Uitspraak
19.4858 PW, 21/925 PW, 21/1948 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 oktober 2019, 19/2510 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (college)
Datum uitspraak: 23 augustus 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Cinar, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en bij brief van 22 april 2020 op verzoek van de Raad een toelichting op de besluitvorming verstrekt.
De Raad heeft het college op 5 januari 2021 verzocht om nog een nadere toelichting op de besluitvorming. Het college heeft bij brief van 27 januari 2021 meegedeeld daartoe geen aanleiding te zien. De Raad heeft beide partijen, bij brieven van 5 februari 2021 en
9 maart 2021, bericht over de voortzetting van het vooronderzoek. Daarbij heeft de Raad aan partijen enkele vragen voorgelegd en bij hen stukken opgevraagd. Beide partijen hebben hierop gereageerd. Daarbij heeft appellante de gronden van het hoger beroep aangevuld en heeft het college nadere stukken ingestuurd.
Het college heeft op 11 maart 2021 een nader besluit (nader besluit 1) genomen.
Op 22 maart 2021 is met toepassing van artikel 8:44 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een comparitie van partijen gehouden (comparitiezitting) voor het geven van inlichtingen, het horen van een getuige en het beproeven van een schikking. Voor de voorzitter als rechter-commissaris is daar appellante verschenen, bijgestaan door mr. Cinar en medegemachtigde mr. R.N. van der Ham, advocaat. Het college heeft zich daar laten vertegenwoordigen door mr. W.I. Koelewijn, advocaat, medegemachtigde mr. F.W. Reijmerink, advocaat, en mr. M.A. Boender. Tevens was op de comparitiezitting drs. W. Heeg, gemeentesecretaris van het college, aanwezig. Tijdens de comparitiezitting is de door de Raad opgeroepen getuige, [naam] , werkzaam bij de Afdeling Sociaal Domein van de gemeente Wijdemeren als consulent Werk, Zorg en Inkomen (consulent) gehoord.
De Raad heeft partijen bij brieven van 22 april 2021 het proces-verbaal van de comparitiezitting toegestuurd en bij hen de nog ontbrekende dossierstukken opgevraagd. Partijen hebben deze stukken ingestuurd en daarna hebben zij beiden gebruik gemaakt van de door de Raad bij brieven van 18 mei 2021 geboden gelegenheid een nadere schriftelijke reactie in te dienen.
Het college heeft bij zijn reactie een nader besluit, gedateerd 31 mei 2021, (nader besluit 2) gevoegd, waarbij nader besluit 1 is gewijzigd. Appellante heeft in haar reactie haar, het tijdens de comparitiezitting ingediende, verzoek om het college te veroordelen tot het vergoeden van de door haar geleden immateriële schade, herhaald.
Beide partijen hebben vervolgens toestemming gegeven om een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten. De Raad heeft daarna het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving van 16 december 2015 tot 11 juni 2019 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. De bijstand van appellante is beëindigd in verband met de erfenis die zij door het overlijden van haar moeder op
10 mei 2019 heeft verkregen.
1.2.
Het college heeft de vaste handelwijze dat steeds na een bepaalde periode na aanvang van de bijstandsverlening het recht op bijstand wordt gecontroleerd. In het kader van zo een gewoon heronderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand heeft de consulent in maart 2018 bij appellante onder meer bankafschriften over de periode van 1 december 2017 tot en met 27 maart 2018 opgevraagd. Appellante heeft op 28 maart 2018 de afschriften van haar Rabo- en ING-bankrekeningen over die periode overgelegd. Bij bestudering van deze bankafschriften heeft de consulent vastgesteld dat appellante in deze periode nagenoeg geen uitgaven had gedaan voor kosten van levensmiddelen en verzorgingsproducten (boodschappen). In een overleg met het team Handhaving van de afdeling Sociaal Domein van de gemeente Wijdemeren bleek dat een medewerker Handhaving ook een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand was gestart, dit naar aanleiding van een melding van het Inlichtingenbureau dat sinds 20 januari 2018 een BMW uit 2002 (auto) op naam van appellante geregistreerd stond. Uit door die medewerker Handhaving verricht dossieronderzoek was gebleken dat appellante naast de auto ook een Harley Davidson-motor op haar naam had staan. In het kader van het verdere onderzoek heeft de medewerker Handhaving de bankafschriften van appellante over de periode van 7 april 2017 tot en met 10 april 2018 bij de ING-bank gevorderd en op 9 en 10 april 2018 geprobeerd een onaangekondigd huisbezoek af te leggen op het adres van appellante (uitkeringsadres), waarbij appellante niet is aangetroffen. De medewerker Handhaving heeft voorts waarnemingen verricht in de omgeving van het adres van de moeder van appellante in [gemeente] en in de omgeving van het uitkeringsadres en samen met de consulent appellante op 4 mei 2018 en 21 juni 2018 gehoord. De medewerker Handhaving heeft samen met de consulent op 4 mei 2018 een huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd. Uit het onderzoek naar de auto kwam naar voren dat die een waarde had van ongeveer € 2.500,- en dat appellante die van haar moeder had gekregen. Omdat appellante hierdoor niet te veel vermogen kreeg, zijn hieraan geen gevolgen verbonden. De resultaten van het onderzoek zijn opgenomen in een rapportage van 8 augustus 2018.
