Uitspraak
20.745 PW, 20/746 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 januari 2020, 19/3324 en 19/3366 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam (college)
Uitspraakdatum: 23 november 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S.C. Scheermeijer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Scheermeijer. Het college heeft via videobellen deelgenomen aan de zitting en zich laten vertegenwoordigen door N. Övül.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 1 januari 2015 in aanvulling op haar inkomsten uit werkzaamheden en partneralimentatie bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar
de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van meldingen van 13 en 15 augustus 2018, onder meer inhoudende dat appellante gedeeltelijk zwart werkt, heeft een toezichthouder van het Team Bijzondere Controle van Stroomopwaarts een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader van dat onderzoek heeft de toezichthouder onder meer dossieronderzoek gedaan en de in het dossier aanwezige bankafschriften over het jaar 2015 geanalyseerd. Omdat op die bankafschriften weinig uitgaven voor dagelijks levensonderhoud (hierna ook: boodschappen) vermeld stonden heeft de toezichthouder op 29 oktober 2018 een gesprek met appellante gevoerd. Appellante heeft toen onder meer verklaard dat zij boodschappen kreeg van haar dochter en van een vriendin, of samen met hen boodschappen deed en deze achteraf met hen verrekende. De toezichthouder heeft vervolgens bij appellante bankafschriften opgevraagd over de periode van 1 januari 2016 tot 1 november 2018. Op deze bankafschriften stonden ook weinig uitgaven voor boodschappen vermeld.
1.3.
Bij besluit van 19 november 2018 heeft het college het recht op bijstand van appellante met ingang van 1 november 2018 opgeschort. Tevens heeft het college appellante uitgenodigd voor een gesprek op 28 november 2018 en appellante verzocht tijdens dit gesprek deugdelijk en verifieerbaar bewijs over te leggen met betrekking tot haar bestedingspatroon van 1 januari 2015 tot 1 november 2018. Appellante is op 28 november 2018 verschenen en heeft een verklaring afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de rapportage van 3 december 2018.
1.4.
Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek heeft het college bij besluit van 5 december 2018 (besluit 1) de bijstand van appellante met ingang van 1 november 2018 beëindigd (lees: ingetrokken) op de grond dat appellante met ingang van deze datum niet bijstandbehoevend was.
1.5.
Bij besluit van 8 januari 2019 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 oktober 2018 ingetrokken en de gemaakte kosten van bijstand over die periode tot een bedrag van € 36.380,40 van appellante teruggevorderd op de grond dat appellante in deze periode niet bijstandbehoevend was.
1.6.
In kader van de bezwaarprocedures heeft het college appellante bij brief van 11 maart 2019 uitgenodigd voor een hoorzitting op 26 maart 2019 om 19.40 uur. Appellante heeft op 22 maart 2019 en 26 maart 2019 verzocht om uitstel omdat zij en haar gemachtigde verhinderd waren. Aan deze verzoeken is geen gehoor gegeven.
1.7.
Bij besluit van 27 mei 2019 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Het college heeft besluit 1 gehandhaafd en de grondslag van de intrekking gewijzigd van artikel 54, derde lid, van de PW in artikel 54, vierde lid, van de PW. Dit berust op het standpunt van het college dat appellante niet binnen de door het college gestelde termijn objectieve en verifieerbare stukken heeft overgelegd, waaruit blijkt dat zij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Als gevolg hiervan heeft college het recht op bijstand niet kunnen vaststellen.
1.8.
Bij besluit van eveneens 27 mei 2019 (bestreden besluit 2) heeft college het bezwaar tegen besluit 2 gegrond verklaard en de terugvordering verlaagd tot een bedrag van € 23.019,46 bruto. Voor het overige heeft het college besluit 2 gehandhaafd. Daaraan ligt ten grondslag dat appellante in de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 oktober 2018 minder uitgaven voor voeding heeft gedaan dan het door het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting gehanteerde uitgangspunt (Nibudnorm). Appellante heeft in 2015 een bedrag van € 591,77 uitgegeven aan boodschappen en een bedrag van € 400,- opgenomen, terwijl de uitgaven hiervoor volgens de Nibudnorm in 2015 voor een persoon in de positie van appellante € 2.153,50 bedroegen. In 2016 heeft appellante een bedrag van € 166,51 uitgegeven aan boodschappen en een bedrag van € 150,- opgenomen. In 2017 heeft zij een bedrag van € 527,35 uitgegeven aan boodschappen en een bedrag van € 2.550,- opgenomen en in 2018 tot 1 november 2018 een bedrag van € 588,85 uitgegeven aan boodschappen en een bedrag van € 50,- opgenomen. Appellante heeft geen concrete en controleerbare verklaring gegeven over haar geringe uitgaven voor eten en drinken. Zij heeft verklaard regelmatig geld of boodschappen te hebben ontvangen. Hiervan heeft appellante geen melding gedaan aan het college. Omdat appellante ook achteraf onvoldoende inzicht heeft gegeven in haar financiële situatie kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen in stand blijven. De rechtbank heeft daartoe – samengevat weergegeven – overwogen dat de onder 1.7 genoemde wijziging van de intrekkingsgrond in strijd is met het leerstuk van de “reformatio in peius”. Het college had de bijstand van appellante ook over de vanaf 1 november 2018 met toepassing van artikel 54, derde lid, van de PW moeten intrekken. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank verder het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand zijn gelaten en voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Hoorplicht
4.1.
