Uitspraak
19.4273 AW, 19/4274 AW
Datum uitspraak: 23 september 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 augustus 2019, 19/2250 en 19/803 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.A. Kootstra, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. M.J. Kolijn-van de Merwe, advocaat, een verweerschrift ingediend en op vragen van de Raad een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kootstra. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kolijnvan de Merwe.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1.
Appellante was vanaf 1999 in dienst bij de provincie Drenthe, laatstelijk in de functie van [naam functie]. Voor de voorgeschiedenis verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 23 januari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:173), waarbij hij een aan appellante met ingang van 1 december 2010 verleend ontslag heeft herroepen, naar de uitspraak van 28 mei 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1665), waarbij de afwijzing van een verzoek om erkenning van aansprakelijkheid door het college heeft standgehouden en naar de uitspraak van 19 maart 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:742), waarbij de bezoldiging en betaalde vakantiedagen onderwerp van geschil waren.
2.2.
Appellante had vanaf 30 november 2011 en ook nog ten tijde van de herroeping van het ontslag in 2014 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid was vastgesteld op 80-100%. Na een herbeoordeling in 2014 heeft het Uwv bij besluit van 26 augustus 2014 appellante geschikt geacht voor haar eigen functie met een beperking tot maximaal vier uur per dag en het arbeidsongeschiktheidspercentage vastgesteld op 50%. Het college heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In 2014 en 2015 vonden tussen het college en appellante gesprekken plaats over re-integratie. Appellante heeft zich op 5 november 2014 volledig ziekgemeld. In een deskundigenoordeel van 22 januari 2015 achtte het Uwv appellante opnieuw geschikt voor haar eigen arbeid gedurende vier uren per dag. Omdat het college re-integratie op de oorspronkelijke afdeling van appellante ongewenst achtte, startte appellante met re-integratie in april 2015 bij het [naam team] ([naam team]). Het Uwv heeft bij besluit van 28 mei 2015 op het bezwaar van het college tegen het besluit van 26 augustus 2014 appellante ongeschikt geacht voor haar eigen arbeid en de arbeidsongeschiktheid vastgesteld op 55-65%. Appellante heeft zich op 12 juni 2015 opnieuw ziek gemeld. Na een nader arbeidskundig onderzoek heeft het college bij brief van 8 juli 2015 het re-integratiewerk bij het [naam team] beëindigd en re-integratie in het tweede spoor aangekondigd.
2.3.
Op 17 augustus 2015 heeft appellante zich ziek gemeld. In het najaar van 2015 zijn gesprekken gestart om tot een minnelijke vertrekregeling te komen. Deze gesprekken hebben doorgelopen tot en met februari 2018, waarna de onderhandelingen zijn afgebroken. Partijen werden het, niettegenstaande een excuusbrief vanuit het college aan appellante van 10 juni 2016, niet eens over alle aspecten van de regeling. Appellante was van mening dat met de excuusbrief het beeld dat van haar is neergezet ten onrechte niet is gecorrigeerd.
2.4.
Ondertussen is vanaf 2015 ook gesproken over en gewerkt aan het starten met reintegratie binnen en buiten de provincie. Ten behoeve van de re-integratie achtte het college een arbeidskundig onderzoek geboden. Het college besliste in maart 2018 dat eerst nader onderzoek moest worden ingesteld naar signalen van twee medewerkers over hun probleem met een eventuele terugkeer van appellante. Dit onderzoek, dat bestond uit gesprekken met de twee medewerkers, een voormalig waarnemend leidinggevende van appellante, een statenadviseur en appellante zelf, is uitgevoerd door mr. G.H. Boelens, advocaat.
2.5.
Bij besluit van 4 juli 2018 heeft het Uwv besloten dat appellante vanaf 1 juni 2017 weer geheel geschikt is voor haar eigen werk en heeft het Uwv de uitkering van appellante ingevolge de Wet WIA per 5 september 2018 beëindigd.
2.6.
Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college appellante in verband met het lopende onderzoek door Boelens met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend zonder behoud van bezoldiging. Het college heeft het tegen het besluit van 18 juli 2018 gemaakte bezwaar bij besluit van 22 januari 2019 gegrond verklaard in die zin dat alsnog bezoldiging wordt betaald tot het einde van het dienstverband. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
2.7.
De resultaten van het onderzoek door Boelens zijn neergelegd in een rapport van 14 augustus 2018. De conclusie van Boelens is dat er in elk geval bij de betrokken twee medewerkers geen draagvlak is voor terugkeer van appellante. Objectief bezien moet worden vastgesteld dat dit aan een probleemloze terugkeer in de weg staat.