1.3.
De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest bij besluit van 13 december 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 mei 2019 (bestreden besluit), de aan appellante verleende bijstand met toepassing van artikel 58, eerste lid, van de PW tot een bedrag van € 7.039,96 van haar terug te vorderen. Hieraan ligt ten grondslag dat appellante het college niet had gemeld dat zij in de periode van 16 december 2015 tot en met 30 november 2018 structureel middelen in de vorm van wekelijkse boodschappen van haar moeder had ontvangen. Appellante heeft geen helderheid verschaft over de waarde van de ontvangen boodschappen. Daarom heeft het college over de genoemde periode een met de toepasselijke norm van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibudnorm) overeenkomend bedrag aan kosten van boodschappen, vastgesteld op € 6,41 per dag, verrekend met de aan appellante verleende bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De nadere besluiten van het college houden het volgende in.
4.1.
Bij nader besluit 1 heeft het college de wettelijke grondslag van het bestreden besluit gewijzigd. Bij dat besluit heeft het college de bijstand van appellante herzien over de periode van 16 december 2015 tot en met 30 november 2018. Het college heeft namelijk de bijstandsnorm van appellante met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW, bij wijze van afstemming verlaagd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de wekelijks door haar ontvangen boodschappen. Gelet op het structurele en periodieke karakter hiervan is sprake van een zeer bijzondere situatie die afstemming rechtvaardigt. De berekening van de verlaging heeft het college gebaseerd op de Nibudnormen, waaruit is af te leiden dat appellante € 6,25 tot € 6,49 per dag aan boodschappen zou hebben uitgegeven. Het college heeft de aan appellante verleende bijstand herzien door deze verlaging alsnog toe te passen. Daardoor heeft appellante achteraf gezien te veel bijstand ontvangen. Het college heeft de van appellante terug te vorderen kosten van bijstand gewijzigd vastgesteld op € 6.888,63.
4.2.
Bij nader besluit 2 heeft het college nader besluit 1 gewijzigd. Het college heeft de periode van herziening en terugvordering van de bijstand beperkt tot de periode van 16 december 2015 tot en met 21 juni 2018. Het college heeft de periode van 22 juni 2018 tot en met 30 november 2018 buiten beschouwing gelaten omdat de definitieve besluitvorming over de terugvordering na de sluiting van het onderzoek op 21 juni 2018 relatief lang op zich heeft laten wachten en dit niet voor rekening van appellante dient te komen. Het college heeft het van appellante terug te vorderen bedrag gewijzigd vastgesteld op € 5.842,11.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De nadere besluiten 1 en 2 worden, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
5.2.
Door nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2, te nemen, heeft het college het bestreden besluit niet langer gehandhaafd. Alleen al hierom moet de aangevallen uitspraak, waarbij dat besluit in stand is gelaten, worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Vervolgens moet worden beoordeeld of nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2, in rechte stand kan houden.
5.3.
Het geschil tussen partijen gaat over de herziening en terugvordering van de aan appellante verleende bijstand over de periode van 16 december 2015 tot en met 21 juni 2018 (te beoordelen periode) en over het tijdens het hoger beroep ingediende verzoek om schadevergoeding.
Wettelijk kader
5.4.
Voor de beoordeling van de herziening van de bijstand van appellante zijn de volgende bepalingen van betekenis.
5.4.1.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de PW heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
5.4.2.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende.
5.4.3.
Op grond van artikel 19, tweede lid, van de PW is de hoogte van het bedrag van de algemene bijstand dat betaald moet worden het verschil tussen het (andere) inkomen van de bijstandsgerechtigde en de bijstandsnorm.
5.4.4.
Op grond van artikel 31, eerste lid, van de PW worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Volgens het tweede lid van dit artikel worden bepaalde, daar genoemde, inkomens- en vermogensbestanddelen niet tot de middelen gerekend. In het tweede lid aanhef en onder m is bepaald dat giften, voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn, niet tot de middelen worden gerekend.
5.4.5.
Uit deze bepalingen komt naar voren dat bijstand op grond van de PW een vangnetvoorziening is. Dat betekent dat alleen wie niet zelf over voldoende middelen beschikt om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, aanspraak heeft op bijstand naar de toepasselijke norm. Dit brengt mee, in grote lijnen, dat degene die noodzakelijke bestaanskosten heeft tot een lager bedrag dan algemeen gebruikelijk is en degene die beschikt over middelen om deels zelf te voorzien in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten, geen aanspraak heeft op (volledige) bijstand naar de toepasselijke norm. Dit wordt nader toegelicht onder 5.6.1 en verder.
