Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/2897
uitspraak van de meervoudige kamer van XX augustus 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Timmer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo, verweerder
(gemachtigde: mr. E.P. Ceulen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2019 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om aansprakelijkheid te erkennen voor de door haar geleden (en nog te lijden) materiële en immateriële schade, afgewezen.
Bij besluit van 26 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift, voorzien van een bijlage, ingediend.
Eiseres heeft een stuk ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2021 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig eiseres – vergezeld door haar echtgenoot – en haar gemachtigde en namens verweerder zijn gemachtigde en mr. O. de Jager.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is in 1 april 2007 in dienst getreden bij verweerder in de functie van [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling] , team frontoffice. Met ingang van
1 oktober 2011 was eiseres werkzaam in de functie van [functienaam] bij de afdeling [naam Afdeling] ( [afdeling gemeente] ) in het team [naam team] . In deze functie was zij [functie] .
1.2.
Er zijn problemen op de werkvloer ontstaan. Die problemen bestonden onder meer uit een verziekte sfeer binnen de gemeente, problemen met haar collega [naam collega] van het team [teamnaam] , problemen met haar direct [functie] [naam direct leidinggevende] en het niet terecht kunnen met haar problemen bij het management.
1.3.
[naam collega] is na een integriteitsonderzoek door verweerder met ingang van 8 oktober 2012 geschorst in het belang van de dienst. Op 29 oktober 2012 heeft eiseres de aansturing van team [teamnaam] overgedragen aan [naam direct leidinggevende] en haar werkzaamheden als vakmanager van de afdelingen [naam afdelingen] voortgezet. Eiseres heeft zich op 14 januari 2013 ziek gemeld omdat zij een operatie moest ondergaan. Na de ziekmelding van eiseres is zij een re-integratietraject gestart.
1.4.
Bij besluit van 8 juli 2013 heeft verweerder met ingang van 11 juli 2013 de bezoldiging van eiseres met 10% gekort voor een periode van zes maanden. Bij besluit op bezwaar van 17 december 2013 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften (commissie) van 22 november 2013, het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het samenstel van de feiten en omstandigheden waar eiseres op haar werk mee geconfronteerd is als buitensporig is aan te merken. Eiseres heeft op grond van artikel 7:3, zevende lid, van de CAR/UWO recht op doorbetaling van haar volledige bezoldiging.
1.5.
Het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING) heeft onderzoek gedaan naar de gedragingen van [naam collega] . De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 17 januari 2013. In mei 2013 heeft onderzoeksbureau Effectory een medewerkersonderzoek uitgevoerd binnen de afdeling [afdeling gemeente] van de gemeente. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een onderzoeksrapport. Daarna heeft organisatieadviesbureau Berenschot een onderzoek uitgevoerd naar de (angst- en onzekerheids)cultuur bij de gemeente. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een rapport van 7 februari 2014.
1.6.
Bij besluit van 16 december 2015 heeft verweerder eiseres per 17 december 2015 eervol ontslag verleend vanwege volledige ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid wegens ziekte sinds 17 december 2012. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.7.
Bij brief van 18 februari 2016 heeft eiseres verweerder aansprakelijk gesteld voor de materiële en immateriële schade voortvloeiend uit de arbeidsongeschiktheid die het gevolg is van buitensporige werkomstandigheden en schending van de zorgplicht jegens eiseres. Zij zou daardoor geestelijk letsel hebben opgelopen.
1.8.
Verweerder heeft bij het primaire besluit geweigerd de aansprakelijkheid voor de restschade te erkennen. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft aangetoond dat sprake is van schade geleden in de uitoefening van de werkzaamheden. Die werkzaamheden waren volgens verweerder niet buitensporig en niet gebleken is dat de geestesziekte in medisch causaal verband staat met het werk.
1.9.
Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft op 24 juni 2020 een hoorzitting bij de adviescommissie bezwaarschriften (commissie) plaatsgevonden. In haar advies van
12 augustus 2020 heeft de commissie geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd in overeenstemming met het advies van de commissie. Verweerder heeft dit, samengevat, als volgt gemotiveerd. De buitensporigheid mag opnieuw worden getoetst en verweerder is daarbij niet gebonden aan het in rechte vaststaand besluit van 17 december 2013. De door eiseres genoemde gebeurtenissen en omstandigheden zijn niet aan te merken als buitensporige werkomstandigheden.
