Uitspraak
19.1003 WLZ
Datum uitspraak: 18 mei 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 januari 2019, 16/1235 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de erven van [betrokkene] (betrokkene) te [woonplaats] (appellanten)
CIZ
De Staat der Nederlanden, ministerie van Justitie en Veiligheid
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. M. Peeters, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht CIZ te veroordelen tot vergoeding van schade.
CIZ heeft een verweerschrift ingediend. Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2022. Namens appellanten is verschenen [naam echtgenoot van betrokkene] (echtgenoot van betrokkene), bijgestaan door mr. E.H.J. van Gerven, kantoorgenoot van mr. Peeters. CIZ heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Kersjes-van Bussel.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene was onder meer bekend met het syndroom van Marfan en een dwarslaesie na een aortadissectie. Zij was volledig rolstoelafhankelijk. CIZ heeft ten behoeve van betrokkene op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) sinds 2000 vele indicaties verleend voor diverse zorgfuncties, waaronder persoonlijke verzorging, verpleging en ondersteunende begeleiding. Betrokkene verzilverde deze indicaties met een persoonsgebonden budget (pgb).
1.2.
Na een bij brief van 25 september 2015 ingediende aanvraag om herindicatie, heeft CIZ betrokkene op basis van de bij en krachtens de AWBZ gestelde regels bij besluit van 26 november 2015 geïndiceerd voor een aantal zorgfuncties
.
.
1.3.
Bij brief van 5 januari 2016 heeft mr. Peeters namens betrokkene bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 november 2015.
1.4.
Betrokkene heeft met een brief van 23 maart 2016 CIZ in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar en CIZ verzocht binnen twee weken alsnog een beslissing op het bezwaar te nemen. Daarbij heeft betrokkene bij CIZ aanspraak gemaakt op toekenning van een dwangsom bij het uitblijven van een tijdig besluit.
1.5.
Betrokkene heeft op 15 april 2016 bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 26 november 2015.
1.6.
Bij besluit van 19 juli 2016 (bestreden besluit) heeft CIZ het namens betrokkene gemaakte bezwaar tegen het besluit van 26 november 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard, mede onder verwijzing naar een advies van medisch adviseur L. Cornelissen-Houben van 17 juni 2016. CIZ heeft met toepassing van Wlz-overgangsrecht betrokkene geïndiceerd op basis van de bij en krachtens de AWBZ gestelde regels zoals deze op 31 december 2014 luidden. Voor de periode van 24 november 2015 tot en met 31 december 2016 heeft CIZ betrokkene geïndiceerd voor begeleiding individueel klasse 2 (2 tot 3,9 uur per week), persoonlijke verzorging klasse 8 (20 tot 24,9 uur per week) plus 9 additionele uren en verpleging klasse 5 (10 tot 12,9 uur per week). Betrokkene kon zich met dit besluit niet verenigen en heeft dit op inhoudelijke gronden bestreden.
1.7.
Betrokkene is op 1 november 2016 overleden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht geacht tegen het bestreden besluit en het beroep daartegen niet-ontvankelijk verklaard. Daarover heeft de rechtbank overwogen dat appellanten geen procesbelang meer hebben bij het beroep tegen het bestreden besluit, omdat betrokkene bij leven en appellanten na haar dood zijn gebleven bij de weigering het op het oorspronkelijke indicatiebesluit gebaseerde pgb te verantwoorden. Gelet op de proceshouding van betrokkene en nadien appellanten, zoals ook blijkt uit de gevoegd behandelde beroepen over de verleningsbesluiten pgb en de verantwoordingsbesluiten pgb, zou een hogere indicatiestelling, als deze al tot een hoger te verlenen pgb zou leiden, niet tot uitbetaling van dat pgb leiden. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op het verzoek om toekenning van een dwangsom en het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij het verzoek om een dwangsom is afgewezen. De rechtbank heeft bepaald dat appellanten een dwangsom van € 1.260,- toekomt en dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. De rechtbank heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) veroordeeld tot betaling aan de erven van betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
3. In hoger beroep hebben appellanten, kort samengevat, aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen procesbelang hebben bij het bestreden besluit. Hun procesbelang is gelegen in een hoger pgb en als dat niet kan in schadevergoeding van het CIZ. Appellanten hebben in hoger beroep hun gronden tegen de inhoud van het bestreden besluit herhaald. Voor de functie begeleiding is ten onrechte geen indicatie toegekend of een indicatie naar een te lage klasse. Verder is aangevoerd dat de huidige indicatie in strijd is met het verbod om in een procedure bij de bestuursrechter of in een daaraan voorafgaande bezwaarprocedure er nadeliger uit te komen dan bij het begin van die procedure, onder meer omdat de functie verpleging in bezwaar van klasse 6 naar klasse 5 is gegaan. Ook is sprake van een onjuiste ingangsdatum van de indicatie. De rechtbank heeft ten onrechte niet de wettelijke rente over de verbeurde dwangsom vastgesteld. De rechtbank heeft niet snel genoeg uitspraak gedaan op het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar en had daarom een hogere schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn moeten berekenen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
De Raad zal eerst beoordelen of de rechtbank het beroep van appellanten tegen het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
4.1.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:887) is pas sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het instellen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een periode die al verstreken is, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade als gevolg van de besluitvorming is geleden.
