Uitspraak
21.3148 ZVW
Datum uitspraak: 21 februari 2022
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 augustus 2021, 20/3283 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
CAK
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het CAK heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2022. Appellant is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Het CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door E. Morsch.
OVERWEGINGEN
1. Deze zaak gaat over de vraag of CAK een boete heeft mogen opleggen aan appellant op de grond dat hij geen zorgverzekering heeft afgesloten. Appellant wil wel een zorgverzekering afsluiten, maar stelt dat dat alleen mogelijk is als hij een bankrekening opent en gebruikt. Daartegen heeft hij principiële bezwaren. Omdat contant geld het enige wettige betaalmiddel is, wil hij alleen in contanten betalen.
1.1.
Bij brief van 27 maart 2020 heeft het CAK appellant er op gewezen dat hij nog geen zorgverzekering heeft en dat hij op grond van de Zorgverzekeringswet binnen drie maanden een Nederlandse zorgverzekering voor het wettelijk basispakket moet hebben. Hij is er daarbij op gewezen dat het niet voldoen aan deze verplichting zal leiden tot oplegging van een boete.
1.2.
Bij besluit van 6 juli 2020 is aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 410,39. Bij besluit van 12 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft het CAK het bezwaar van appellant tegen het besluit van 6 juli 2020 ongegrond verklaard. Daaraan is kort samengevat ten grondslag gelegd dat appellant nog geen zorgverzekering heeft afgesloten. Dat appellant geen bankrekening heeft en dat zorgverzekeraars hem om die reden niet willen accepteren vormt geen reden om aan te nemen dat het niet de schuld van appellant is of niet aan appellant is te wijten dat hij niet op tijd een zorgverzekering heeft afgesloten. Het is uiteindelijk de eigen verantwoordelijkheid van appellant om op tijd een zorgverzekering af te sluiten. Dat appellant dit niet heeft gedaan komt voor zijn eigen rekening en risico. Dat de Svb de zorgpremie niet wil inhouden op de AOW en vervolgens afdragen aan de zorgverzekeraar, maakt niet dat appellant geen zorgverzekering kan afsluiten. Er zijn alternatieven als hij zelf geen bankrekening wil, zoals budgetbeheer of het overmaken van de zorgpremie via een rekeningnummer van iemand anders. Appellant heeft niet aangetoond dat hij er alles aan heeft gedaan om een zorgverzekering af te sluiten binnen de termijn van drie maanden. De status van de digitale euro en de vraag of de Svb en de gemeente Leeuwarden ten onrechte appellants echtgenote erbij betrokken hebben vallen buiten de reikwijdte van het besluit van het CAK. Appellant moet voor 13 januari 2021 een zorgverzekering afsluiten. Doet hij dit niet dan kan het CAK een zorgverzekering voor appellant afsluiten.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank heeft overwogen dat wat appellant naar voren heeft gebracht onverlet laat dat het niet tijdig afsluiten van een zorgverzekering hem kan worden verweten. Het CAK heeft terecht opgemerkt dat hij appellant niet kan dwingen om een bankrekening te hebben en dat een zorgverzekeraar dat ook niet kan. Dit en de omstandigheid dat de Svb de zorgpremie niet op het AOW-pensioen van appellant wil inhouden maken echter nog niet dat appellant geen zorgverzekering kan afsluiten. Het CAK heeft immers een aantal redelijke alternatieven aan appellant voorgehouden zoals budgetbeheer of het laten overmaken van de zorgpremie via het rekeningnummer van iemand anders. Ook houdt het CAK zich terecht afzijdig van de discussie over de status van de digitale euro, omdat die niets te maken heeft met zijn besluiten. Het CAK was gehouden appellant een boete op te leggen.
3. Appellant heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Toepasselijke wettelijke bepalingen
4.1.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw is degene die ingevolge de Wet langdurige zorg en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van de Zvw bedoelde risico.
4.1.2.
Op grond van artikel 9b, eerste lid van de Zvw legt het CAK een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden en die niet binnen drie maanden na verzending van die aanmaning verzekerd is, een bestuurlijke boete op.
4.1.3.
Op grond van artikel 5:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. Artikel 5:41 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Het geschil
4.2.1.
Niet in geschil is dat appellant wettelijk verplicht is een zorgverzekering af te sluiten en dat hij niet heeft voldaan aan de aanmaning van 27 maart 2020 om binnen drie maanden een zorgverzekering af te sluiten. Dit betekent dat het CAK op grond van artikel 9b, eerste lid, van de Zvw gehouden was hem een boete op te leggen. Appellant heeft aangevoerd dat hij wel een zorgverzekering wil afsluiten maar hierin wordt belet omdat hij niet contant kan betalen. Appellant heeft er op gewezen dat contant geld het enige wettige betaalmiddel is. Giraal geld is geen wettig betaalmiddel en appellant heeft, in zijn woorden: als plichtethicus, principiële bezwaren tegen het aanhouden of anderszins gebruiken van een bankrekening. Appellant vindt dat hij niet verplicht kan worden een bankrekening aan te houden om rekeningen van overheden, semi-overheden en ziektekostenverzekeraars met een niet-wettig betaalmiddel te betalen.
4.2.2.
