Uitspraak
19.3517 WMO15, 20/130 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 17 juni 2022
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
16 juli 2019, 18/2383 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. R. Snel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. R. Kaya, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. Snel een zienswijze in het incidenteel hoger beroep van betrokkene en desgevraagd nadere stukken ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 17 december 2019, zoals gewijzigd bij brieven van 8 januari 2020 en 25 maart 2020, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Namens betrokkene heeft mr. Kaya hierop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2021. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Snel en mr. H.G. van Pol. Namens betrokkene is mr. Kaya verschenen. Ter zitting heeft mr. Kaya namens betrokkene het incidenteel hoger beroep ingetrokken.
De Raad heeft het onderzoek heropend en vragen gesteld over de bewindvoering van betrokkene.
Namens betrokkene heeft mr. Kaya hierop gereageerd en nadere stukken ingediend.
Een nadere zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2022. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Snel en mr. E.A.C. Sietsma. Namens betrokkene zijn verschenen mr. Kaya en [naam].
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren in 1984, heeft een lichte verstandelijke beperking. Bij besluit van 16 januari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde hem op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2021 een maatwerkvoorziening begeleiding individueel basis tarief verstrekt voor 2 uur en 30 minuten per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Betrokkene heeft ondersteuning ingekocht bij [zorghuis] .
1.2.
Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde aan betrokkene meegedeeld dat het niet langer is toegestaan dat zorg wordt ingekocht bij [zorghuis] . De vorm van de verstrekte Wmo-maatwerkvoorziening is bij dat besluit met ingang van 1 november 2017 gewijzigd van pgb in zorg in natura (ZIN) voor 2 uur en 30 minuten per week met als einddatum 30 juni 2021, ter zitting van 25 maart 2022 gecorrigeerd in 31 december 2021. In het besluit is vermeld dat betrokkene zelf een geschikte zorgverlener kan zoeken die een contract heeft met de gemeente. Aan het besluit ligt ten grondslag dat uit een onderzoeksrapport van 5 oktober 2017 van de toezichthouders Wmo van de gemeente Vlagtwedde naar voren is gekomen dat de constructie rond de zorginstelling [zorghuis] , waarin pgb-beheer en realisatie van ondersteuning samenkomen, duidelijk fraudegevoelig en juridisch niet correct is en dat uit interviews is gebleken dat de zorgverlening door [zorghuis] van matige tot slechte kwaliteit is. Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.3.
Met ingang van 1 januari 2018 is [woonplaats] in het kader van een bestuurlijke herindeling onder de gemeente Westerwolde komen te vallen.
1.4.
Bij besluit van 11 juni 2018 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 16 november 2017 ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college het besluit van 16 november 2017 ingetrokken, omdat betrokkene geen gebruik heeft gemaakt van de verstrekte ZIN, waaruit het college geconcludeerd heeft dat betrokkene de verstrekte ondersteuning niet nodig heeft.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het besluit van 8 november 2018 herroepen, bestreden besluit 1 vernietigd en aan het college opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 16 november 2017, met bepalingen van proceskosten en griffierecht. Met het besluit van 8 november 2018, dat hangende het beroep is genomen, is het college niet tegemoet gekomen aan het beroep van betrokkene. Omdat dit besluit binnen de grondslag en reikwijdte van bestreden besluit 1 blijft, heeft de rechtbank aanleiding gezien om dat besluit mede in de beoordeling van het beroep te betrekken. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat betrokkene op grond van de Wmo 2015 ondersteuning nodig heeft in de vorm van 2 uur en 30 minuten individuele begeleiding basis per week. Het college had, naar het oordeel van de rechtbank, de indicatie daarom niet bij besluit van 8 november 2018 mogen beëindigen vanwege het enkele feit dat betrokkene geen bij de gemeente gecontracteerde zorgaanbieder heeft uitgezocht. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat betrokkene zorg is blijven afnemen bij [zorghuis] . De rechtbank heeft verder overwogen dat de herroeping van het besluit van 8 november 2018 tot gevolg heeft dat het bestreden besluit 1 herleeft en geoordeeld dat betrokkene belang heeft bij beoordeling daarvan. Uit het onderzoeksrapport van 5 oktober 2017 van de toezichthouders Wmo van de gemeente Vlagtwedde naar [zorghuis] is de rechtbank gebleken dat de administratie bij [zorghuis] niet op orde is en dat uit getuigenverklaringen blijkt dat de kwaliteit van de zorg er in algemene zin onvoldoende is. Dat het college stappen wilde ondernemen in verband met de zorgverlening door [zorghuis] heeft de rechtbank begrijpelijk geacht. Alvorens tot intrekking van de indicatie over te gaan, had het college echter moeten onderzoeken of de kwaliteit van de zorg die betrokkene via [zorghuis] ontving, was gewaarborgd en of betrokkene aan zijn administratieverplichtingen voldeed. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat voor haar vaststaat dat voor betrokkene de inzet van een maatwerkvoorziening individuele begeleiding basis van 2 uur en 30 minuten per week ook na 16 november 2017 nog steeds noodzakelijk was, gelet op onder meer het advies van de Wmo-consulent van 1 november 2017. De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, op basis van hernieuwd onderzoek. Gelet op de problematiek van betrokkene, zoals het niet kunnen oplossen van problemen en geen besluiten kunnen nemen en de gevolgen daarvan inschatten, dient het college in samenspraak met betrokkene een nieuwe zorgaanbieder te zoeken, indien het college gemotiveerd van mening blijft dat betrokkene geen zorg bij [zorghuis] mag inkopen. In het nieuwe besluit op bezwaar dient het college zich ook uit te laten over de (financiële) gevolgen van zijn besluitvorming voor de periode vanaf 1 november 2017.
