Uitspraak
19 943 WAO, 19/944 WAO, 19/1677 WAO
Datum uitspraak: 27 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 januari 2019, 18/973 en 18/2227 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. F. Sassari, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft een zienswijze ingediend en partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Sassari. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.W.L. Clemens. Het onderzoek ter zitting is geschorst.
Het Uwv heeft op 11 mei 2021 een nadere toelichting ingediend. Partijen hebben over en weer reacties ingediend. Appellant heeft stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 16 december 2021. Appellant heeft de zitting bijgewoond via een telefoonverbinding en mr. Sassari is verschenen. Het Uwv heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als uitzendkracht in dienst van uitzendbureau [uitzendbureau] en is op 24 september 2001 uitgevallen voor zijn werkzaamheden als productiemedewerker. Appellant heeft aansluitend van het Uwv een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) en een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW) ontvangen.
1.2.
Het Uwv heeft bij het besluit van 25 februari 2003 aan appellant met ingang van 23 september 2002 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend. Voor de hoogte van het dagloon wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 4 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2683.
1.3.
Het Uwv heeft bij besluit van 7 maart 2005 aan appellant op zijn verzoek met ingang van 1 maart 2005 een toeslag toegekend op grond van de TW ter aanvulling van de WAOuitkering. Het bezwaar van appellant tegen dit besluit heeft het Uwv bij beslissing op bezwaar van 13 april 2005 ongegrond verklaard. Op verzoek van appellant heeft het Uwv bij besluit van 20 mei 2005 de ingangsdatum van de toeslag op de WAO-uitkering alsnog vastgesteld op 1 maart 2004 en heeft daarnaast met ingang van 21 september 2003, de datum dat appellant 23 jaar is geworden, een kopje (aanvulling) op de WAO-uitkering toegekend.
1.4.
Appellant heeft op 8 juni 2017 het Uwv verzocht hem alsnog een (hoger) kopje of toeslag toe te kennen ter aanvulling van de ZW- en WAO-uitkering in 1.1 en 1.2 genoemd, zodat de hoogte van deze uitkeringen vanaf de eerste dag van zijn ZW-uitkering dan wel de eerste dag van zijn WAO-uitkering gelijk zijn aan het niveau van het sociaal minimum. Appellant heeft vermeld dit verzoek zo nodig als een bezwaar op te vatten. Het Uwv heeft het verzoek van appellant bij het besluit van 10 juli 2017 afgewezen onder verwijzing naar de eerdere weigering in het besluit van 20 mei 2005 om eerder dan 1 maart 2004 een toeslag op de WAO en eerder dan met ingang van 23 september 2003 een kopje op de WAO-uitkering toe te kennen. Bij besluit van 19 januari 2018 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard omdat appellant geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft aangevoerd op grond waarvan het Uwv op het besluit van 20 mei 2005 dient terug te komen.
1.5.
Op 16 februari 2018 heeft appellant een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 20 mei 2005. Volgens appellant heeft hij dat besluit destijds niet ontvangen. Bij besluit van 6 maart 2018 (bestreden besluit 2) heeft het Uwv het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard omdat de termijn voor het kunnen maken van bezwaar is overschreden.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellant tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft over bestreden besluit 1 geoordeeld dat het Uwv terecht de brief van appellant van 8 juni 2017 als een verzoek tot herziening heeft aangemerkt en zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren heeft gebracht. Dat appellant, zoals gesteld, psychische klachten had, was destijds bekend. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de weigering van het Uwv om het besluit van 20 mei 2005 te herzien niet evident onredelijk is.
2.2.
