Uitspraak
21.3497 AW
Datum uitspraak: 22 december 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 augustus 2021, 20/2897 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. K. Timmer, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Timmer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.P. Ceulen en mr. B. Slofstra.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante was vanaf 1 april 2007 in dienst van de gemeente Tynaarlo, sinds 1 september 2011 in de functie van [naam functie 1] bij de afdeling [afdeling] ([afdeling]) in het team [team]. In deze functie was appellante de leidinggevende van X, die als [naam functie 2] werkzaam was bij financiën. De direct leidinggevende van appellante zelf was Y, [naam functie 3].
1.3.
Appellante heeft zich op 15 januari 2013 ziek gemeld. Bij besluit van 8 juli 2013 heeft het college de bezoldiging van appellante met 10% gekort, omdat zij een half jaar ziek was. Bij beslissing op bezwaar van 17 december 2013 heeft het college het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en bepaald dat appellante recht heeft op doorbetaling van haar volledige bezoldiging. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante als [naam functie 1] in buitensporige werkomstandigheden heeft verkeerd die in causaal verband staan met haar arbeidsongeschiktheid, zodat sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:3, zevende lid, van de CAR/UWO.
1.4.
Bij besluit van 16 december 2015 is aan appellante met ingang van 16 december 2015 ontslag verleend wegens volledige arbeidsongeschiktheid, op grond van artikel 8:4, eerste lid, van de CAR/UWO.
1.5.
Nadat appellante het college aansprakelijk heeft gesteld voor de door haar geleden materiële en immateriële schade als gevolg van de door de dienst veroorzaakte psychische klachten, heeft het college bij besluit van 10 december 2019 dit verzoek om (rest)schade afgewezen. Volgens het college heeft appellante niet aangetoond dat sprake is van schade geleden in de uitoefening van haar werkzaamheden. Daarbij heeft het college zich onder meer op het standpunt gesteld dat van buitensporige werkomstandigheden geen sprake was.
1.6.
Bij besluit van 26 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 december 2019 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. Het besluit van 17 december 2013 heeft als rechtsgevolg dat appellante recht heeft op doorbetaling van volledige bezoldiging tijdens ziekte. Het bestreden besluit gaat niet daarover, maar ziet op de beoordeling van de aansprakelijkheid voor restschade. Bij deze beoordeling heeft het college daarom opnieuw kunnen toetsen aan de buitensporigheid. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de werkomstandigheden – objectief bezien – een buitensporig karakter droegen. Reeds hierom is de rechtbank van oordeel dat het college het verzoek van appellante om restschade terecht heeft afgewezen.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072 en 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:98) heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
4.2.
Volgens eveneens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8837) ziet de zorgplicht van het bestuursorgaan ook op het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn. Daarbij kan niet van het bestuursorgaan worden verlangd dat het de ambtenaar op voorhand bescherming biedt tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:930) in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen.
4.3.
De in hoger beroep door appellante herhaalde beroepsgrond dat het college niet opnieuw aan het in de rechtspraak genoemde buitensporigheidsvereiste mag toetsen, omdat deze beoordeling al is verricht bij de onder 1.3 genoemde beslissing op bezwaar van 17 december 2013, slaagt niet. De (formele) rechtskracht van dat besluit ziet uitsluitend op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en dus niet mede op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. De vaststelling en beoordeling van de feiten en omstandigheden in dat besluit heeft geen binding in een andere rechtsbetrekking tussen partijen (vergelijk de uitspraak van de Raad van 20 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:544). De Raad onderschrijft de overwegingen van de rechtbank die hierop betrekking hebben en verwijst daarnaar.
4.4.
Het geschil in hoger beroep spitst zich verder toe op de vraag of de werkomstandigheden van appellante – objectief bezien – een buitensporig karakter droegen.
4.5.
Uit 4.3 volgt dat in deze procedure opnieuw ter beoordeling voorligt of appellante aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van buitensporige werkomstandigheden. Appellante heeft kort samengevat aangevoerd dat zij als [naam functie 1] bij de afdeling [afdeling] in het team [team] te maken had met werkomstandigheden met een buitensporig karakter. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante verwezen naar diverse dossierstukken. Verder heeft zij de Raad verzocht om A, voormalig [naam functie 3] publiekszaken en B, voormalig interim [naam functie 1] bij HRM, als getuigen op te roepen en op zitting te horen.
4.6.
Bij brief van 23 juni 2022 heeft de Raad appellante medegedeeld vooralsnog geen aanleiding te zien om voorafgaande aan de zitting getuigen op te roepen en hierbij medegedeeld aanleiding te zien het verzoek om getuigen te horen ter zitting te bespreken. Verder is medegedeeld dat appellante zelf getuigen mee naar zitting kan nemen.
