Uitspraak
21 3666 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 september 2021, 20/2148 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (het college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 2 juni 2022
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. G.P.F. van Duren, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.G.L. Boxma een verweerschrift ingediend.
Het college heeft desgevraagd een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2022. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Duren. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Boxma.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was vanaf 1984 in dienst van de gemeente Maastricht in de functie van [functie] bij [centrum]. Vanaf 1 september 2015 heeft hij deze functie niet meer vervuld vanwege volgens het college ernstig verstoorde arbeidsverhoudingen. Betrokkene is vanaf die datum tot eind 2018 tijdelijk te werk gesteld in andere werkzaamheden bij de gemeente Maastricht. Bij besluit van 20 maart 2019 heeft het college betrokkene met ingang van 1 april 2019 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht (AGM) vanwege een ernstige en onherstelbare impasse in de arbeidsrelatie, onder vaststelling van een ontslagregeling overeenkomstig het bepaalde in artikel 10d:4 van de AGM.
1.2.
In het kader van de lopende bezwaarprocedures gericht tegen het ontslagbesluit (en hiermee samenhangende besluiten) heeft de gemachtigde van het college op 16 oktober 2019 een voorstel gedaan voor een minnelijke ontslagregeling, waarbij het voorbehoud is gemaakt dat er op ambtelijk niveau is afgestemd, maar nog niet op bestuurlijk niveau en dat er op bestuurlijk niveau nog een besluit dient te volgen waarmee de regeling wordt vastgelegd.
1.3.
Nadat de gemachtigde van betrokkene op 1 november 2019 een tegenvoorstel had gedaan, heeft de gemachtigde van het college op 13 december 2019 een nader voorstel gedaan. Hierna heeft er enige correspondentie tussen de gemachtigden plaatsgevonden over de inhoud van de minnelijke ontslagregeling, waarna de gemachtigde van betrokkene op 18 december 2019 te kennen heeft gegeven dat betrokkene akkoord gaat met de voorgestelde minnelijke regeling.
1.4.
Het voorstel tot het aangaan van de minnelijke regeling waarmee betrokkene had ingestemd, is voorgelegd aan het college en besproken in de collegevergadering van 18 februari 2020. Het college heeft geweigerd om een besluit te nemen tot vaststelling van een minnelijke regeling met betrekking tot het ontslag van betrokkene. Betrokkene heeft tegen deze weigering bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij besluit van 7 juli 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 18 februari 2020 ongegrond verklaard. Betrokkene heeft hiertegen beroep ingesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het geschil. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat uit het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel 16, tweede lid, van de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017), volgt dat de datum van het besluit bepaalt of de bestuursrechter of de burgerlijke rechter bevoegd is. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden dat het al dan niet zijn van gewezen ambtenaar van betekenis is voor het van toepassing blijven van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank is de bestuursrechter onbevoegd om kennis te nemen van het geschil, nu in dit geval het primair besluit en het bestreden besluit ná 1 januari 2020 zijn genomen. Volgens de rechtbank kan uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld op de in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bepaalde wijze.
3. In hoger beroep heeft het college zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Onbevoegdheid rechtbank
4.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wrna) van kracht geworden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wrna hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit dat vóór 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020. Het dient dan wél om een besluit te gaan in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb.
4.2.
De memorie van toelichting bij artikel 16 van Pro de AW 2017 (destijds nog artikel 13) luidt als volgt:
“In het voorgestelde artikel 13, eerste lid, wordt bepaald dat voorafgaand aan de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel genomen besluiten hun rechtskracht behouden. In het tweede lid wordt bepaald dat procedures die worden gevoerd inzake een op grond van de Ambtenarenwet of artikel 50, eerste lid, van de Politiewet 1993 genomen besluit of handeling, op grond van het oude recht worden voortgezet. Is bijvoorbeeld bezwaar of beroep ingesteld tegen een ontslag dat vóór de inwerkingtreding is ingegaan, dan kan tot en met de Centrale Raad van Beroep worden geprocedeerd. Wordt het ontslagbesluit vernietigd na de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet, dan herleeft de aanstelling als gevolg van de vernietiging en wordt deze op grond van artikel 12, eerste lid, met terugwerkende kracht tot de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet alsnog omgezet in een arbeidsovereenkomst (tenzij de rechter de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor gedekt verklaart).
Artikel 13 is Pro overigens niet alleen van toepassing op ontslagbesluiten, maar op alle besluiten en handelingen waartegen op grond van het thans geldende recht bezwaar, beroep of hoger beroep kan worden ingesteld. Op grond van het eerste lid blijft zo’n besluit in stand. Op grond van het tweede lid kunnen lopende procedures worden voortgezet.”
