, p. 104-133.
9. De toepassing van artikel 46m sub d Wrra in het licht van de parlementaire geschiedenis en het vereiste van interne rechterlijke onafhankelijkheid
9.1
Strikt genomen is de enkele omstandigheid dat een rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voldoende om hem bij de Hoge Raad voor te dragen voor ontslag op grond van artikel 46m aanhef en sub d Wrra. Zo lijken de indieners van het amendement het ook te hebben beoogd. Zij wilden het ontslag mogelijk maken van plaatsvervangers die “feitelijk - om welke reden dan ook - ”gedurende lange tijd niet meer zijn opgeroepen, zie hierboven onder 7.3.4. Het amendement was bovendien een alternatief voor hun eerste inzet: benoeming voor een bepaalde duur. Niettemin mag worden aangenomen dat de Hoge Raad beoordelingsruimte is gelaten want voorgesteld werd de nieuwe ontslagrond toe te voegen aan artikel 46m Wrra waarvan de aanhef luidt: “De rechterlijk ambtenaar
kandoor de Hoge Raad worden ontslagen, indien hij”. Artikel 46m is dus een bepaling die facultatieve ontslaggronden bevat.
kandoor de Hoge Raad worden ontslagen, indien hij”. Artikel 46m is dus een bepaling die facultatieve ontslaggronden bevat.
9.2
Anders dan bij een imperatieve ontslaggrond als “verlies van het Nederlanderschap” (artikel 46l lid 1 sub c), is bij een facultatieve grond de beoordeling niet beperkt tot de vaststelling dat de omstandigheden die voorwaarde zijn voor ontslag zich voordoen. Bijvoorbeeld in zaken betreffende de facultatieve ontslaggrond “ongeschiktheid, wegens ziekte” (artikel 46i lid 1) beoordeelt de Hoge Raad of is voldaan aan de voorwaarden a, b en c van lid 1 van artikel 46i, alsmede of voldoende gronden aanwezig zijn om betrokkene te ontslaan op de voet van artikel 46i Wrra (HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1123; HR 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1604).
9.3
Maar ook in een geval waarin het ging om een imperatieve grond - “ongeschiktheid, anders dan wegens ziekte” (artikel 46l lid 1 sub a) - toetste de Hoge Raad niet enkel of de betrokkene ongeschikt was voor het verrichten van haar taak als rechter. Naar aanleiding van het verweer van de betrokkene tegen de vordering van de Procureur-Generaal overwoog de Hoge Raad het volgende.
“Betrokkene heeft verder nog aangevoerd dat de drempel voor ongeschiktheidsontslag van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren niet te laag behoort te worden vastgesteld wegens de grote gevolgen daarvan voor de gehele rechterlijke macht. De Hoge Raad deelt deze visie van betrokkene; het instrument van ongeschiktheidsontslag van een rechterlijk ambtenaar mag niet worden aangewend op een manier die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ook maar enigszins bedreigt. Daarvoor bestaat in dit geval echter geen gevaar, omdat de inhoud van de beslissingen die betrokkene als rechter in aan haar oordeel onderworpen zaken heeft genomen geen punt van kritiek vormt, en betrokkene ook niet heeft aangevoerd dat de inhoud van haar beslissingen de werkelijke reden is voor het verzoek van de president van de Rechtbank [A] aan de Procureur-Generaal.”
HR 15 december 2009, ECLI:NL:HR:2009:BK6646, r.o. 3.7.
9.4
Ook bij de beoordeling of in een voorliggend geval de ontslaggrond van artikel 46m sub d Wrra dient te worden toegepast, zal het aspect van de rechterlijke onafhankelijkheid in ogenschouw moeten worden genomen.