3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en komt daartegen in beroep. De rechtbank behandelt de gronden van het beroep hieronder afzonderlijk.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
Formele rechtskracht4.1. Eiseres voert aan dat er voor verweerder geen ruimte was om de buitensporigheid van de werkzaamheden opnieuw te boordelen. Hiertoe stelt zij dat in het eerdere besluit van
17 december 2013 verweerder al gemotiveerd heeft overwogen dat er objectief gezien sprake was van buitensporige werkzaamheden. Zij wijst er daarbij op dat verweerder het advies van de commissie van 22 november 2013 heeft overgenomen. Volgens eiseres staat met het besluit van 17 december 2013 de buitensporigheid van de werkzaamheden en het causaal verband tussen die werkzaamheden en de arbeidsongeschiktheid in rechte vast. Eiseres mocht uitgaan van de juistheid van die eerdere beoordeling en er ook op vertrouwen dat verweerder daar later niet van zou terugkomen.
4.2.
De rechtbank begrijpt dat standpunt als een beroep op de formele rechtskracht van het besluit van 17 december 2013. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt dat de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard (vergelijk de uitspraak van 8 december 2020,
ECLI:NL:CRVB:2020:3229). Het besluit van 17 december 2013 ziet op het recht op doorbetaling van volledige bezoldiging en het met terugwerkende kracht opheffen van de loonkorting. Het bestreden besluit gaat over de vraag of verweerder aansprakelijk is voor schade. Het bestreden besluit gaat daarom niet over de met het besluit van 17 december 2013 tot stand gebrachte rechtsgevolgen. Daar komt bij dat het bestreden besluit over de aansprakelijkheid van de restschade een eigen beoordelingskader heeft. Het gaat dus om een andere rechtsbetrekking. Verweerder heeft daarom in het kader van de beoordeling van de aansprakelijkheid van de restschade opnieuw kunnen toetsen aan de buitensporigheid. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 september 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:5332) maakt, gezien de jurisprudentie van de CRvB, het oordeel van de rechtbank niet anders.
4.3.
Voor zover eiseres een beroep beoogt te doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiseres aannemelijk maakt dat verweerder toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan of dat gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe verweerder in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (vergelijk de uitspraak van de CRvB van 4 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:559). Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat verweerder een dergelijke toezegging aan eiseres heeft gedaan. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is ook geen sprake, omdat verweerder bevoegd was om de buitensporigheid opnieuw te toetsen. Daar komt bij dat verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat het hem vrij staat om bij een onjuiste eerdere toepassing van het buitensporigheidscriterium een ander standpunt in te nemen dan in het besluit van 17 december 2013.
Buitensporige werkomstandigheden
5.1.
Eiseres voert aan dat in de uitoefening van haar functie als [functie] van het team [teamnaam] sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden, die gelegen zijn in een aantal gebeurtenissen waarmee zij te maken heeft gehad. Al deze omstandigheden tezamen hebben bij eiseres geleid tot haar psychische klachten en arbeidsongeschiktheid. Volgens eiseres zijn de door haar genoemde omstandigheden, anders dan verweerder meent, objectief gezien wel als buitensporig aan te merken.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht heeft. Die zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt (vergelijk de uitspraak van de CRvB van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:98).
5.3.
De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade van psychische aard is, zal sprake moeten zijn van factoren die – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden. De beoordeling hiervan vereist een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van eiseres om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen. In het buitensporigheidsvereiste en de daarbij toe te passen objectivering ligt besloten dat geen rekening wordt gehouden met een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid van eiseres voor bepaalde werkomstandigheden (vergelijk de uitspraak van de CRvB van
17 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3261).
5.4.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de werkomstandigheden van eiseres een buitensporig karakter droegen. Het gaat hierbij om de werkomstandigheden die eiseres ten grondslag heeft gelegd aan haar verzoek tot erkenning van aansprakelijkheid van de restschade en die zij afzonderlijk heeft toegelicht in de gronden van beroep.
5.5.