Over bestreden besluit 2 heeft de rechtbank – kort samengevat – overwogen dat appellant uit specificaties van 20 mei 2005, aan hem verzonden nadat hij op 27 april 2005 en 2 mei 2005 vragenformulieren van het Uwv had ingevuld en geretourneerd, had behoren te weten dat sprake was van een toekenningsbesluit en dat hij toen had moeten informeren naar dat besluit, althans had hij toen al bezwaar kunnen maken. Daarnaast blijkt volgens de rechtbank uit het verzoek van 8 juni 2017 van appellant dat hij in ieder geval op dat moment bekend was met het toekenningsbesluit en op grond van vaste jurisprudentie na de eerste kennisneming na het verstrijken van de bezwaartermijn in beginsel binnen twee weken bezwaar had moeten maken. De rechtbank heeft appellant niet gevolgd in zijn standpunt dat die overschrijdingen hem vanwege zijn psychische problemen niet kunnen worden toegerekend. De rechtbank komt tot de conclusie dat het Uwv het bezwaar van appellant tegen het besluit van 20 mei 2005 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep zijn beroepsgronden herhaald dat hij gedurende de ZWperiode recht had op een kopje dan wel een hogere toeslag en gedurende de gehele WAO-periode recht had op een kopje dan wel een toeslag die eerder ingaat dan 1 maart 2004. Als hij een bijstandsuitkering bij de gemeente had aangevraagd had hij een hogere uitkering ontvangen. Volgens appellant volgt uit de wet en uit informatie van het Uwv dat een aanvulling mogelijk is als de netto uitkering lager is dan het sociaal minimum. Het Uwv had de kopjes bovendien ambtshalve moeten toekennen. Appellant heeft herhaald dat hij door zijn psychische aandoening niet in staat was om eerder te procederen en dat er sprake is van een bijzonder geval. Hij acht het niet terugkomen van het besluit van 20 mei 2005 evident onredelijk. Hij heeft het besluit van 20 mei 2005 niet eerder dan op 5 februari 2018 van zijn advocaat ontvangen en heeft tijdig bezwaar gemaakt op 16 februari 2018. Zo nodig had het verzoek van 8 juni 2017 als bezwaar moeten worden aangemerkt. Voor zover de bezwaartermijn is overschreden, is dat verschoonbaar omdat hij vanaf 1998 niet in staat is geweest om zijn belangen te behartigen. Appellant heeft daartoe verwezen naar de verklaring van 14 november 2018 van psychiater J. Sinnaeve van GGZ-WNB.
3.2.
Het Uwv heeft zich in het (voorwaardelijk) incidenteel hoger beroep gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank over bestreden besluit 2. Volgens het Uwv is het besluit van 20 mei 2005 op een juiste wijze aan appellant bekend gemaakt. Er zijn volgens het Uwv voldoende contra-indicaties die het aannemelijk maken dat appellant het besluit moet hebben ontvangen. Uit de stukken in het dossier blijkt onder andere dat appellant in 2005 wel in staat is geweest om bezwaar te maken en om adequaat te reageren op formulieren van het Uwv.
3.3.
Voor het overige heeft het Uwv verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv heeft in hoger beroep herhaald dat de basis voor dit geding de beslissing van 20 mei 2005 is en handhaaft het standpunt dat deze beslissing juist is en er geen aanleiding is om die te herzien. Die beslissing betreft de toeslag en het kopje op de WAO en bevat geen besluitvorming over de ZW. De ZW-uitkering en eventuele aanvulling daarop zijn dan ook volgens het Uwv niet in geding. Voor de juistheid van de WAO-uitkering en aanvullingen daarop verwijst het Uwv naar de brief van 7 mei 2018 die in de beroepsprocedure is ingezonden. Pas toen appellant 23 jaar werd op 21 september 2003 kreeg hij recht op een kopje omdat de bruto uitkering minder bedroeg dan het in artikel 48, eerste lid, van de Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (IWS) genoemde bedrag. Voor de ingangsdatum van de toeslag heeft het Uwv in een brief van 24 juni 2021 gemotiveerd dat de toeslag op grond van artikel 11, zevende lid, van de TW met een jaar terugwerkende kracht per 1 maart 2004 is toegekend. Volgens het Uwv blijkt niet uit de medische informatie dat appellant niet in staat zou zijn geweest om tegen het besluit van 20 mei 2005 tijdig bezwaar te maken of om hulp daarbij te vragen.