5.4.6.
Op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, voor zover hier van belang, herziet het college een besluit tot toekenning van bijstand, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
5.4.7.
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Op grond van het tweede lid van dit artikel verleent de belanghebbende het college desgevraagd de medewerking die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.
5.5.
Het besluit tot herziening en terugvordering van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en terugvordering is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat het college de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
Schending van de inlichtingenverplichting
5.6.
Niet langer in geschil is dat appellante gedurende een lange periode wekelijks boodschappen van haar moeder heeft ontvangen en dat zij zelf in die periode nagenoeg geen uitgaven voor boodschappen heeft gedaan. Appellante ontving daarmee dus in die periode structureel en substantieel boodschappen van haar moeder. Tijdens de comparitiezitting op 22 maart 2021 heeft appellante dit erkend.
5.6.1.
Het gegeven dat een ander structureel en substantieel voorziet in een deel van algemeen noodzakelijke bestaanskosten van een bijstandsgerechtigde is een omstandigheid die voor de bijstandsverlening relevant is en die dus gemeld moet worden. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 29 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3294). De bijstand wordt immers verstrekt voor het voldoen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, waaronder de kosten van levensonderhoud. De bijstandsnorm is daar ook op afgestemd. Indien een derde, zoals in dit geval de moeder van appellante, nagenoeg geheel in de kosten van levensonderhoud voorziet, levert dat een substantiële besparing op voor de bijstandsgerechtigde, in dit geval appellante. Zoals onder 5.4.5 al is overwogen, heeft de bijstand een complementair karakter. Aan de PW ligt het beginsel ten grondslag dat eenieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Verlening van bijstand is dus alleen nodig indien en voor zover de betrokkene niet zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien.
5.6.2.
Gelet op dit vangnetkaraker van de bijstand moest het appellante redelijkerwijs duidelijk zijn dat het feit dat zij structureel en substantieel boodschappen van haar moeder ontving van belang kon zijn voor haar het recht op bijstand. Appellante heeft het ontvangen van de boodschappen niet aan het college gemeld. Zij is dan ook de op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW op haar rustende inlichtingenverplichting niet nagekomen.
Periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018
5.6.3.
Appellante heeft erkend dat zij deze boodschappen wekelijks ontving gedurende ongeveer de periode waarop de bankafschriften zien die in het dossier zitten. Dit is de periode van 7 april 2017 tot en met 10 april 2018. Appellante heeft daarnaast in de aanvullende gronden van het hoger beroep meegedeeld dat zij na juni 2018 niet langer boodschappen van haar moeder ontving. Tussen partijen is dus niet meer in geschil dat appellante in de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 wekelijks boodschappen van haar moeder ontving. Dit betekent dat appellante in ieder geval over de periode van 7 april 2017 tot en met
21 juni 2018 de inlichtingenverplichting niet is nagekomen.
Periode voor 7 april 2017
5.7.
Appellante heeft aangevoerd dat de conclusie van het college dat zij ook in de periode vóór 7 april 2017 structureel boodschappen van haar moeder heeft ontvangen op een onvoldoende feitelijke grondslag berust. Deze beroepsgrond slaagt.
5.7.1.
De verklaringen van appellante van 4 mei 2018 en 21 juni 2018 bieden niet voldoende aanknopingspunten voor de conclusie van het college dat appellante ook in de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 structureel en substantieel boodschappen van haar moeder heeft ontvangen. Appellante heeft op 21 juni 2018 weliswaar verklaard dat haar moeder al 46 jaar boodschappen voor haar doet, maar – anders dan het college heeft betoogd – kan hieruit niet de conclusie worden getrokken dat dit gedurende die 46 jaar structureel gebeurde en ook niet in welke omvang. Appellante betwist dat haar moeder ook in de periode voor 7 april 2017 nagenoeg alle boodschappen voor haar deed. Het college heeft daartegenover niet aannemelijk gemaakt dat appellante zelf in die periode nagenoeg geen uitgaven voor boodschappen deed. Het college heeft geen bewijs in de vorm van bankafschriften over de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017. Het college heeft die, zoals tijdens de comparitie op 22 maart 2021 is bevestigd, niet opgevraagd bij appellante of gevorderd bij de bank. Het college heeft, behalve de algemene verklaring van appellante, geen bewijs overgelegd van de juistheid van zijn standpunt. Alleen de niet onderbouwde stelling van het college dat niet is gebleken dat het uitgavenpatroon van appellante in de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 anders was dan in de daaropvolgende periode, is daartoe niet toereikend.
5.7.2.
Dit betekent dat het standpunt van het college dat appellante in de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 structureel en substantieel boodschappen van haar moeder heeft ontvangen, niet op een toereikende feitelijke grondslag berust. Het college heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat appellante over deze periode de inlichtingenverplichting niet is nagekomen.