4.1.3.
Uit wat is overwogen in 4.1.2 volgt dat in de situatie dat sprake is van een periode die al is verstreken – anders dan de rechtbank heeft overwogen – de opstelling van betrokkene en appellanten ten opzichte van het verantwoordelijke bestuursorgaan niet het criterium is waaraan getoetst moet worden ter beantwoording van de vraag of sprake is van procesbelang. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellanten wel procesbelang hebben. Uit het bestreden besluit blijkt dat betrokkene net als voorheen de zorg zelf wilde regelen met een pgb. Omdat appellanten met deze procedure willen bereiken dat zij bij het slagen van het beroep tegen het indicatiebesluit bij het zorgkantoor extra pgb kunnen aanvragen, waarmee zij vervolgens de zorgverleners die de zorg zouden hebben verleend kunnen betalen, is niet op voorhand onaannemelijk dat appellanten schade hebben geleden. De rechtbank had dan ook niet het beroep niet-ontvankelijk mogen verklaren wegens het ontbreken van procesbelang. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak kan om deze redenen niet in stand blijven en komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit inhoudelijk beoordelen.
Begeleiding individueel
4.2.1.
Het standpunt van appellanten dat in het bestreden besluit geen indicatie is toegekend voor begeleiding individueel is feitelijk onjuist. Uit het bestreden besluit blijkt duidelijk dat CIZ de al in het besluit van 26 november 2015 gegeven indicatie voor begeleiding individueel klasse 2 toereikend acht en deze in het bestreden besluit heeft gehandhaafd.
4.2.2.
Appellanten hebben in hoger beroep herhaald dat voor begeleiding individueel een indicatie klasse 5 gerechtvaardigd is nu volgens appellanten uit brieven van de huisarts en de cardioloog blijkt dat betrokkene 24 uur per dag toezicht nodig heeft. Dit betoog slaagt niet.
Naar aanleiding van deze, bij de aanvraag overgelegde brieven, heeft medisch adviseur Cornelissen-Houben de huisarts schriftelijk gevraagd om te motiveren op basis waarvan betrokkene naar zijn mening is aangewezen op 24 uur per dag toezicht. In het medisch advies van 17 juni 2016 heeft de medisch adviseur de antwoorden van de huisarts besproken en geconcludeerd dat er geen medische noodzaak is voor (per) acute zorg, met actieve observatie in het kader van de AWBZ. De actuele vasculaire gezondheidsproblematiek staat direct onder verantwoordelijkheid van de specialist, dan wel de cardioloog en daarom valt deze zorg onder de Zorgverzekeringswet. Uit de door appellanten bij de rechtbank overgelegde brief van 14 december 2017 van IC-afdelingshoofd prof. dr. J.G. van der Hoeven, blijkt volgens CIZ dat ook op het gebied van adequaat alarmeren geen problemen zijn ondervonden gedurende de ziekenhuisopname van betrokkene. Appellanten hebben in hoger beroep niet onderbouwd, anders dan met verwijzing naar de al door CIZ besproken brieven van de huisarts en de cardioloog, dat betrokkene ten tijde in geding was aangewezen op 24 uur per dag toezicht en dat daarom klasse 2 niet voldoende is.