3.4.
Naar aanleiding van het onderzoek ter zitting op 7 mei 2021 en de door appellant nader ingezonden informatie heeft het Uwv desgevraagd bij brieven van 11 mei 2021 en 24 juni 2021 het recht, de duur en de hoogte van de destijds toegekende ZW-uitkering toegelicht. Het besluit tot toekenning van de ZW-uitkering en de toeslag (en waarom destijds geen kopje is toegekend) is niet meer te achterhalen. Aan de hand van het WAO-dossier en enkele kennisgevingen van ZW-betalingen en betalingen van toeslag ten tijde van de ZW-uitkering heeft het Uwv kunnen reconstrueren wat de hoogte van de ZW-uitkering was en de toeslag. De toeslag kon niet meer bedragen dan het verschil tussen enerzijds het ZW-dagloon en anderzijds de onderliggende loondervingsuitkering (zogeheten 2e maximering op grond van artikel 8, vierde lid, van de TW oud). Op grond van de voorhanden zijnde gegevens heeft het Uwv geen aanleiding gezien voor twijfel aan de juistheid van de hoogte van de toeslag. Daarnaast heeft het Uwv gemotiveerd dat appellant geen recht had op een kopje ter aanvulling van de ZW-uitkering op grond van artikel 64a, eerste lid, van de IWS. Het Uwv heeft toegelicht dat de ZW- en WAO-uitkering, de kopjes en toeslagen overeenkomstig de toen geldende wet- en regelgeving zijn berekend. Omdat de kopjes en toeslagen waren gemaximeerd was aanvulling door het Uwv tot aan het bijstandsniveau wettelijk gezien niet mogelijk. De gemeente is verantwoordelijk voor inkomen op het bijstandsniveau.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Omvang van het geschil, de ZW-uitkering
4.1.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ten onrechte niet beslist over de door appellant aangevoerde beroepsgrond dat het Uwv ten onrechte geen beslissing heeft gegeven over zijn verzoek over de ZW-uitkering. Uit het verzoek van appellant van 8 juni 2017 blijkt dat hij heeft verzocht om een (hogere) aanvulling op zijn ZW- en WAO-uitkering over de periode van 24 september 2001 tot 1 maart 2004. Het Uwv heeft zich in het besluit van 10 juli 2017 beperkt tot de ingangsdatum van de toeslag ter aanvulling van en kopje op de WAOuitkering. Hoewel in het bezwaarschrift tegen het besluit van 10 juli 2017 de juistheid van de ZW- en WAO-uitkeringen, inclusief de toeslagen en kopjes zijn betwist, hebben het Uwv en de rechtbank zich beperkt tot een beoordeling van een verzoek om terug te komen van het besluit van 20 mei 2005.
4.2.
Gelet op de inhoudelijke beoordeling in hoger beroep door het Uwv over de ZWaanspraken, kopje en toeslag van appellant per 24 september 2001 zal de Raad doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, deze beroepsgrond van appellant beoordelen. Door het verloop van tijd zijn er geen besluiten meer beschikbaar over de ZW-uitkering en daarbij toegekende toeslag. Dat geldt ook voor eventuele besluiten over een kopje op de ZWuitkering. In de loop van de procedure zijn wel bankafschriften en een aantal betaalspecificaties bekend geworden en ingezonden. Dat geen volledige informatie van besluiten en overige correspondentie van de ZW-periode in 2001 en 2002 bekend is en geen volledig beeld van de toen mogelijke aanspraken van appellant is kunnen ontstaan, komt voor risico van appellant omdat hij pas 16 jaar later heeft verzocht om een hogere uitkering. Het Uwv heeft erop gewezen dat de bewaarplicht van gegevens vijf jaar bedraagt en dus ruimschoots is overschreden. Het Uwv heeft aan de hand van de nog beschikbare stukken berekend dat appellant met ingang van 24 september 2001 geen recht had op een kopje en dat de toeslag op een juiste wijze is berekend. Daarnaast heeft het Uwv gemotiveerd op welke wijze het ZW-dagloon destijds is berekend en vastgesteld op € 35,52. De juistheid van de berekeningen en daarbij gegeven motiveringen van het Uwv in de brieven van 11 mei 2021 en 24 juni 2021 heeft appellant niet overtuigend bestreden.