5.7.3.
Appellante heeft nog aangevoerd dat de bevindingen van het huisbezoek op 4 mei 2018 niet aan het besluit tot herziening ten grondslag mogen worden gelegd. Gelet op 5.7.2, en omdat niet langer in geschil is dat appellante in de periode van 7 april 2017 tot en met
21 juni 2018 structureel en substantieel boodschappen van haar moeder ontving, behoeft deze beroepsgrond geen bespreking meer.
Tussenconclusie
5.8.1.
Uit 5.7 volgt dat de herziening en terugvordering over de periode van
16 december 2015 tot 7 april 2017 wegens een ontoereikende feitelijke grondslag niet in
stand kunnen blijven. Nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2, berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
5.8.2.
Uit 5.6 volgt dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018. Dit levert een rechtsgrond op voor herziening van de bijstand over die periode indien als gevolg daarvan te veel bijstand is verleend. In geschil is of deze situatie zich hier voordoet en zo ja, in welke mate. Daarover gaan de volgende overwegingen.
Giften
5.9.
Appellante heeft verder aangevoerd dat de van haar moeder ontvangen boodschappen als structurele giften in natura moeten worden aangemerkt en daarom buiten beschouwing moeten blijven. Daarbij heeft appellante betoogd dat deze giften in het licht van de bedoeling van de wetgever en onder verwijzing naar artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW, niet (volledig) van invloed zijn op de bijstand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.9.1.
Uit 5.4.4 volgt dat onder het begrip middelen in de zin van de PW wordt verstaan alle inkomens- en vermogensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin vrijelijk beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Dit beschikken ziet op de mogelijkheid om de middelen feitelijk aan te wenden om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
Bij giften in de zin van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW, moet het, gelet op het uitzonderingskarakter van die bepaling, gaan om middelen in de zin van het eerste lid, die vervolgens kunnen worden vrijgelaten. Het gaat hier echter om door een derde, de moeder van appellante, betaalde kosten van appellante. Dit betekent dat appellante niet zelf feitelijk kan of heeft kunnen bewerkstelligen dat de door de moeder betaalde bedragen voor (andere) kosten van haar levensonderhoud werden aangewend. Daarom is het geen middel. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:719). Verbruiksgoederen, zoals boodschappen, kunnen niet te gelde worden gemaakt om daarvan te leven. De ontvangen boodschappen zelf kunnen daarom ook niet als middel als bedoeld in artikel 31, van de PW worden aangemerkt. Dit is anders bij bepaalde kostbare roerende en onroerende zaken, die kunnen wel als middel, namelijk als vermogensbestanddeel, worden aangemerkt, omdat deze te gelde kunnen worden gemaakt en met de opbrengst daarvan kan worden voorzien in kosten van levensonderhoud. De in 1.2 genoemde auto, die appellante van haar moeder heeft ontvangen en vervolgens kon verkopen, is wel een middel en als ontvangen vermogensbestanddeel aangemerkt. Uit 1.2 volgt dat de waarde van de auto samen met het overige vermogen van appellante beneden de grens van het vrij te laten vermogen bleef. Daarom heeft dit geen gevolg voor de bijstand van appellante gehad. Vergelijk de uitspraak van 30 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO5798. Verder worden algemeen gebruikelijke roerende zaken – in de woorden van de wet: “bezittingen in natura” –, zoals de noodzakelijke inboedel en kleding, niet gerekend tot de vermogensbestanddelen die meetellen voor het vrij te laten vermogen. Zie artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW en de uitspraak van 4 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1942.
5.9.2.
Uit 5.9.1 volgt dat de boodschappen die appellante ontving geen middelen zijn als bedoeld in artikel 31, van de PW. Dit betekent dus ook dat de door appellante ontvangen boodschappen geen giften zijn die op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW door het college geheel of gedeeltelijk kunnen worden uitgezonderd van datzelfde middelenbegrip. Zij kunnen dus niet op die grond buiten beschouwing worden gelaten bij de bepaling van de omvang van het recht op bijstand van appellante.
5.9.3.
Appellante heeft in dit kader nog gewezen op, naar de Raad begrijpt, de kamerbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 januari 2021, TK, 2020-2021, Aanhangsel 1374. Voor zover daaruit zou kunnen worden afgeleid dat de Staatssecretaris meent dat ontvangen boodschappen wel als giften als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW zijn aan te merken, moet worden vastgesteld dat deze uitleg dus niet past in het wettelijk systeem van de PW. Met een kamerbrief kan dit systeem ook niet gewijzigd worden. Dat kan alleen door een wetswijziging.
Afstemming
5.10.