4.7.
De Raad heeft besloten A en B niet op te roepen als getuigen en dus van het horen van A en B als getuigen af te zien. Tijdens de behandeling ter zitting is gebleken dat A pas als [naam functie 3] is aangesteld nadat de volgens appellante buitensporige werkomstandigheden zich hebben voorgedaan. Hij kan over deze omstandigheden daarom niet uit eigen wetenschap verklaren. B zou volgens de door appellante tijdens de zitting verstrekte toelichting kunnen verklaren dat de problemen met X al langer aanwezig waren, dat gesprekken met hem niets opleverden en dat Y, die ook zijn leidinggevende was, niet goed functioneerde. Daarmee zou B kunnen verklaren over feiten die al vaststaan en/of in dit geval niet bepalend zijn voor de vraag of sprake is van buitensporige werkomstandigheden. Gelet hierop acht de Raad het horen van A en B als getuigen niet zinvol voor het beoordelen van deze zaak.
4.8.
Uit de gedingstukken en uit wat ter zitting is besproken komt naar voren dat de situatie waarin appellante als [naam functie 1] bij de afdeling [afdeling] in het team [team] werkzaam was zeker niet gemakkelijk was. Zij had te maken met een ondergeschikte, X, die, ook al voor haar aantreden als [naam functie 1], ongewenst gedrag vertoonde. Hoewel daarover weinig schriftelijk is vastgelegd, hebben verschillende medewerkers van de gemeente Tynaarlo verklaard dat hij afspraken niet nakwam, grenzen van de autoriteit opzocht, zich weinig constructief opstelde, mensen tegen elkaar uitspeelde en manipulatief was. Daarnaast had appellante te maken met een leidinggevende, Y, over wie in het bestreden besluit is vermeld dat zij niet goed functioneerde. Hieruit volgt echter niet dat de werkomstandigheden – naar objectieve maatstaven – een buitensporig karakter droegen. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat van een leidinggevende als appellante verwacht mag worden dat zij met ongewenst gedrag van een ondergeschikte kan omgaan en daarnaar kan handelen. Weliswaar heeft appellante betoogd dat zij X regelmatig op zijn gedrag heeft aangesproken, maar een schriftelijke vastlegging daarvan ontbreekt. Daarmee heeft appellante geen gericht traject ingezet om het functioneren van X te verbeteren, terwijl niet is gebleken dat dat niet mogelijk was geweest. Dat haar eigen leidinggevende niet goed functioneerde betekent niet dat appellante met de door haar in haar functie van [naam functie 1] ondervonden problemen bij niemand terecht kon. Uit de gedingstukken blijkt immers dat appellante zich in september 2012 tot de gemeentesecretaris heeft gewend en dat deze vrijwel direct maatregelen heeft genomen. Hij heeft de aansturing van financiën bij appellante weggehaald en aan iemand anders overgedragen. Verder heeft het college X op 8 oktober 2012 geschorst vanwege vermoedelijk plichtsverzuim, onder meer bestaande in het mogelijk niet integer handelen richting appellante. Naar dit vermoedelijke plichtsverzuim heeft het college vervolgens nader onderzoek laten verrichten, aanvankelijk door Aegis Advocaten en vervolgens door het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten die op respectievelijk 3 december 2012 en 17 januari 2013 een rapport hebben uitgebracht. Naar aanleiding hiervan is de aanstelling van X door middel van een op 14 mei 2013 gesloten vaststellingsovereenkomst beëindigd wegens een verstoorde arbeidsrelatie. Dat appellante zich al vóór september 2012 tevergeefs met een verzoek om hulp tot de gemeentesecretaris heeft gewend, of dat dit onmogelijk was, is niet gebleken. Het door appellante genoemde medewerkersonderzoek van Effectory van mei 2013 en het cultuuronderzoek van Berenschot van februari 2014 bieden voor die conclusie geen grond. De mededeling van de gemeentesecretaris in een gesprek dat plaatsvond tijdens de ziekte van appellante op 7 maart 2013 dat er geen draagvlak meer voor haar was als [naam functie 1] en waarbij haar werd gevraagd na te denken over nieuwe perspectieven buiten de gemeente, had weliswaar anders gekund en wellicht ook gemoeten, maar maakt, net als de aandacht die de kwestie X in de media heeft gekregen, waarbij ook de naam van appellante is vermeld, hoe vervelend ook voor appellante, evenmin dat sprake was van werkomstandigheden met een buitensporig karakter.
4.9.
Uit 4.8 volgt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de werkomstandigheden, zowel afzonderlijk als tezamen, objectief bezien een buitensporig karakter droegen. Dit betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en L.M. Tobé en A. BeukerTilstra als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2022.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) R. van Doorn