Sociaal minimum (bijstandsniveau)
4.3.
Voor het standpunt van appellant dat de wetgeving ruimte biedt om hem een hogere uitkering, toeslag of kopje toe te kennen dan door het Uwv is berekend, bestaat geen grond. De verwijzing door appellant naar informatie op de website van het Uwv is niet toereikend voor een ander oordeel. Appellant verwijst naar informatie betreffende voorliggende voorzieningen in een paragraaf over werknemersverzekeringen. De tekst van die informatie luidt: “….Voor ZW-uitkering (ziekengeld) gelden dezelfde percentages, met dien verstande dat aanvulling tot minimumloonniveau middels de zogeheten kopjesregeling geschiedt (artikel 48 IWS Pro). Voor zover de kopjesregeling daartoe niet toereikend is, kan in de meeste gevallen een beroep worden gedaan op de Toeslagenwet”. Ook verwijst appellant naar een print van de website van het Uwv waarin staat dat mogelijk recht bestaat op een kleine aanvulling op de uitkering als de netto-uitkering lager is dan het sociaal minimum dat geldt. Uit de bewoordingen van deze informatie volgt niet dat in alle gevallen recht bestaat op een kopje of een toeslag. Het Uwv heeft in de brief van 11 mei 2021 uitvoerig gemotiveerd dat het voor de ZW toepasselijke artikel 64a van de IWS en de daarin vermelde eisen en begrenzing voor appellant geen baat heeft omdat in zijn situatie, de toen geldende (norm)bedragen niet tot een verdere aanspraak kon leiden. Van die wettelijke eisen en grenzen mocht het Uwv niet afwijken. Omdat sprake was van gemaximeerde kopjes en toeslagen was aanvulling door het Uwv tot aan het sociaal minimum wettelijk gezien niet mogelijk. Indien op juiste wijze met toepassing van de wettelijke bepalingen de ingangsdatum en hoogte van een uitkering en toeslag is vastgesteld zal, indien de uitkering beneden het voor een betrokkene geldend (sociaal) minimum blijft, aan de hand van criteria van de Participatiewet (en ten tijde hier van belang de Algemene bijstandswet) door het college van burgemeester en wethouders van de bevoegde gemeente moeten worden beoordeeld of aanleiding bestaat om de uitkering aan te vullen, zoals onder meer kan worden afgeleid uit de uitspraken van de Raad van 24 augustus 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN6372 en van 11 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY8427.
4.4.
Conclusie van wat in 4.1 tot en met 4.3 is overwogen moet zijn dat appellant niet wordt gevolgd in zijn standpunt dat hij aanspraak had op het toekennen van een kopje, een hogere ZW-uitkering of toeslag gedurende de ZW-periode.
Bestreden besluit 1, de WAO-uitkering
4.5.
De ingangsdatum en hoogte van het kopje en de toeslag ter aanvulling van de WAOuitkering zijn laatstelijk bij besluit van 20 mei 2005 door het Uwv vastgesteld. Het Uwv heeft in de brieven van 7 mei 2018, 11 mei 2021 en 24 juni 2021 op basis van de voorhanden gegevens en aan de hand van de destijds geldende normbedragen gemotiveerd waarom appellant pas recht had op een kopje vanaf zijn 23e levensjaar. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de toelichting in die brieven onjuist is. Voor de situatie dat de WAO-uitkering aangevuld met het kopje lager kon zijn dan het sociaal minimum wordt verwezen naar 4.3. Het Uwv heeft dan ook terecht (bij het besluit van 10 juli 2017) niet eerder dan 21 september 2003 een kopje aan appellant toegekend.