Het college heeft bij nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2, de verlaging van de bijstand van appellante gebaseerd op de afstemming daarvan op de omstandigheden van appellante. De grondslag daarvoor is artikel 18, eerste lid, van de PW. Deze bepaling, die onder 5.4.2 is weergegeven, geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705, 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is individuele afstemming in de vorm van een verlaging van de toepasselijke bijstandsnorm alleen mogelijk in zeer bijzondere situaties. De bijstandsnorm wordt immers geacht precies passend te zijn om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van levensonderhoud. Voor appellante was die norm per 1 juli 2017, als alleenstaande zonder kostendelersnorm, € 986,52 netto per maand.
5.10.1.
Hier is sprake van een dergelijke zeer bijzondere situatie. Met de door de moeder van appellante verstrekte boodschappen werd immers bijna volledig en structureel voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van appellante. Doordat appellante deze kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm, leverde dat haar een substantiële besparing op. Afstemming van de bijstand op de omstandigheden van appellante was daarom aangewezen in die zin dat geen algemene bijstand behoefde te worden verleend in de specifieke kosten van appellante waarin door de moeder van appellante werd voorzien. Vergelijk de uitspraken van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450, 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705, 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5004.
5.10.2.
Appellante heeft betoogd dat aanleiding bestaat om bij de afstemming aan te sluiten bij het beleid van het college over vrij te laten giften, en dus een deel van de besparing buiten beschouwing te laten. In dit beleid gaat het in beginsel om incidentele en vrij te besteden gelden. Appellante bespaarde door de ontvangst van de boodschappen van haar moeder structureel, en niet incidenteel, op haar uitgaven voor levensonderhoud. Het ging ook niet om vrij te besteden geld. Daarom past het niet in het beleid en slaagt deze grond niet.
5.10.3.
Uit 5.10. tot en met 5.10.2 volgt dat is voldaan aan de voorwaarden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW de bijstand van appellante af te stemmen.
Omvang van de verlaging
5.11.
Appellante heeft aangevoerd dat het college ten onrechte bij de vaststelling van het bedrag waarmee de bijstand bij wijze van afstemming is verlaagd, aansluiting heeft gezocht bij de voor appellante toepasselijke bedragen die het Nibud heeft vastgesteld voor de dagelijkse minimale kosten voor voeding. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.11.1.
Bij afstemming moet, zoals volgt uit 5.10.1, rekening worden gehouden met alle feiten en omstandigheden. In dit geval zijn die feiten en omstandigheden niet duidelijk. Appellante heeft door in strijd met haar inlichtingenverplichting geen melding te maken van de bijzondere omstandigheid dat zij de boodschappen van haar moeder ontving, het college de mogelijkheid ontnomen om te beoordelen wat de juiste afstemming op die bijzondere omstandigheid was op het moment dat die zich voordeed.
5.11.2.
Indien de bijstandverlenende instantie, zoals in dit geval het college, door schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet precies kan vaststellen, behoort die instantie dat recht schattenderwijs vast te stellen, waarbij de eventueel resterende onzekerheid voor rekening van de betrokkene mag worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852. Dit geldt ook voor de vaststelling van het recht op bijstand door afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. Het is dan aan de betrokkene, in dit geval aan appellante, om te stellen en met objectieve gegevens aannemelijk te maken wat de juiste vaststelling zou zijn.
5.11.3.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen, uitspraken van 27 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3749 en 12 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:892, zijn de Nibudnormen geen absolute minimumbedragen voor de kosten van een huishouden, maar geven deze wel een algemeen geaccepteerde richtsnoer om te bepalen hoeveel een huishouden nodig heeft om in bepaalde kosten te voorzien. Dit betekent dat het college bij de afstemming voor de hoogte van de besparing van appellante bij wijze van schatting in beginsel aansluiting mocht zoeken bij die Nibudnormen, in dit geval die voor levensmiddelen en verzorgingsproducten.
5.11.4.
Het is vervolgens aan appellante om met objectieve gegevens aannemelijk te maken dat zij met een lager bedrag dan de voor haar toepasselijke Nibudnorm heeft kunnen rondkomen en dat om die reden in haar geval niet moet worden aangesloten bij de Nibudnormen. Hierin is appellante niet geslaagd. Zij heeft haar stelling, dat aannemelijk is dat zij per week minder nodig had dan de gemiddelde norm, namelijk ongeveer € 25,- tot € 30,- per week, niet nader geconcretiseerd en op geen enkele wijze onderbouwd. Zij heeft ook geen nadere toelichting of verklaring gegeven over de wijze waarop zij in haar dagelijkse levensonderhoud heeft voorzien. Vergelijk de uitspraak van 24 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:479. Appellante is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat in haar situatie de Nibudnorm geen juiste richtsnoer is voor de vaststelling van kosten die zij als gevolg van het ontvangen van de boodschappen niet hoefde te maken.
5.11.5.
Partijen hebben geen overige individuele zeer bijzondere omstandigheden gesteld die zouden moeten leiden tot een andere verlaging van de bijstand.