Uit de gedingstukken en wat op de zitting is besproken komt het volgende naar voren. Met ingang van 1 oktober 2011 was eiseres werkzaam als [functienaam] / [functie] van de afdeling [afdeling gemeente] in het team [naam team] . Zij is naar eigen zeggen voor de start van haar nieuwe functie niet geïnformeerd over mogelijke problemen binnen het team [teamnaam] . Vanaf 1 oktober 2011 dan wel begin januari 2012 kreeg eiseres naar eigen zeggen te maken met ongewenst gedrag van [naam collega] van het team [teamnaam] , waarbij zij als voorbeelden noemt het bewust achterhouden van informatie, het ondermijnen van haar positie als [functie] , het niet nakomen van afspraken en het te laat komen op overleggen. Verder heeft in maart 2013 de toenmalige gemeentesecretaris in een gesprek aan eiseres zonder gegronde reden meegedeeld dat zij na haar afwezigheid wegens ziekte niet terug kon keren in de eigen functie op de afdeling [afdeling gemeente] . Daarnaast kreeg eiseres naar eigen zeggen onvoldoende steun en hulp van haar direct [functie] en de gemeentesecretaris. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat [naam collega] haar gezag als [functie] ondermijnde, dat hij zijn afspraken niet nakwam en dat zij hem op zijn gedrag heeft aangesproken, maar dat hij daar niets mee deed. Zij heeft verder toegelicht dat haar direct [functie] en de gemeentesecretaris zich niet wilden bemoeien met het probleem van [naam collega] , dat zij niets hebben gedaan tegen zijn gedrag en dat zij geen hulp en steun kreeg.
5.6.
De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres genoemde werkomstandigheden, zowel afzonderlijk als tezamen, naar objectieve maatstaven niet als buitensporig zijn aan te merken. In het bestreden besluit heeft verweerder daarvoor, onder verwijzing naar het advies van de commissie, een voldoende en deugdelijke motivering gegeven, waarbij hij niet alleen de individuele omstandigheden afzonderlijk, maar ook in samenhang heeft beoordeeld en in is gegaan op de door eiseres genoemde feiten en omstandigheden. De stelling van eiseres dat de in het advies van de commissie opgenomen feiten selectief zijn gekozen en onjuistheden bevatten, volgt de rechtbank niet, omdat daarvoor in het advies geen aanknopingspunten te vinden zijn. Eiseres heeft ook niet concreet aangegeven om welke selectief gekozen feiten en onjuistheden het zou gaan. Verder kan niet worden gezegd dat het advies van de commissie niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Verweerder heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank het advies van de commissie aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
5.7.
De stelling van eiseres dat er voor haar geen mogelijkheden waren om de problemen die zij ondervond met [naam collega] te bespreken met haar direct [functie] [naam direct leidinggevende] en de gemeentesecretaris, volgt de rechtbank niet. Hierbij is van belang dat verweerder in het verweerschrift gemotiveerd heeft uiteengezet dat eiseres juist wel voldoende mogelijkheden heeft gehad om de door haar ondervonden problemen binnen de overleggen aan de orde te stellen. Niet gebleken is dat zij dat heeft gedaan. Uit de stukken blijkt dat eiseres in de loop van 2012 te maken kreeg met naar eigen zeggen ongewenst gedrag van [naam collega] en dat verweerder hiermee pas na het onderzoek door BING bekend is geworden. Niet gebleken is dat eiseres vóór september 2012 haar beklag heeft gedaan over de problemen in de aansturing van [naam collega] . Zij heeft dat eerst eind september 2012 in een gesprek met de gemeentesecretaris aan de orde gesteld. Hierbij weegt de rechtbank mee dat eiseres steeds overleg heeft gezocht met de gemeentesecretaris, die – nadat eiseres kenbaar had gemaakt dat het niet goed ging – onmiddellijk maatregelen heeft genomen door eiseres van haar taken te ontlasten. Zo is eind oktober 2012 de aansturing van het team [teamnaam] overgenomen door haar direct [functie] [naam direct leidinggevende] . Bovendien was [naam collega] naar aanleiding van de klachten van collega’s van het team [teamnaam] met ingang van 8 oktober 2012 geschorst in het belang van de dienst. Uit het bovenstaande blijkt dat het voor eiseres wel mogelijk was om haar problemen met [naam collega] te bespreken met, in ieder geval, de gemeentesecretaris en dat er in samenwerking met haar direct [functie] [naam direct leidinggevende] naar oplossingen is gezocht. Anders dan eiseres stelt, kan niet worden gezegd dat zij onvoldoende steun en hulp heeft gehad. Gelet daarop kan deze beroepsgrond niet slagen, nog daargelaten dat eiseres tegenover de onderzoekers van BING heeft verklaard dat zij zelf onvoldoende hulp heeft gevraagd.