Hierboven, onder 6.2, is opgemerkt dat het gerechtsbestuur beslist over het al dan niet oproepen van een rechter- of raadsheer-plaatsvervanger (artikel 5f lid 2 Wrra); hierdoor heeft het bestuur zelf in de hand de voorwaarde voor ontslag in vervulling te laten gaan. Tegen de achtergrond van het door het EHRM geformuleerde beginsel van de interne rechterlijke onafhankelijkheid kan deze bepalende invloed van het gerechtsbestuur bezwaarlijk zijn; dit spanningsveld wordt ook gesignaleerd door de Minister van Justitie in zijn antwoord aan de Eerste Kamer. Of de onafhankelijkheid al dan niet in het geding is in een bepaald geval kan alleen worden beoordeeld indien de functionele autoriteit in zijn verzoek aan de Procureur-Generaal uiteenzet waarom de desbetreffende plaatsvervanger niet (meer) is opgeroepen, zodat de Hoge Raad de rechtsgeldigheid van die reden kan toetsen. Aldus kan deze “toetsbare motivering” worden aangemerkt als een waarborg voor de rechterlijke onafhankelijkheid als bedoeld door het EHRM.
De bepalende invloed van het gerechtsbestuur zou ook in een ander opzicht een rol kunnen spelen. Het mag in de Nederlandse situatie theoretisch lijken dat zich een geval zou voordoen waarin een plaatsvervanger niet meer wordt opgeroepen omdat de inhoud van zijn beslissingen het gerechtsbestuur niet bevalt. Maar of dat ook zo is als het gaat om het door het EHRM in de zaak Parlov in aanmerking genomen “chilling” effect van bepaalde bevoegdheden van een functionele autoriteit op de interne onafhankelijkheid van rechters, is een vraag die zich minder makkelijk laat beantwoorden. De bevoegdheid een plaatsvervanger op te roepen is een “exclusive power” waarvan niet zonder meer gezegd kan worden dat die plaatsvervangers er nimmer van zal weerhouden in te gaan tegen bepaalde opvattingen van het gerechtsbestuur. Dit zou reden kunnen zijn om in het algemeen terughoudend te zijn met toepassing van de nieuwe ontslaggrond.
9.5
Bij het voorafgaande moet echter worden aangetekend dat de bevoegdheid een rechter-plaatsvervanger al dan niet op te roepen moet worden bezien in de context van het instituut rechter-plaatsvervanger zoals dat in Nederland wordt aangewend. Het plaatsvervangerschap dient specifieke doelen: de mogelijkheid gebruik te maken van expertise en ervaring van de personen die werkzaam zijn in andere juridische functies en de mogelijkheid rechters in opleiding te laten deelnemen aan de rechtspraak ten einde hun geschiktheid voor het rechterlijk ambt te kunnen beoordelen. Indien geen behoefte meer is aan de betreffende deskundigheid van de plaatsvervanger of die deskundigheid niet (meer) kan worden benut omdat de betrokkene de noodzakelijke rechterlijke vaardigheden en eigenschappen mist, of indien de opleiding tot rechter zonder succes is afgesloten, is de materiële grondslag voor de benoeming vervallen. Verdere inzet is zinledig; om die reden besluit het gerechtsbestuur de desbetreffende plaatsvervanger niet meer op te roepen. De ontslaggrond van artikel 46m sub d Wrra maakt het mogelijk om in deze gevallen de feitelijke situatie - de rechter-plaatsvervanger neemt niet meer deel aan de rechtspraak - te formaliseren, doordat hij door de Hoge Raad uit zijn ambt wordt ontslagen.
10.Beoordeling van het verzoek
10.1
Betrokkene is sinds 2012 niet meer ingezet als rechter-plaatsvervanger. Ten aanzien van betrokkene is naar de letter voldaan aan de wettelijke voorwaarde voor ontslag op de grond dat een rechter-plaatsvervanger gedurende een termijn van twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden, en gedurende die termijn evenmin aangesteld is geweest of tijdelijk is aangewezen voor een gemiddeld aantal uren per week.