3.1.
Het hoger beroep van het college is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit van 8 november 2018. Het college heeft aangevoerd dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door het besluit van 8 november 2018 aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb. Volgens het college is het besluit van 8 november 2018 geen besluit in de zin van dat artikel, omdat het niet is gebaseerd op dezelfde grondslag als het besluit van 16 november 2017 en niet binnen de reikwijdte van het toekenningsbesluit van 16 november 2017 valt nu het feitencomplex van beide besluiten anders is.
3.2.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 17 december 2019, zoals gewijzigd bij brieven van 8 januari 2020 en 25 maart 2020, (bestreden besluit 2) het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 16 november 2017 gegrond verklaard en het besluit van 16 november 2017 herroepen, omdat hij geen mogelijkheid zag om aan de onderzoeksopdracht van de rechtbank te voldoen. Daarnaast heeft het college het besluit van 16 januari 2017 met ingang van 1 november 2017 ingetrokken. Hieraan ligt een onderzoeksverslag van 7 februari 2020 ten grondslag, dat concludeert dat betrokkene niet meer is aangewezen op de maatwerkvoorziening, zoals die aan hem was verstrekt bij de besluiten van 16 januari 2017 en 16 november 2017. Ook is niet gebleken dat betrokkene andere ondersteuning op grond van de Wmo 2015 nodig heeft, omdat zijn situatie sinds begin 2017 aanzienlijk ten goede is veranderd en omdat hij op eigen kracht heeft voorzien in wat nog aan zorgvraag overbleef, namelijk door middel van de inzet van de bewindvoerder en anderen waarvoor hij niets behoeft te betalen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat betrokkene tegen de intrekking van de maatwerkvoorziening per 1 november 2017 een bezwaarschrift kan indienen.
3.3.
Betrokkene heeft aangevoerd het niet eens te zijn met bestreden besluit 2, voor zover het college daarbij het besluit van 16 januari 2017 met ingang van 1 november 2017 heeft ingetrokken. Het college heeft niet aangetoond dat betrokkene niet langer op de maatwerkvoorziening is aangewezen. Uit de aangevallen uitspraak blijkt dat niet in geschil is dat de zorgbehoefte van betrokkene 2 uur en 30 minuten individuele begeleiding per week is. Betrokkene maakt niet gratis gebruik van de begeleiding door [zorghuis] . [zorghuis] heeft gewacht met het sturen van facturen, gelet op de omstandigheid dat betrokkene thans de benodigde zorg niet kan betalen. Betrokkene heeft een beroep gedaan op het verbod van reformatio pieus.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep van het college tegen de aangevallen uitspraak
4.1.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het beroep van betrokkene mede gericht wordt geacht tegen het besluit van 8 november 2018. Het college heeft bij besluit van 8 november 2018 de bij het besluit van 16 januari 2017 verstrekte maatwerkvoorziening, waarvan de vorm ingaande op 1 november 2017 is gewijzigd bij besluit van 16 november 2017, zoals gehandhaafd in bestreden besluit 1, in zijn geheel ingetrokken. Het besluit van 8 november 2018 blijft daarmee onmiskenbaar binnen de grondslag en reikwijdte van bestreden besluit 1. Het standpunt van het college dat daar mogelijk andere feiten aan ten grondslag liggen, maakt dit niet anders. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat een besluit op grond van de Wmo 2015 over het verstrekken van een maatwerkvoorziening zowel een beslissing over de aard, noodzaak en omvang van de maatschappelijke ondersteuning betreft als een beslissing over de realisering daarvan in de vorm van zorg in natura of een persoonsgebonden budget, welke beslissingen in de verstrekking onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
Het hoger beroep van het college, dat beperkt is tot het oordeel van de rechtbank dat het beroep op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb mede gericht moet worden geacht tegen het besluit van 8 november 2018, slaagt daarom niet. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd voor zover aangevochten.