Voedselbank
5.12.
Appellante heeft aangevoerd dat de herziening van de bijstand in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De bijstand van personen die voedselpakketten ontvangen van de Voedselbank [regio] (voedselbank) wordt namelijk niet bij wijze van afstemming verlaagd, terwijl de bijstand van appellante, die met voedselpakketten te vergelijken boodschappen van haar moeder ontving, wel is verlaagd. De waarde van de vrijgelaten voedselpakketten van de voedselbank is vergelijkbaar met het bedrag waarmee het college de bijstand van appellante heeft verlaagd op basis van de Nibudnormen. Volgens appellante wordt zij ten onrechte anders behandeld dan andere bijstandsgerechtigden in de gemeente Wijdemeren. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
5.12.1.
Anders dan appellante stelt, is geen sprake van gelijke gevallen. Uit de door het college en appellante verstrekte informatie over de werkwijze van de voedselbank is op te maken dat de voedselbank op verzoek en na een intake voedselpakketten verstrekt als noodhulp. Om voor voedselpakketten in aanmerking te komen, wordt aan de hand van een financiële beoordeling bekeken of het in aanmerking te nemen besteedbaar bedrag per maand onder een vastgesteld drempelbedrag ligt. De eerste verstrekking is in beginsel voor een periode van drie maanden. Bovendien kan begeleiding worden verleend om de zelfredzaamheid van de gebruikers van de voedselbank te vergroten. De bedoeling is dat het een tijdelijke ondersteuning is. De verstrekking van boodschappen door de moeder van appellante was, anders dan de voedselpakketten van de voedselbank, geheel vrijblijvend en op geen enkele wijze gebonden aan een voorafgaande aanvraag, voorwaarden, een financiële drempel of een tijdsbeperking.
5.13.
Wat onder 5.11. tot en met 5.12.1 is overwogen, betekent dat het college gehouden was de bijstand van appellante af te stemmen en dat het college het bedrag, waarmee het de bijstand van appellante bij wijze van afstemming heeft verlaagd, niet onjuist heeft vastgesteld.
Conclusie over de herziening
5.14.
Uit 5.5 tot en met 5.13 volgt dat de schending van de inlichtingenverplichting door appellante ertoe heeft geleid dat het college de bijstand van appellante over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 niet heeft kunnen afstemmen toen de bijstand werd verleend, terwijl dat wel had gemoeten. Dit heeft als gevolg gehad dat het college tot een te hoog bedrag bijstand aan appellante heeft verstrekt. Het college was over deze periode dan ook op grond van artikel 54, derde lid, van de PW, verplicht de bijstand van appellante met terugwerkende kracht bij wijze van afstemming te verlagen en dus te herzien.
Terugvordering
5.15.
Het voorgaande brengt mee dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW ook verplicht was de door de herziening tot een te hoog bedrag verleende bijstand van appellante terug te vorderen. De verlening van de bijstand tot een te hoog bedrag was namelijk het gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting door appellante.
5.16.
Appellante heeft aangevoerd dat haar specifieke geval aanleiding zou moeten zijn om op grond van ruim uit te leggen dringende redenen geheel of gedeeltelijk af te zien van de terugvordering. Die beroepsgrond slaagt niet.
5.16.1.
Dringende redenen om van terugvordering af te zien zijn alleen gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt (uitspraak van 29 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT2869). Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken.
5.16.2.
Het beroep op dringende redenen slaagt alleen al niet omdat appellante niet heeft gesteld wat de onaanvaardbare gevolgen zijn die de terugvordering voor haar heeft. Zij heeft haar standpunt dat het begrip dringende redenen ruim moet worden opgevat bovendien niet nader toegelicht of onderbouwd.
5.16.3.
Appellante heeft erop gewezen dat het college haar wegens dringende redenen geen boete heeft opgelegd. Dit leidt niet tot een ander oordeel. Het college is niet verplicht om van terugvordering af te zien alleen omdat het heeft afgezien van het opleggen van een boete. Een belangrijk verschil tussen terugvordering en boeteoplegging is namelijk dat voor een boete de schending van de inlichtingenverplichting verwijtbaar moet zijn en dat verwijtbaarheid bij de terugvordering geen rol speelt.
Vervolg
5.17.
Zoals onder 5.8.1 is overwogen, berusten de herziening en terugvordering over de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 niet op een deugdelijke motivering. Het college heeft verzocht om na een eventueel te constateren gebrek in de besluitvorming, dat gebrek via de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a en volgende, van de Awb te mogen herstellen. Er is geen aanleiding dit verzoek in te willigen. Zoals onder het procesverloop is beschreven, heeft het college op vragen van de Raad over de grondslag van de besluitvorming op 22 april 2020 geantwoord geen aanleiding te zien voor een gewijzigde besluitvorming. Inmiddels heeft het college daarna wel besloten tot nieuwe besluitvorming, wat heeft geleid tot achtereenvolgens twee nieuwe besluiten. Gelet op de specifieke omstandigheden van deze zaak, die zich onder meer kenmerkt door herhaalde gebrekkige besluitvorming, moet het belang van een definitieve geschilbeslechting voorgaan op het belang van het college bij een extra herstelmogelijkheid, opdat het een vierde besluit kan nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 december 2018.