4.3.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de bestuursrechter bevoegd is om van het geschil tussen partijen kennis te nemen. De Raad overweegt daartoe het volgende.
4.3.1.
Bij besluit van 20 maart 2019 heeft het college betrokkene eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de AGM met ingang van 1 april 2019. Van dit ontslagbesluit maakt deel uit een garantieregeling die kort gezegd inhoudt, dat betrokkene naast een werkloosheidsuitkering aanspraak maakt op de bovenwettelijke uitkering van hoofdstuk 10d van de AGM.
4.3.2.
Vanaf oktober 2019 zijn er hangende het tegen het ontslagbesluit ingediende bezwaar, voorstellen gedaan om te komen tot een minnelijke regeling. Het voorstel van 13 december 2019 van de advocaat van het college, dat – voor zover hier van belang – erop neerkomt dat de garantieregeling wordt gewijzigd, is door betrokkene geaccepteerd. Betrokkene heeft de brief van 13 december 2019, die heeft te gelden als een vaststellingsovereenkomst (vso) ondertekend.
4.3.3.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 13 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8812) moeten de afspraken die zijn vastgelegd in een vso worden aangemerkt als een nadere regeling van de uitoefening van de aan het bestuursorgaan toekomende ontslagbevoegdheid en daarom als besluit worden aangemerkt. In zijn collegevergadering van 18 februari 2020 heeft het college geweigerd een besluit te nemen tot vaststelling van de vso. Het daartegen ingediende bezwaar heeft appellant bij beslissing op bewaar van 7 juli 2020 ongegrond verklaard.
4.3.4.
Omdat de vso een wijziging (verruiming) behelst van de in het ontslagbesluit opgenomen garantieregeling, die onderdeel uitmaakte van de toen aanhangige bezwaarprocedure, moet worden geconcludeerd dat de vso, indien bekrachtigd door het college, een besluit is dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb had moeten worden betrokken bij de beslissing op het bezwaar tegen het ontslagbesluit. De weigering van het college om de vso vast te stellen is derhalve een besluit dat valt onder de werking van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017. Dat het besluit dateert van na 1 januari 2020 is in dit geval niet van belang.
4.3.5.
Uit 4.3.1 tot en met 4.3.4. volgt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard van het geschil kennis te nemen, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Weigering vaststelling vso
4.4.
Met instemming van partijen zal de Raad uit een oogpunt van proceseconomie het beroep tegen het bestreden besluit niet terugwijzen naar de rechtbank ter behandeling bij het beroep tegen het ontslagbesluit, maar daarover thans zelf een oordeel uitspreken.
4.4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de advocaat van het college op 16 oktober 2019 een voorstel voor een minnelijke ontslagregeling heeft gedaan, waarbij een uitdrukkelijk voorbehoud is gemaakt dat het college op bestuurlijk niveau de ambtelijk overeengekomen regeling moest goedkeuren. Anders dan betrokkene heeft betoogd, dient het nadere voorstel van de advocaat van het college van 13 december 2019 niet te worden gezien als een op zichzelf staand aanbod, maar als een uitvloeisel van het onderhandelingstraject. Dit nadere voorstel van 13 december 2019 volgde immers op het tegenvoorstel dat de gemachtigde van betrokkene had gedaan naar aanleiding van het eerste voorstel van 16 oktober 2019. Van een onderbroken onderhandelingstraject is geen sprake geweest. Het voorbehoud dat op 16 oktober 2019 aan het begin van het onderhandelingstraject is gemaakt, is bij de verdere onderhandelingen dan ook van kracht gebleven. Het standpunt van betrokkene dat het voorbehoud niet meer zou gelden voor het nadere voorstel van 13 december 2019, omdat hiervan geen melding is gemaakt in dit voorstel, kan daarom niet worden gevolgd. Gelet op het goedkeuringsvoorbehoud dat is gemaakt, had betrokkene er niet van uit mogen gaan dat met zijn akkoord op het nadere voorstel van 13 december 2019 een definitieve overeenkomst tot stand was gekomen. Het college heeft uiteindelijk (na zelfstandige beoordeling hiervan) niet ingestemd met de overeenkomst, zodat er geen definitieve vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen waaraan het college gebonden is.
4.4.2.
Het betoog van betrokkene dat bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen was gewekt dat de goedkeuring door het college louter een formaliteit was, kan evenmin slagen. De advocaat van het college heeft op 18 december 2019 juist nog expliciet gewezen op de benodigde bestuurlijke besluitvorming. Gelet op de gevoerde communicatie tussen partijen is naar het oordeel van de Raad geen sprake geweest van een uitlating of gedraging van de zijde van het college, waaruit betrokkene had mogen afleiden dat het voorbehoud niet zou worden ingeroepen.
Tot slot
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juli 2020 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Lagas als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2022.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M.E. van Donk