Uitspraak
19.5280 AW
Datum uitspraak: 23 december 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 november 2019, 18/2338 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Namens het college heeft mr. W.J.F. Nieuwenhuis, advocaat, een verweerschrift ingediend en desgevraagd de toepasselijke rechtspositieregelingen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2021. Appellante is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Nieuwenhuis, G. Brouwer en D. Ketting.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante was werkzaam bij de gemeente [gemeente] , tot 1 april 2017 in de functie van
[functie] (salarisschaal 9) binnen het kernteam van de webredactie. Dit kernteam bestond uit appellante, redacteur digitale media X en hoofdredacteur Y. Voor hen was het (digitale) redactiewerk een hoofdtaak. De overige leden van de webredactie waren slechts voor een beperkt deel van de tijd waarvoor zij waren aangesteld ten behoeve van die redactie werkzaam. Omdat de samenwerking binnen dit team problematisch verliep, is in 2013 een traject voor teamcoaching gestart. Dit traject is beëindigd nadat appellante en X in september 2014 het vertrouwen in de samenwerking met hoofdredacteur Y hebben opgezegd. Daarna is een ‘tijdelijke beheersstructuur’ ingericht met betrekking tot inhoud en wijze van samenwerking, waarbij onder meer autorisaties voor appellante en collega X zijn beperkt.
1.3.
Op 15 juli 2014 heeft de gemeente een nieuwe website gelanceerd. In het verlengde hiervan bestond de wens om alle digitale kanalen die het college tot zijn beschikking had integraal aan te sturen. Tegen deze achtergrond heeft het college op 18 maart 2015 besloten tot de oprichting van het nieuwe Team Digitale Regie (TDR). Op 22 juni 2015 volgde hierover een positief advies van de Ondernemingsraad (OR), waarbij de OR aangaf tijdens de implementatie van deze organisatiewijziging geïnformeerd te willen worden over onder andere de voortgang in het traject gericht op herstel van het vertrouwen tussen de personen uit de webredactie. Na dit positieve advies van de OR kon worden begonnen met het plaatsingsproces. Doel was om het nieuwe team op 1 januari 2016 van start te laten gaan. Gesprekken over de uitvoering van het directiebesluit en het plaatsingsproces kwamen niet op gang, onder meer omdat appellante van mening was dat was afgesproken dat eerst de vertrouwenskwestie tussen haar en hoofdredacteur Y besproken moest worden, terwijl het college oriënterende gesprekken wilde voeren over het plaatsingsproces, over welke functies appellante ambieerde en daarin mee te nemen wat nodig was om tot een goede samenwerking te komen. Op 2 november 2015 vond een gesprek plaats met appellante, waarin werd afgesproken dat appellante zou deelnemen aan de gesprekken in het kader van de plaatsingsprocedure en zij daarnaast het initiatief zou nemen om samen met X in gesprek te gaan met hoofdredacteur Y. Omdat appellante hierna een formeel besluit wilde ontvangen over haar rechtspositie, is op 20 januari 2016 besloten dat haar functie kwam te vervallen en dat zij boventallig werd. Op 29 juni 2016 is dit besluit ingetrokken omdat het volgens het college prematuur was. Appellante verrichtte nog (deels) de werkzaamheden die hoorden bij haar functie van webredacteur. Naar aanleiding van een verzoek van appellante om in het proces rondom de inrichting van het nieuwe team een toets te laten uitvoeren door het Sociaal Begeleidingsteam (SBT), heeft het SBT op 23 januari 2017 besloten om een extern onafhankelijk adviesbureau, BuitenhekPlus, in te schakelen om te onderzoeken of de functie van appellante daadwerkelijk zou komen te vervallen. Op 16 februari 2017 heeft dit bureau een advies uitgebracht, inhoudende dat de functie van appellante daadwerkelijk zou vervallen bij de komst van het TDR en dat Y functievolger was voor de vacature van Inhoudelijk Hoofdredacteur. Op 28 februari 2017 heeft het SBT de conclusies van BuitenhekPlus onderschreven, maar ook geconstateerd dat het plaatsingsproces tot dan toe slordig en onzorgvuldig was verlopen en lang had geduurd. Het verzoek van appellante om een bijeenkomst met het SBT was geweigerd, terwijl zij wel recht had op een gesprek met het SBT, ook al lag er nog geen voornemen tot opheffing van de functie c.q. plaatsing. Een dringend advies van het SBT was dat aan de kant van de gemeente vanaf dat moment het Sociaal Beleidskader zorgvuldig gevolgd zou worden. Ook is geconcludeerd dat appellante en X door steeds niet in te gaan op uitnodigingen om met het management in gesprek te gaan over de situatie die gaandeweg is ontstaan en het herplaatsingsproces, de gemeente de gelegenheid hebben ontnomen om in gesprek te gaan en nadere uitleg te geven. Hiermee hebben zij, naar de mening van het SBT, bijgedragen aan de conflictsituatie/patstelling die inmiddels was ontstaan.