Appellante heeft allereerst aangevoerd dat zij ten onrechte niet is gehoord voorafgaand aan het nemen van bestreden besluiten 1 en 2. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende van betekenis.
4.1.1.
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Van het horen van een belanghebbende kan uitsluitend worden afgezien in de in artikel 7:3 van Pro de Awb genoemde gevallen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA8553) brengt deze hoorplicht mee dat een belanghebbende in beginsel in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bezwaren mondeling naar voren te brengen.
4.1.2.
Het college heeft het verzoek om uitstel van de hoorzitting afgewezen op de grond dat – zo begrijpt de Raad – appellante op de hoogte was van de datum en het tijdstip van de hoorzitting en het uitstelverzoek eerst op 22 maart 2019 en daarmee op een (te) laat moment is gedaan. Appellante betwist dat zij de brief van 11 maart 2019 met de uitnodiging voor de hoorzitting heeft ontvangen. Het college heeft niet door middel van een deugdelijke verzendadministratie aannemelijk gemaakt dat de uitnodiging aan appellante is verzonden. De datum van de hoorzitting is, zoals niet in geschil is, wel telefonisch met de gemachtigde van appellante afgestemd, maar volgens appellante is daarbij een tijdstip van 16.00 uur genoemd en niet het tijdstip van 19.40 uur. Omdat een schriftelijke bevestiging van de hoorzitting uitbleef, heeft de gemachtigde van appellante telefonisch navraag gedaan en werd op dat moment het tijdstip van 19.40 uur meegedeeld. Daarop heeft appellante bij de in 1.6 genoemde brief van 22 maart 2019 gemotiveerd uitstel van de hoorzitting gevraagd, omdat zij op dat tijdstip niet aanwezig kon zijn. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het tijdstip van de hoorzitting eerder telefonisch aan de gemachtigde van appellante is gemeld. Daartoe bevinden zich in het dossier geen aanknopingspunten. Dit betekent dat – anders dan het college heeft gesteld – niet kan worden vastgesteld dat appellante al voor 22 maart 2019 op de hoogte was van het tijdstip van de hoorzitting.
4.1.3.
Gelet op het voorgaande heeft het college ten onrechte het verzoek om uitstel van de hoorzitting afgewezen op de grond dat appellante op een (te) laat moment om uitstel heeft verzocht. Van een andere grond om af te zien van een hoorzitting is niet gebleken.
4.2.
Dit brengt mee dat het college bij het nemen van bestreden besluiten 1 en 2 artikel 7:2, eerste lid, van de Awb heeft geschonden.
Intrekking
4.3.
De te beoordelen periode loopt van 1 januari 2015 tot en met 5 december 2018.
4.4.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
Intrekking over de periode van 1 november 2018 tot en met 5 december 2018 (bestreden besluit 1)
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand heeft gelaten, omdat geen grond bestaat voor de intrekking van de bijstand. Deze beroepsgrond slaagt.
4.5.1.
Aan de intrekking ligt – zoals het college ter zitting nader heeft toegelicht – ten grondslag dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat in de te beoordelen periode in haar boodschappen door derden is voorzien. Ter zitting heeft het college onderkend dat hiervoor geen toereikende feitelijke grondslag bestaat voor zover het over de periode van 1 november 2018 tot en met 5 december 2018 gaat. In het dossier zijn geen gegevens, zoals bankafschriften, over deze periode voorhanden. Dit betekent dat de conclusie van het college dat appellante in die periode weinig of geen uitgaven voor boodschappen heeft gedaan en dat daarin is voorzien door derden, niet op een toereikende feitelijke grondslag berust. Het college heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat appellante over deze periode de inlichtingenverplichting niet is nagekomen.
4.6.
Dit betekent dat het college de bijstand over die periode ten onrechte heeft ingetrokken. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit 1 in stand te laten omdat de intrekking, indien gebaseerd op artikel 54, derde lid, van de PW, niet berust op een deugdelijke motivering.