Verpleging
4.3.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat betrokkene in het besluit van 26 november 2015 geïndiceerd is voor verpleging klasse 6, terwijl CIZ in het bestreden besluit betrokkene heeft geïndiceerd voor verpleging klasse 5 en dat deze verlaging in strijd is met het verbod om in een procedure bij de bestuursrechter of in een daaraan voorafgaande bezwaarprocedure er nadeliger uit te komen dan bij het begin van die procedure. CIZ heeft daar tegenover gesteld dat in het bestreden besluit een aantal handelingen die voorheen onder de functie verpleging vielen, zijn overgeheveld naar de functie persoonlijke verzorging, omdat die handelingen volgens de Indicatiewijzer op dat moment onder die functie vielen. Omdat de handelingen nog steeds geïndiceerd zijn en de omvang van persoonlijke verzorging daardoor ook is toegenomen, is betrokkene volgens CIZ er niet op achteruit gegaan.
4.3.2.
In zijn uitspraak van 27 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ5018, heeft de Raad overwogen dat de rechtszekerheid er aan in de weg staat om het aantal zorguren van een zorgfunctie met terugwerkende kracht te verlagen, maar niet om dat te doen met ingang van een datum die op zijn vroegst gelijk is aan de datum van de beslissing op bezwaar. Nu CIZ de indicatie voor verpleging bij het bestreden besluit met terugwerkende kracht tot 24 november 2015 heeft verlaagd van klasse 6 naar klasse 5 betekent dit dat het bestreden besluit vanwege strijd met het verbod van om in een procedure bij de bestuursrechter of in een daaraan voorafgaande bezwaarprocedure er nadeliger uit te komen dan bij het begin van die procedure niet in stand kan blijven.
4.4.
Appellanten hebben verder onvoldoende onderbouwd dat voor betrokkene ook een hogere indicatie dan klasse 6 (13 tot 15,9 uur per week) voor verpleging aangewezen is. De argumenten die appellanten om dat te bereiken in beroep bij de rechtbank hebben aangevoerd – en in hoger beroep hebben herhaald – hebben betrekking op de handelingen controle lichaamsfuncties, bijhouden vochtbalans, opstellen antidecubitusplan en actuele vasculaire gezondheidsproblematiek. De medisch adviseur heeft echter al in het advies van 17 juni 2016 onderbouwd dat deze handelingen niet tot een hogere indicatie voor verpleging leiden en onder de Zorgverzekeringswet vallen. Appellanten hebben in hoger beroep geen redenen aangevoerd waardoor de Raad twijfelt aan de conclusies van de medisch adviseur.
Ingangsdatum indicatie
4.5.
CIZ heeft de ingangsdatum van de indicatie bepaald op de datum waarop CIZ heeft beslist en deze gesteld op 24 november 2015. Appellanten hebben onvoldoende onderbouwd waarom de ingangsdatum van CIZ onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat CIZ nu bij persoonlijke verzorging extra uren heeft toegekend in verband met het gebruik van de tillift, terwijl appellanten stellen dat de tillift al vanaf 2001 werd gebruikt, is daarvoor, gelet op de vele gerechtelijke procedures die in de tussentijd zijn gevoerd over de indicaties in die jaren, onvoldoende.
Conclusie
4.6.
Wat hiervoor is overwogen betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De Raad ziet in het overlijden van betrokkene enkele maanden na het bestreden besluit én de door partijen ter zitting uitgesproken wens de zaak met deze uitspraak definitief af te ronden aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb door te bepalen dat betrokkene voor de periode van 24 november 2015 tot de datum van overlijden, 1 november 2016, aangewezen was op de volgende AWBZ-zorg:
- begeleiding individueel, klasse 2 (2 tot 3,9 uur per week);
- persoonlijke verzorging, klasse 8 (20 tot 24,9 uur per week) met 9 additionele uren;
- verpleging, klasse 6 (13 tot 15,9 uur per week).
Wettelijke rente over de verbeurde dwangsom
4.7.