5.8.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat uit het rapport van BING kan worden afgeleid dat [naam collega] zich richting haar schuldig heeft gemaakt aan ondermijnend gedrag en pestgedrag. In dat rapport is, voor zover van belang, door BING vastgesteld dat de feitelijkheden voor wat betreft ongewenst gedrag ‘dun gezaaid’ zijn en dat van de beweerde jarenlange ongewenste gedragingen nauwelijks vastleggingen zijn gedaan. Dat, zoals eiseres stelt, [naam collega] zijn afspraken niet zou nakomen, dat hij zich tijdens overleggen weinig constructief zou opstellen en zich manipulatief zou opstellen, maakt – daargelaten dat dit niet met objectief bewijs is onderbouwd – niet dat sprake was van werkomstandigheden die objectief bezien een buitensporig karakter droegen. Dat eiseres in haar functioneren als [functie] last en stress heeft ondervonden van het gedrag van [naam collega] onderkent de rechtbank, maar dat kan haar in dit geval niet baten. Van een [functie] als eiseres mag worden verwacht dat zij kan omgaan met het genoemde gedrag van [naam collega] . Zij had vanaf het moment dat zij problemen ondervond in de samenwerking met [naam collega] , als [functie] van het team [teamnaam] bovendien zelf kunnen handelen. Daarbij is niet zonder betekenis dat eiseres met goed gevolg een opleidings- en coachingstraject heeft doorlopen en ook begeleiding heeft gekregen om haar functie als [functienaam] te kunnen uitoefenen. De stelling van eiseres dat zij voor haar aanstelling als [functienaam] niet door verweerder is geïnformeerd over de bestaande problemen binnen het team [teamnaam] met [naam collega] , maakt dat niet anders. Hierbij is van belang dat de rechtbank niet gebleken is dat verweerder bekend was met bestaande problemen met [naam collega] en dat de problemen pas zijn ontstaan na het aantreden van eiseres als [functienaam] per 1 oktober 2011. Pas met de resultaten uit het BING-onderzoek zijn de eerste concrete aanwijzingen naar voren gekomen over hoe het gedrag van [naam collega] door zijn werkomgeving werd ervaren.
5.9.
Het beroep van eiseres op de aangehaalde rapporten van Effectory en Berenschot ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van buitensporige werkomstandigheden, slaagt niet. Uit die rapporten kan niet worden afgeleid dat de werkomstandigheden van eiseres buitensporig waren. In die rapporten is immers alleen een beeld gegeven over de (organisatie)cultuur van de gemeente en geen informatie over de specifieke samenwerking tussen eiseres en [naam collega] .
5.10.
Dat de gemeentesecretaris in een gesprek op 7 maart 2013 kritiek had op het functioneren van eiseres en te kennen heeft gegeven dat er geen ruimte voor haar was om terug te keren als vakmanager, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake was van een werkomstandigheid met een (objectief) buitensporig karakter. Zoals verweerder heeft gesteld mag van eiseres als [functie] worden verwacht dat zij met kritiek kan omgaan en daarnaar handelt. Dat eiseres, zoals zij stelt, in de media werd aangewezen als aanstichtster van de schorsing van [naam collega] en zij met naam is genoemd in een krantenartikel, is een omstandigheid die buiten het werk is gelegen. Dat eiseres de berichtgeving in de media niet onberoerd heeft gelaten en als belastend heeft ervaren, maakt dit – zonder dat de rechtbank daaraan af wil doen – niet anders. Bovendien kan verweerder niet verantwoordelijk worden gehouden voor berichtgeving in de media.
Conclusie
6. Op grond van wat in 5.1 tot en met 5.10 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar werkomstandigheden -objectief bezien- een buitensporig karakter droegen. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan de vraag of er tussen de werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwezig is. Ook komt zij niet meer toe aan de vraag of sprake was van een verhoogde individuele kwetsbaarheid. Verweerder heeft het verzoek van eiseres om aanvullende schadevergoeding terecht afgewezen.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. van der Werff, voorzitter, en mr. C.H. de Groot en
mr. N.W. Brand, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier, op XX augustus 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep. Als de zaak spoedeisend is, kunnen partijen de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om het treffen van een voorlopige voorziening.