Het beroep tegen bestreden besluit 2
4.2.
De omvang van het hoger beroep heeft mede betrekking op het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen bestreden besluit 2, nu daarmee niet is tegemoetgekomen aan het beroep van betrokkene. Met verwijzing wederom naar artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 6:24 van Pro de Awb, blijft bestreden besluit 2 in zijn geheel, dus ook de intrekking met ingang van 1 november 2017 van de verstrekking van de maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding in de vorm van een pgb bij het besluit van 16 januari 2017, binnen de reikwijdte en grondslag van de besluiten waarover de rechtbank heeft geoordeeld. Voor zover het college heeft betoogd dat het beroep van betrokkene niet mede betrekking kan hebben op een deel van bestreden besluit 2, slaagt dat betoog niet. Daartoe wordt verwezen naar wat is overwogen onder 4.1.
4.3.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1854) is sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een periode die al verstreken is, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade is geleden.
4.4.
Betrokkene heeft gemotiveerd naar voren gebracht dat hij tot op heden gebruik is blijven maken van de zorgverlening door [zorghuis] en dat hij dat in de toekomst wil blijven doen. Hij vreest dat de facturen van [zorghuis] , zoals hij heeft afgesproken met [zorghuis] , op hem zullen worden verhaald als geen pgb wordt verstrekt. Hij heeft niet de financiële middelen om de facturen te voldoen en hij vreest dat [zorghuis] hem niet langer zorg wil blijven verlenen als de facturen niet worden voldaan. De Raad is van oordeel dat betrokkene aldus voldoende procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit 2, voor zover dat door hem is aangevochten. Dat het college heeft aangeboden betrokkene te vrijwaren indien [zorghuis] alsnog facturen stuurt voor tot en met 31 december 2021 verleende begeleiding, maakt dit niet anders, nu betrokkene dit aanbod niet geaccepteerd heeft, nog daargelaten hoe dat vorm zou moeten krijgen.
4.5.
De gronden van betrokkene richten zich tegen bestreden besluit 2 voor zover daarbij het besluit van 16 januari 2017 met ingang van 1 november 2017 is ingetrokken. Betrokkene heeft geen gronden gericht tegen bestreden besluit 2 voor zover daarbij het besluit van 16 november 2017 door het college is herroepen. Die herroeping staat daarom in rechte vast. Daardoor herleeft het besluit van 16 januari 2017 waarin aan betrokkene voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2021 een maatwerkvoorziening begeleiding individueel basis tarief is verstrekt voor 2 uur en 30 minuten per week in de vorm van een pgb. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 8 november 2018 herroepen. Zoals onder 4.1 is overwogen, slaagt het hiertegen gerichte hoger beroep van het college niet. Verder heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat betrokkene ook na 16 november 2017 maatschappelijke ondersteuning op grond van de Wmo 2015 nodig heeft in de vorm van individuele begeleiding voor 2 uur en 30 minuten per week. De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Dat betekende dat het college moest onderzoeken of aan betrokkene een pgb of ZIN moest worden verstrekt. Nu het hoger beroep van het college hiertegen niet is gericht, is de aangevallen uitspraak in zoverre in rechte onaantastbaar geworden. Dit betekent dat het college bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar geen ruimte meer had om de bij besluit van 16 januari 2017 verstrekte maatwerkvoorziening alsnog met terugwerkende kracht in te trekken. Dit betekent dat het beroep van betrokkene slaagt. De Raad zal bestreden besluit 2 daarom vernietigen, voor zover daarbij het besluit van 16 januari 2017 is ingetrokken met ingang van 1 november 2017.
Samenvattend
4.6.
Het voorgaande betekent dat betrokkene op grond van de Wmo 2015 recht heeft op de maatwerkvoorziening begeleiding individueel basis tarief voor 2 uur en 30 minuten per week in de vorm van een pgb voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2021.
5. Er is aanleiding het college te veroordelen in de kosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 3.415,50 in hoger beroep (1 punt voor het verweerschrift, 1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor de schriftelijke inlichtingen en 2 x 1 punt voor de zittingen).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 december 2019 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij het besluit van 16 januari 2017 is ingetrokken;
- veroordeelt het college tot vergoeding van kosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van in totaal € 3415,50;
- bepaalt dat van het college een griffierecht wordt geheven van € 519,-.
Deze uitspraak is gedaan door H. Benek als voorzitter en D. Hardonk-Prins en R.M. van Male als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2022.
(getekend) H. Benek
De griffier is verhinderd te ondertekenen.