De rechtbank heeft overwogen dat CIZ vanaf 7 april 2016 een dwangsom was verschuldigd. Deze datum is tussen partijen niet in geschil. Daarom heeft CIZ ingevolge artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb vanaf 7 april 2016 een dwangsom verbeurd voor 42 dagen, ten bedrage van € 1.260,-. De laatste dag waarover CIZ een dwangsom heeft verbeurd, is 18 mei 2016. Gelet hierop had CIZ ingevolge artikel 4:18 van Pro de Awb uiterlijk op 1 juni 2016 bij besluit de juiste hoogte en de verschuldigdheid van de dwangsom moeten vaststellen en had het ingevolge artikel 4:87, eerste lid, van de Awb, uiterlijk op 13 juli 2016 de verbeurde dwangsom aan appellante moeten betalen. Appellanten hebben terecht aangevoerd dat over de door de rechtbank toegekende dwangsom wettelijke rente verschuldigd is. Het standpunt van CIZ dat appellanten niet om de wettelijke rente over de dwangsom hebben verzocht, is in strijd met artikel 4:100 van Pro de Awb. Ingevolge artikel 4:100 van Pro de Awb is, indien het bestuursorgaan de beschikking tot betaling van een door hem verschuldigde geldsom niet tijdig geeft, wettelijke rente verschuldigd vanaf het tijdstip waarop het in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn zou zijn gegeven. Hieruit volgt dat CIZ vanaf 14 juli 2016 in verzuim was de verbeurde dwangsom te voldoen. Omdat appellanten op 13 maart 2019 de dwangsom van € 1.260,- hebben ontvangen is CIZ hierover wettelijke rente verschuldigd van 14 juli 2016 tot 13 maart 2019, vermeerderd met wettelijke rente over de verbeurde wettelijke rente. Over het bedrag van de niet tijdig betaalde wettelijke rente is CIZ gehouden wettelijke rente te voldoen tot de dag van de algehele voldoening.
De toegekende schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
4.8.1.
De rechtbank heeft naar aanleiding van het verzoek van appellanten om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn overwogen dat tussen de datum van de ontvangst van het bezwaarschrift op 6 januari 2016 en de datum van de uitspraak op 24 januari 2019 ruim drie jaar is verstreken. Daardoor is de redelijke termijn met ruim een jaar overschreden. Op grond van vaste rechtspraak bedraagt de hoogte van de schadevergoeding € 500,- voor elk half jaar of deel daarvan dat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de overschrijding zich volgens de rechtbank in de beroepsfase heeft voorgedaan heeft de rechtbank de Staat der Nederlanden veroordeeld tot betaling aan appellanten van een schadevergoeding van € 1.500,-. In hoger beroep hebben appellanten betoogt dat de schadevergoeding hoger moet zijn dan door de rechtbank is vastgesteld. Dit betoog slaagt niet, omdat in deze situatie geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om af te wijken van de vaste rechtspraak over de hoogte van de schadevergoeding van € 500,- voor elk half jaar of deel daarvan dat de redelijke termijn is overschreden.
4.8.2.
Appellanten hebben ter zitting van de Raad verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Ook in de procedure bij de rechtbank hebben zij zo’n verzoek gedaan. Dit verzoek ging volgens de aangevallen uitspraak alleen over de rechterlijke fase. De Raad zal zijn beoordeling van het verzoek daarom ook tot die fase beperken. Daarbij geldt dat de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Vanaf het moment van indiening van het beroepschrift bij de rechtbank op 15 april 2016 tot aan het moment van deze uitspraak op 18 mei 2022 zijn zes jaar en iets meer dan 1 maand verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn is geschonden door de rechterlijke instanties. De overschrijding van de redelijke termijn bedraagt hier tweeënhalf jaar, zodat de vergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn in beroep en hoger beroep wordt vastgesteld op € 2.500,-. De rechtbank heeft de Staat al veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 1.500,-. De Raad zal het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade daarom toewijzen tot een aanvullend bedrag van € 1.000,-.
5. Aanleiding bestaat om CIZ te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- voor verleende rechtsbijstand. Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarin het beroep niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 19 juli 2016;
- bepaalt dat betrokkene aanspraak heeft op zorg als in 4.6 weergegeven en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat CIZ de wettelijke rente vergoedt als in 4.7 is overwogen;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt CIZ in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.518,-;
- bepaalt dat het zorgkantoor aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 128,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat aanvullend tot betaling aan appellanten van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door D.S. de Vries als voorzitter en H. Benek en D.A. Verburg als leden, in tegenwoordigheid van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022.
(getekend) D.S. de Vries
(getekend) E.J. van der Veldt