1.4.
Bij besluit van 17 maart 2017 heeft het college de functie van appellante als webredacteur per 1 april 2017 opgeheven, en meegedeeld dat het plaatsingsproces werd vervolgd met een onderzoek naar plaatsing op een beschikbare passende functie. Appellante is verzocht aan te geven voor welke nog vacante functie(s) zij in aanmerking wilde komen. In dit besluit is tevens vermeld dat het plaatsingsproces slordig en niet zorgvuldig was verlopen en dat het te lang had geduurd, waarvoor het college zijn excuses aanbood. Op 23 maart 2017 zijn partijen om de tafel gegaan, is van de zijde van de gemeente erkend tot dan toe op onderdelen niet juist te hebben gehandeld en is het herplaatsingsproces nader toegelicht. Afgesproken is dat appellante haar belangstelling kenbaar zou maken voor de vacatures in het nieuwe team. Bij besluit van 24 november 2017 heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 17 maart 2017 ongegrond verklaard. Het beroep daartegen is bij uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 april 2018 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de opheffing van appellantes functie is ingegeven door zakelijke en organisatorische redenen en dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opheffing van haar functie op andere motieven zou berusten en slechts tot doel heeft om het samenwerkingsprobleem binnen de voormalige webredactie op te lossen door haar uit het TDR te weren. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.5.
In de daarop volgende periode heeft appellante haar belangstelling kenbaar gemaakt voor meerdere functies. Daarnaast heeft zij herhaaldelijk (procedurele) vragen aan verschillende personen in de organisatie gesteld. De algemeen directeur heeft hierover op 12 juni 2017 met appellante gesproken en haar meegedeeld het niet acceptabel te vinden dat zij op meerdere manieren de goede intenties van de gemeente om tot een zorgvuldige uitvoering van het plaatsingsproces te komen ter discussie stelt en daarmee dit proces frustreert. Nadat appellante een vervolggesprek had geweigerd en op een herhaalde uitnodiging daartoe niet heeft gereageerd, heeft de algemeen directeur haar bij brief van 4 juli 2017 bericht dat zij van oordeel is dat partijen hierdoor in een impasse zijn beland en dat zij opnieuw met haar in gesprek wilde gaan om te bezien of, en zo ja op welke wijze, de impasse kan worden doorbroken. Op 10 juli 2017 en 9 oktober 2017 heeft de algemeen directeur hierover wederom gesprekken met appellante gevoerd.
1.6.
Bij brief van 5 oktober 2017 heeft het college appellante meegedeeld voornemens te zijn haar niet te plaatsen op de vacante functies binnen het TDR en haar boventallig te verklaren. Daarna heeft het college de definitieve besluitvorming over de plaatsing van appellante binnen het TDR opgeschort, hangende de besluitvorming over de ingezette ontslagprocedure. In het gesprek van 9 oktober 2017 heeft de algemeen directeur appellante meegedeeld dat zij door appellantes volharding in haar gedrag herstel van vertrouwen niet mogelijk achtte. Daarop heeft het college, na het voornemen daartoe van 13 november 2017 en nadat appellante haar zienswijze hierop had ingediend, appellante bij besluit van 28 november 2017 geschorst en haar de toegang tot het werk ontzegd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat er een impasse was ontstaan, omdat appellante blijk gaf van wantrouwen jegens (diverse personen in) de organisatie, terwijl verschillende gesprekken hierover niet tot betere verhoudingen hebben geleid. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.7.