5.17.1.
Uit 4.2 volgt dat het college nader besluit 1 niet volledig heeft gehandhaafd. Het beroep daartegen is dus gegrond. Uit 5.8.1 volgt dat het beroep tegen nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2, ook gegrond is. De Raad zal dit besluit vernietigen voor zover dit ziet op de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017. Een terugvorderingsbesluit wordt als ondeelbaar beschouwd. Daarom zal de Raad dit besluit ook vernietigen voor zover het ziet op de terugvordering als geheel.
5.17.2.
Het voorgaande betekent dat de herziening en de terugvordering over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 in stand blijven. De Raad kan de zaak zelf afdoen. In de bijlage bij nader besluit 2 is de wijze van berekening van de te veel gemaakte kosten van bijstand nader toegelicht als een bedrag per dag, namelijk € 6,41 in 2017 en € 6,46 in 2018. De Raad kan met deze wijze van berekening – zoals met partijen ter comparitiezitting is besproken – het bedrag van de terugvordering van de te veel gemaakte kosten van bijstand over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 zelf vaststellen. De Raad zal het bedrag van de terugvordering vaststellen op een bedrag van € 2.835,41 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2. Ook zal de Raad het besluit van 13 december 2018, dat alleen ziet op de terugvordering, herroepen.
Schadevergoeding
6.1.
Appellante heeft tijdens de comparitiezitting en in de brief van 9 juni 2021 een verzoek als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb ingediend om het college te veroordelen tot vergoeding van de volgende schadeposten:
- de immateriële schade die appellante heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige huisbezoeken van 4 mei 2018 en 11 januari 2019;
- de immateriële schade die appellante heeft geleden als gevolg van de onjuiste publicatie over de besluitvorming van het college op 21 januari 2021.
6.2.
Op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
Huisbezoek van 4 mei 2018
6.3.
Het college is op grond van de PW niet bevoegd om zonder de toestemming van de bewoner een woning ter controle binnen te treden. Een bijstandsgerechtigde kan onder omstandigheden wel met toepassing van artikel 17, tweede lid, van de PW worden verplicht om mee te werken aan een huisbezoek.
6.3.1.
Appellante heeft op goede grond aangevoerd dat zij voor het huisbezoek van
4 mei 2018 geen geldige toestemming heeft gegeven omdat geen redelijke grond voor het huisbezoek bestond. Daarom was het huisbezoek niet rechtmatig. Dit oordeel berust op het volgende.
6.3.2.
Artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Van een inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling is geen sprake als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van de nodige informatie (‘informed consent’). Dit houdt in dat de toestemming van de betrokkene berust op volledige en juiste informatie over de reden en het doel van het huisbezoek en over de gevolgen van het weigeren van toestemming voor de verlening van bijstand. Welke gevolgen voor de bijstandsverlening zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Een dergelijke grond bestaat als voorafgaand aan – dat wil zeggen vóór of uiterlijk bij aanvang van – het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door de betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand. Tevens moeten deze gegevens niet op een andere effectieve en voor de betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Als een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek bestaat dan dient de betrokkene erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand, bijvoorbeeld de beëindiging daarvan omdat door schending van de inlichtingen- en medewerkingsverplichting het recht op bijstand niet meer is vast te stellen. Ontbreekt een redelijke grond dan moet de betrokkene erop worden gewezen dat het weigeren van toestemming geen gevolgen heeft voor de bijstandsverlening. De bewijslast voor het ‘informed consent’ bij het binnentreden in de woning rust op de bijstandverlenende instantie. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064).
6.3.3.
Voor het huisbezoek van 4 mei 2018 was geen redelijke grond aanwezig. Volgens het college diende het huisbezoek ter verificatie van de woon- en leefsituatie van appellante omdat gebleken was dat appellante een auto en een motor in bezit had, bijna geen afschrijvingen op haar bankrekeningen voorkwamen voor kosten van levensonderhoud en appellante tijdens het aan het huisbezoek voorafgaande gesprek op 4 mei 2018 had verklaard dat haar moeder boodschappen voor haar deed. Niet valt in te zien dat dit, ook in onderlinge samenhang beschouwd, objectieve feiten en omstandigheden zijn op grond waarvan het college redelijkerwijs kon twijfelen aan de opgave van appellante dat zij alleen en op het uitkeringsadres woonde. Ook met de bijkomende omstandigheden dat appellante twee keer niet thuis is aangetroffen en dat zij een keer, toen zij verklaard had ziek te zijn en niet te kunnen verschijnen op een oproep, bij haar moeder bleek te zijn, is dat niet voldoende. Het college heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat verificatie van de woon- en leefsituatie van appellante door middel van het verstrekkende controlemiddel van een huisbezoek noodzakelijk was. Het college heeft onder andere gesteld dat dit huisbezoek noodzakelijk was om te verifiëren in hoeverre de verklaring van appellante van 4 mei 2018 over de van haar moeder ontvangen boodschappen juist was. Deze stelling levert ook geen redelijke grond op voor een huisbezoek, alleen al niet omdat bij het huisbezoek slechts een momentopname werd verkregen. Daarom konden de bevindingen ervan niet bijdragen aan het onderzoek naar de juistheid van de verklaring van appellante over de omvang van de ontvangen boodschappen in de periode waarover het hier gaat.