Intrekking en terugvordering over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 oktober 2018 (bestreden besluit 2)
4.7.
Appellante heeft aangevoerd dat het college ten onrechte de bijstand heeft ingetrokken, omdat het recht op bijstand wel is vast te stellen. Deze beroepsgrond slaagt ook.
4.7.1.
Over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 oktober 2018 zijn wel bankafschriften voorhanden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen blijkt uit deze bankschriften dat appellante in die periode wel uitgaven voor boodschappen heeft gedaan. Maar op deze bankafschriften staan in meerdere maanden geen uitgaven voor boodschappen vermeld. Appellante heeft ter zitting bevestigd dat zij boodschappen heeft ontvangen van haar dochter en van een vriendin. Vaststaat dat appellante hiervan geen melding heeft gemaakt bij het college. Dit had zij wel moeten doen, omdat dit van belang kon zijn voor haar bijstand. Door hiervan geen melding te maken heeft zij dus de inlichtingenverplichting geschonden.
4.7.2.
Het college heeft ter zitting erkend dat er geen concrete aanwijzingen of aanknopingspunten zijn dat appellante een onbekende bron van inkomsten had die een beletsel voor de vaststelling van het recht op bijstand zou kunnen vormen. Het college heeft verder ter zitting op het standpunt gesteld dat het feit dat appellante enkele kosten voor levensonderhoud niet hoefde te betalen en dat zij boodschappen van derden ontving niet tot intrekking van de bijstand had moeten leiden, maar tot afstemming van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.8.
Gelet op 4.7.2 heeft het college het standpunt waarop bestreden besluit 2 is gebaseerd verlaten. Dat betekent dat de grondslag aan dat besluit is komen te ontvallen. Dat besluit moet daarom worden vernietigd wegens het gebrek aan een deugdelijke motivering.
Gevolg
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 niet in stand kunnen blijven en dat bestreden besluit 2 moet worden vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 in stand zijn gelaten en het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad beroep tegen besluit 2 gegrond verklaren, bestreden besluit 2 vernietigen en bezien wat het vervolg van de vernietigde bestreden besluiten 1 en 2 moet zijn.
4.10.
De Raad kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen, omdat nader onderzoek nodig is. De Raad zal het college daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van appellante tegen de besluiten 1 en 2. Daarbij moet het college beoordelen hoe het recht op bijstand over de gehele te beoordelen periode is vast te stellen, eventueel afgestemd met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. Daarbij is het volgende van belang.
4.10.1.
Aan de PW ligt het beginsel ten grondslag dat eenieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. De PW is complementair ten opzichte van voorliggende voorzieningen en vervult een sluitstukfunctie. Het in artikel 18, eerste lid, van de PW neergelegde individualiseringsbeginsel vloeit voort uit het complementariteitsbeginsel en het noodzakelijkheidscriterium.
4.10.2.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de PW is het college gehouden om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK5133) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Vergelijk ook de uitspraak van 23 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1918
4.10.3.
Het college zal eerst moeten vaststellen, op grond van onder meer de nog op te vragen bankafschriften over de periode waarop bestreden besluit 1 ziet, of in dit geval sprake is van een dergelijke zeer bijzondere situatie en ook of daarvan in de gehele te beoordelen periode sprake is. Daarbij is van betekenis dat uit de bankafschriften die zich al in het dossier bevinden, blijkt dat appellante in een aantal maanden, bijvoorbeeld in de maanden februari 2015, februari 2018, augustus 2018, geen uitgaven voor boodschappen heeft gedaan en in die maanden ook geen pinopnames heeft verricht. In andere maanden blijkt echter wel van (meerdere) uitgaven voor boodschappen in onder meer supermarkten, bijvoorbeeld in de maanden april 2015, maart 2016, augustus 2017 en januari 2018 en van pinopnames, bijvoorbeeld de maanden oktober 2015, december 2016 en juli 2017. Over de pinopnames heeft appellante gesteld dat zij van dit geld contant boodschappen heeft betaald. Verder zal het college bij eventuele afstemming rekening moeten houden met alle feiten en omstandigheden die daarbij van betekenis zijn.
4.11.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing(en) op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in bezwaar (2 punten, wegingsfactor 1) en € 1.496,-
in hoger beroep (2 punten, wegingsfactor 1), in totaal € 2.564,-. De Raad ziet geen aanleiding om een zwaardere wegingsfactor toe te passen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 in stand zijn gelaten en voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt het college op om nieuwe beslissingen op bezwaar tegen de besluiten van 5 december 2018 en van 8 januari 2019 te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat het beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.564,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink, in tegenwoordigheid van R.I.S. van Haaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2021.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) R.I.S. van Haaren