Vervolgens heeft het college, na het voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, appellante bij besluit van 26 april 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 oktober 2018 (bestreden besluit), met ingang van 1 juni 2018 ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Lokale arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Zwolle (CAR/LAR). Hierbij zijn aan haar, gelet op artikel 10d:4, eerste lid van de CAR/LAR, een wettelijke werkloosheidsuitkering toegekend en op grond van artikel 10d:25 respectievelijk 10d:30 van de CAR/LAR een aanvullende en na-wettelijke uitkering. Hieraan is ten grondslag gelegd dat sprake is van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen. Omdat het ontstaan en voortduren ervan niet in overwegende mate aan het college kan worden toegerekend, bestaat volgens het college geen reden om aan appellante een aanvullende vergoeding toe te kennen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit
ongegrond verklaard. Met betrekking tot het ontslag heeft de rechtbank allereerst vastgesteld dat niet in geschil is dat sprake is van verstoorde verhoudingen. In geschil is of appellante naast de toegekende uitkeringen recht heeft op een aanvullende ontslagvergoeding. De rechtbank heeft daarover overwogen dat zowel appellante als het college hebben bijgedragen aan de verstoorde verhoudingen, maar dat niet is gebleken dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het toekennen van een aanvullende vergoeding aan appellante.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen
uitspraak gekeerd. Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding, zodat het college bevoegd was appellante ontslag te verlenen op grond van genoemd artikel 8.8 van de CAR/LAR. Bij het bestreden besluit zijn de uitkeringen verstrekt, zoals onder 1.7 vermeld.
4.2.
In geschil is of het college hiernaast nog een aanvullende ontslagvergoeding had moeten verstrekken, de zogenoemde “plus”.
4.2.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad kan de rechter slechts tot het oordeel komen dat een garantie-uitkering onvoldoende is als vast komt te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot ontslag heeft geleid of als gezegd moet worden dat het bestuursorgaan met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, niet redelijk heeft kunnen achten. Het gaat daarbij niet om volledige schadevergoeding maar om compensatie van dat aandeel. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. Zie de uitspraken van de Raad van 7 oktober 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO1803, en van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173.
4.2.2.
De voorgeschiedenis in deze zaak laat zien dat er al in 2013 moeizame verhoudingen bestonden binnen de toenmalige webredactie, die leidden tot een `interne beheersstructuur` eind 2014. De wijze waarop vervolgens is gewerkt aan herstel van vertrouwen binnen het team heeft te wensen overgelaten. Er had bijvoorbeeld al in 2014 mediation kunnen worden ingezet. Ook in het plaatsingsproces heeft het college steken laten vallen, zoals ook door het SBT is vastgesteld. Door het college is begin 2017 ook erkend dat er zaken zijn misgegaan, waarvoor excuses zijn aangeboden. Hierna is door het college op verschillende manieren getracht het plaatsingsproces vlot te trekken en een passende functie voor appellante te vinden. Dit proces heeft appellante echter tegengewerkt, bijvoorbeeld door niet mee te werken aan een assessment, het afzeggen van hoorzittingen, zich te verschuilen achter allerlei formaliteiten en door weigeringen om in gesprek te gaan. Appellante gaf voortdurend blijk van kritiek op en wantrouwen jegens (medewerkers in) de organisatie, waarbij zelfreflectie ontbrak als zij hierop werd aangesproken. Naar nu in hoger beroep is gebleken hebben appellante en haar collega X gesprekken opgenomen, terwijl zij desgevraagd hadden geantwoord dit niet te zullen doen. Van die gesprekken zijn in hoger beroep transcripties overgelegd.
4.2.3.
Appellante is er in de loop van de tijd door het SBT, de algemeen directeur, de interne klachten functionaris en Ombudsman op gewezen dat haar wijze van optreden niet constructief was. Dit heeft echter niet tot een constructieve opstelling van appellante geleid. Hierdoor kon er geen dialoog ontstaan en was er geen zicht meer op herstel van de ontstane vertrouwensbreuk. De Raad ziet geen grond voor het standpunt van appellante dat sprake was van voortdurend onder druk zetten, intimidatie en een vooropgezet plan om doelbewust aan te sturen op escalatie om zo haar ontslag te kunnen bewerkstelligen. Dit blijkt ook niet uit de door appellante in hoger beroep overgelegde transcripties van gesprekken. Juist door de houding en het gedrag van appellante is uiteindelijk een onhoudbare situatie ontstaan.
4.2.4.
Alle feiten en omstandigheden overziende volgt de Raad het oordeel van de rechtbank dat beide partijen hebben bijgedragen aan de verstoorde arbeidsverhouding, maar dat geen sprake is van een overwegend aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan hiervan. Er is geen aanleiding tot het toekennen van een aanvullende ontslagvergoeding. Het hoger beroep slaagt dus niet, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2021.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) M.E. van Donk