6.3.4.
Uit 6.3.3 volgt dat appellante niet op basis van volledige en juiste informatie toestemming heeft gegeven om haar woning te betreden. Het college heeft met het huisbezoek de privacy van appellante, zoals beschermd bij artikel 8 van Pro het EVRM, in ernstige mate geschonden. De inbreuk is gelet op het doel van het huisbezoek onder de onder 6.3.3. vermelde omstandigheden onevenredig zwaar te achten. Dit betekent dat het huisbezoek onrechtmatig was.
6.3.5.
Dit onrechtmatig huisbezoek is een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van het besluit van 13 december 2018. Dit besluit is, zoals hiervoor is overwogen, onrechtmatig, evenals de nadere besluiten. De schade als gevolg daarvan komt voor vergoeding in aanmerking. Omdat het college alleen heeft betwist dat het huisbezoek onrechtmatig was en niet dat de eventuele schade als gevolg daarvan aan hem kan worden toegerekend en ook niet de omvang van de schade en de hoogte van de vergoeding, zal het verzoek van appellante om het college te veroordelen tot het vergoeden van door haar geleden immateriële schade van € 200,- worden toegewezen. Vergelijk de uitspraak van 28 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4208.
Huisbezoek van 11 januari 2019
6.4.
Niet in geschil is dat het huisbezoek van 11 januari 2019 niet heeft geleid tot een nader besluit. Hiermee voldoet het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van dit huisbezoek niet aan de vereisten van artikel 8:88, aanhef en onder b, van de Awb. Dit betekent dat de Raad niet bevoegd is het college te veroordelen tot vergoeding van de door appellante gestelde schade als gevolg van dit huisbezoek. Appellante zal zich daarvoor tot de burgerlijke rechter moeten wenden.
Onrechtmatige en onjuiste publicatie over de zaak
6.5.
De Raad begrijpt het verzoek van appellante om schadevergoeding in verband met een onrechtmatige en onjuiste publicatie over de zaak zo, dat zij een vergoeding van immateriële schade wenst in verband met het feit dat het college haar in een publicatie van 21 januari 2021 publiekelijk als fraudeur heeft neergezet en zij daardoor in haar persoon is aangetast. Ook deze, door appellante gestelde, gedraging van het college heeft niet geleid tot een besluit. Hiermee voldoet ook dit verzoek niet aan de vereisten van artikel 8:88, aanhef en onder b, van de Awb. Daarom is de Raad ook niet bevoegd om het college te veroordelen tot vergoeding van deze door appellante gestelde schade.
Proceskosten
7. De Raad ziet aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden als volgt begroot:
- 2 punten voor het instellen van beroep en het bijwonen van de zitting in beroep, in totaal 2 × € 748,- = € 1.496,-;
- 1 punt voor het hoger beroepschrift, in totaal € 748,-;
- 1 punt voor de comparitie van partijen, waarbij de Raad rekening houdt met de ongebruikelijk lange duur van deze comparitie, in totaal € 748,-;
- 4 × 0,5 punt voor de schriftelijke inlichtingen en de schriftelijke zienswijze in hoger beroep, in totaal € 1.496,-.
In totaal komt dit neer op € 4.488,- aan kosten voor verleende rechtsbijstand.
Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college de kosten in bezwaar al heeft vergoed.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 16 mei 2019 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 16 mei 2019;
- verklaart de beroepen tegen de nadere besluiten van 11 maart 2021 en 31 mei 2021 gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 mei 2021, met uitzondering van de herziening over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018;
- vernietigt het besluit van 11 maart 2021;
- herroept het besluit van 13 december 2018;
- stelt het over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 terug te vorderen bedrag aan kosten van bijstand vast op € 2.835,41;
- veroordeelt het college tot vergoeding van schade aan appellante tot een bedrag van € 200,- in verband met het onrechtmatige huisbezoek van 4 mei 2018;
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van de overige verzoeken tot veroordeling tot vergoeding van schade;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 4.488,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 175,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en P.W. van Straalen en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2021.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) R. de Haas