2.8.
Na een daarop gericht voornemen, waarover appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college appellante bij besluit van 13 november 2018 met ingang van 13 november 2018 ontslag verleend wegens een impasse in de arbeidsverhouding. Appellante is een garantie toegekend op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) en het college zal de WW-uitkering gedurende een jaar aanvullen tot 80% van het salaris met toelagen. Aansluitend aan de WW-uitkering is appellante, indien zij dan nog steeds werkloos is, tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd een uitkering toegekend van 70% van het salaris met toelagen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 6 mei 2019 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. Appellante heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
In artikel 11.1.1, aanhef en onder o, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies 2018 (CAP) is bepaald dat Gedeputeerde Staten de ambtenaar ontslag kunnen verlenen op andere dan de in dat artikel genoemde gronden.
5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 11.1.1, aanhef en onder o, van de CAP worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
5.3.1.
Appellante betwist dat van een dergelijke impasse sprake is. Volgens het college is er wel sprake van een dergelijke impasse. Er bestaat al jaren verschil van inzicht tussen partijen in de ontstane situatie. Nu partijen na vele jaren niet tot elkaar zijn gekomen, heeft het college geen vertrouwen dat er nog tot een vruchtbare samenwerking kan worden gekomen. De reactie van appellante op de excuusbrief van 10 juni 2016 is door het college als breekpunt voor een herstel in de arbeidsrelatie ervaren.
5.3.2.
De Raad stelt op grond van de gedingstukken vast dat het college in de periode van 2010 tot aan het ontslag van appellante in 2018 meerdere keren heeft geprobeerd tot reintegratie te komen, wat niet is gelukt. Appellante heeft in die periode feitelijk alleen drie maanden in het voorjaar van 2015 voor het college gewerkt. Daarna hebben appellante en het college gedurende een zeer lange periode intensief onderhandeld over enerzijds een minnelijke vertrekregeling en anderzijds het herstarten van de re-integratie, wat tot geen enkel resultaat op één van beide gebieden heeft geleid. Uit de gedingstukken blijkt van grote verschillen van inzicht tussen partijen over de gang van zaken, bijvoorbeeld rond de reintegratie. Deze omstandigheden tezamen, alsmede de verwijten over en weer, vormen evident een impasse als onder 5.2 bedoeld. De omstandigheid dat het college de reactie van appellante op de excuusbrief van 10 juni 2016 als belangrijk breekpunt ziet, maakt niet dat het college in 2018 niet meer bevoegd was om tot ontslag over te gaan. Voor die bevoegdheid is immers van belang of er sprake is van een impasse die aan een vruchtbare samenwerking in de weg staat. Zoals hiervoor overwogen was daarvan ook op de ontslagdatum nog onmiskenbaar sprake. Onder deze omstandigheden kon voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het college worden verlangd. Het college was daarom bevoegd om appellante ontslag te verlenen op grond van artikel 11.1.1, aanhef en onder o, van de CAP.
5.4.1.
Appellante heeft verder aangevoerd dat zij bij instandlating van het ontslag, aanspraak maakt op een uitkering bovenop de door het college gegarandeerde uitkering op grond van de WW en de bovenwettellijke uitkering bij werkloosheid. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044), is voor een vergoeding, naast genoemde garantie, in het algemeen slechts aanleiding als het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid.
5.4.2.
Van een zodanig overwegend aandeel aan de zijde van het college kan in dit geval niet worden gesproken. Dat de door het college gedane pogingen tot re-integratie een aantal maal door de herziene besluitvorming van het Uwv zijn doorkruist, kan niet aan het college worden verweten. Dat het college op sommige punten de besluitvorming heeft moeten terugdraaien, zoals bijvoorbeeld het eerdere ontslag in 2011 en het niet verstrekken van bezoldiging tijdens het bijzonder verlof, betekent niet dat de impasse in overwegende mate aan het college te wijten is. Hoe zeer ook geldt dat deze buiten de invloedssfeer van appellante liggende omstandigheden de situatie hebben gecompliceerd, vastgesteld moet ook worden dat appellante niet altijd adequaat heeft gereageerd op handreikingen door het college, bijvoorbeeld door niet te verschijnen op gesprekken en door haar reactie op de excuusbrief uit 2016. Daarmee heeft zij zeker ook een aanzienlijk aandeel in het ontstaan en voortbestaan van de impasse gehad.
5.5.
Uit 5.1 tot en met 5.4.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd voor zover aangevochten.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 september 2021.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) M. Buur