10.2
Uit het verzoek van de president blijkt niet wat aanvankelijk de reden was dat betrokkene niet meer is opgeroepen. Voor de periode vanaf eind 2018 is de reden wel duidelijk: de tuchtmaatregel van berisping welke op 9 juli 2019 door het Hof is bevestigd. Het gerechtsbestuur zal betrokkene ook in de toekomst niet meer oproepen voor het verrichten van rechterlijke werkzaamheden. De president heeft betrokkene laten weten dat het onwenselijk is dat hij rechter-plaatsvervanger blijft.
10.3
Betrokkene heeft tijdens het gehoor naar voren gebracht dat hij destijds is gevraagd rechter-plaatsvervanger te worden omdat hij deskundig was op het gebied van het notarieel recht. Hij heeft een aantal zaken gedaan en tevens gefungeerd als klankbord voor rechters die vragen hadden op notarieel gebied. Betrokkene meent te kunnen worden ingezet als rechter-plaatsvervanger.
10.4
In het licht van de tuchtrechtelijke maatregelen die aan betrokkene zijn opgelegd, acht ik het besluit van het bestuur genoegzaam gemotiveerd. Door de ontzetting uit het ambt van notaris ontbeert betrokkene gezag en geloofwaardigheid, zowel extern ten aanzien van de rechtzoekenden alsook intern ten aanzien van zijn collega's. Het is hoogst onwaarschijnlijk dat zij nog waarde zouden toekennen aan de notarieelrechtelijke expertise van betrokkene welke de reden was dat hij destijds is aangesteld als rechter-plaatsvervanger. Onder deze omstandigheden zou de inzet van betrokkene in zijn functie het vertrouwen in de rechtspraak schaden.
10.5
Betrokkene is tijdens het gehoor d.d. 19 februari 2020 ingegaan op de omstandigheden die hebben geleid tot de tuchtklacht en de berisping. Uit zijn schriftelijke zienswijze d.d. 10 juli 2021 maak ik op dat hij zijn bezwaren tegen de behandeling van zijn zaak in de tuchtprocedures heeft voorgelegd aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Betrokkene meent dat nader bericht van het Ministerie zou moeten worden afgewacht.
10.6
Zoals hierboven onder 5 is uiteengezet, is de ontzetting uit het ambt het eindpunt van procedures en opgelegde orde- en tuchtmaatregelen. Betrokkene heeft de rechtsmiddelen aangewend die opstonden tegen de beslissingen van (de Voorzitter van) de Kamer voor het notariaat. De maatregel van ontzetting uit het ambt is niet lichtvaardig opgelegd. De bezwaren van betrokkene tegen de uitkomst van de tuchtprocedures kunnen mijns inziens niet in de onderhavige procedure op grond van de Wrra worden onderzocht en beoordeeld. De toets of is voldaan aan de voorwaarde voor ontslag op grond van artikel 46m sub d Wrra gaat niet zover dat de Hoge Raad de (mede) aan het besluit van het gerechtsbestuur ten grondslag liggende uitspraken van de tuchtrechter inhoudelijk beoordeelt. De beoordeling van de klachten die waren ingediend tegen betrokkene in diens hoedanigheid van notaris is voorbehouden aan de tuchtrechtelijke instanties. In de onderhavige procedure toetst de Hoge Raad de rechtsgeldigheid van de reden dat de rechter-plaatsvervanger gedurende twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden. Uit het voorafgaande moge blijken dat ik van mening ben dat in dit geval de motivering van het besluit van het gerechtsbestuur die toets kan doorstaan.
De stukken van deze zaak, waaronder het proces-verbaal van het gehoor, leg ik over overeenkomstig de bijgevoegde inventarislijst.
Gelet op het voorafgaande vorder ik dat de Hoge Raad [betrokkene] op de voet van artikel 46m aanhef en sub d Wrra zal ontslaan met ingang van 1 december 2021.
’s-Gravenhage, 7 oktober 2021
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,