4.6.
Dat de toeslag ter aanvulling van de WAO-uitkering pas per 1 maart 2004 is toegekend is het gevolg van een te late aanvraag van appellant in 2005. Op grond van artikel 11, zevende lid van de TW kan het recht op toeslag niet worden vastgesteld over perioden gelegen voor één jaar voorafgaande aan de dag waarop de aanvraag om toeslag werd ingediend. Het Uwv is bevoegd in bijzondere gevallen af te wijken van de vorige zin. Het Uwv heeft bij besluit van 20 mei 2005 de toeslag alsnog met terugwerkende kracht van een jaar toegekend per 1 maart 2004, maar heeft geen aanleiding gezien om een bijzonder geval aan te nemen en om verder terug te gaan dan één jaar voor de aanvraag. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat destijds buiten beschouwing is gebleven dat hij op medische gronden niet in staat is geweest om tijdig de toeslag aan te vragen of om tegen het besluit van 20 mei 2005 rechtsmiddelen aan te wenden. Uit de bij het Uwv toen bekend zijnde rapporten van 17 februari 2003 en 16 december 2005 van de verzekeringsarts blijkt dat bij appellant aanhoudende psychische problemen waren en dat hij toen niet in staat was loonvormende arbeid te verrichten. In de door appellant ingediende verklaring van 14 november 2018 van psychiater J. Sinnaeve van GGZ-WNB wordt eveneens vermeld dat appellant zijn belangen destijds niet kon behartigen. Dat neemt niet weg dat appellant in 2005 heeft verzocht om een hogere uitkering, bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit van 7 maart 2005 en in april 2005 nogmaals een verzoek heeft ingediend bij het Uwv. Uit de voorhanden gegevens die door appellant zijn ingediend kan voorts worden afgeleid dat hij in die periode in enigerlei mate actief kon zijn. Dat over de omvang van de mogelijkheden van appellant in die periode onduidelijkheid is blijven bestaan, moet, gelet op het grote tijdverloop voor risico van appellant blijven. Het Uwv heeft zich in het besluit van 10 juli 2017 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen recht bestaat op een toeslag met een eerdere ingangsdatum.
Overige gronden
4.7.
Gelet op wat in 4.5 en 4.6 is overwogen kan voorbij gegaan worden aan de vraag wanneer het besluit van 20 mei 2005 is ontvangen door appellant. Eveneens kan om die reden voorbij worden gegaan aan het (voorwaardelijk) incidenteel hoger beroep van het Uwv. Gelet op wat in 4.1 tot en met 4.6 is overwogen kunnen de verdere gronden van appellant die gericht zijn tegen het oordeel van de rechtbank over de bestreden besluiten ook onbesproken blijven.
4.8.
Gelet op 4.1 tot en met 4.7 is de Raad van oordeel dat in dit geval pas in hoger beroep volledige besluitvorming en oordeelsvorming met een toereikende onderbouwing heeft plaatsgevonden. Daarom wordt geoordeeld dat bestreden besluit 1 niet deugdelijk is gemotiveerd en daarmee in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat de belanghebbenden door deze schending niet zijn benadeeld. Ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden zal worden bevestigd.
5. De toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb geeft aanleiding om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar en in hoger beroep wegens de in die fasen van de procedure verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in bezwaar begroot op € 1.082,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde van € 541,-) en in hoger beroep begroot op € 2.277,- (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, een halve punt voor het indienen van zijn reactie over de ZW en een halve punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde van € 759,- per punt), in totaal € 3.359,-. Van overige kosten en kosten in beroep is niet gebleken. Verder dient het Uwv het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag groot € 3.359,-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.S van der Kolk, in tegenwoordigheid van D.S. Barthel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2022.
(getekend) J.S. van der Kolk
de griffier is verhinderd te ondertekenen