De Raad begrijpt dat appellant de wettelijke verplichting tot het afsluiten van een zorgverzekering in strijd acht met het recht, omdat daaraan het gebruik van onwettige girale betaalmiddelen onlosmakelijk verbonden is. In de tweede plaats begrijpt de Raad dat appellant vindt dat voor zijn handelen een rechtvaardigingsgrond bestaat, omdat hij in zijn visie handelde ter uitvoering van een wettelijk voorschrift (te weten: het alleen gebruiken van wettige betaalmiddelen). In de derde plaats vindt appellant dat hem niet kan worden verweten dat hij geen zorgverzekering heeft afgesloten.
Opmerking vooraf
4.3.
Op appellant rust een wettelijke verplichting om met een particuliere verzekeraar een civielrechtelijke zorgverzekeringsovereenkomst te sluiten. Volgens appellant was dit alleen mogelijk onder voorwaarde van girale betaling, en zou hij hiertoe een overeenkomst moeten sluiten met een bank. Omdat appellant geen zorgverzekering heeft gesloten, heeft hij een bestuurlijke boete gekregen. In dit geding spelen dus bestuursrechtelijke en civielrechtelijke elementen een rol. De Raad heeft daarom de stellingen van appellant bezien in een bestuursrechtelijke en civielrechtelijke context.
Zijn girale betalingen rechtsgeldig en mag het gebruik van contant geld worden beperkt?
4.4.1.
De Raad acht de stelling van appellant, dat hij door de wettelijke verplichting tot het sluiten van een zorgverzekering impliciet wordt gedwongen tot een onwettige vorm van betalen, en dat de verplichting tot het sluiten van een zorgverzekering daarom onrechtmatig is, onjuist. Girale betaling is, zowel in civielrechtelijke als in bestuursrechtelijke rechtsverhoudingen, een rechtsgeldige manier van betalen. Zowel op grond van het Unierecht als op grond van nationaal recht kunnen, als het gaat om vorderingen op grote aantallen personen, beperkingen worden gesteld aan het gebruik van contant geld. Wel moet ervoor worden gezorgd dat personen die geen toegang hebben tot alternatieve rechtsgeldige middelen van betaling, in contanten kunnen betalen. De Raad licht dit als volgt toe.
4.4.2.
Bij Verordening (EG) nr. 974/98 van 3 mei 1998 over de invoering van de euro is de euro ingevoerd in de deelnemende lidstaten.
Overweging 19 van deze verordening luidt:
“Overwegende dat bankbiljetten en muntstukken die in de nationale munteenheden luiden, uiterlijk zes maanden na het einde van de overgangsperiode hun hoedanigheid van wettig betaalmiddel verliezen; dat beperkingen inzake betalingen in bankbiljetten en munten, die de lidstaten om openbare redenen hebben getroffen, niet onverenigbaar zijn met de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en -munten, mits er andere rechtsgeldige middelen beschikbaar zijn voor het verevenen van financiële schulden;”.
Artikel 10 van deze verordening luidt:
“Vanaf 1 januari 2002 brengen de ECB en de centrale banken van de deelnemende lidstaten in euro luidende bankbiljetten in omloop. Onverminderd artikel 15 zijn deze in euro luidende bankbiljetten de enige bankbiljetten die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben.”
Artikel 11 van deze verordening luidt, voor zover hier van belang:
“Vanaf 1 januari 2002 geven de deelnemende lidstaten in euro of in cent luidende muntstukken uit (…). Onverminderd artikel 15 zijn deze muntstukken de enige muntstukken die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben. (…)”
4.4.3.
Blijkens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) 26 januari 2021, C‑422/19 en C‑423/19, Dietrich en Häring, ECLI:EU:C:2021:63, zijn beperkingen inzake contante betalingen die de lidstaten om openbare redenen hebben getroffen, niet onverenigbaar met de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en munten, mits er andere rechtsgeldige middelen zijn voor het verevenen van financiële schulden (punt 63). Wel moeten dergelijke beperkingen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. De door de lidstaten genomen maatregelen moeten dus geschikt zijn om de legitieme doelstellingen te verwezenlijken die ermee worden nagestreefd, en mogen niet verder gaan dan noodzakelijk om die doelstellingen te verwezenlijken (punten 68, 69 en 70). Het Hof acht het in het openbaar belang dat geldschulden jegens overheidsinstanties kunnen worden voldaan op een manier die voor instanties niet leidt tot onredelijke kosten die zouden beletten dat zij hun diensten tegen lagere kosten verstrekken (punt 73). Dit kan rechtvaardigen dat betalingen in contanten worden beperkt, met name wanneer het aantal personen bij wie de schulden moeten worden ingevorderd, zeer groot is (punt 74). Een regeling die de mogelijkheid tot contante betaling beperkt, maar voorziet in andere rechtsgeldige middelen dan contanten, te weten automatische incasso, individuele overschrijving of periodieke overschrijving, lijkt zowel geschikt als noodzakelijk voor de inning van de bijdrage tegen niet-onevenredige kosten (punt 76). Het staat aan de nationale rechter om na te gaan of een dergelijke beperking evenredig is aan die doelstelling, met name gelet op het feit dat de alternatieve rechtsgeldige middelen voor de betaling van de geldschuld mogelijkerwijs niet voor iedereen gemakkelijk toegankelijk zijn, hetgeen zou betekenen dat aan personen die geen toegang hebben tot die middelen de mogelijkheid moet worden geboden om in contanten te betalen (punt 77).
4.4.4.
Voor bestuursrechtelijke geldschulden is in artikel 4:89, eerste lid van de Awb bepaald dat betaling geschiedt door bijschrijving op een daartoe door de schuldeiser bestemde bankrekening. Verder is in artikel 4:90, eerste lid, van de Awb bepaald dat het bestuursorgaan betaling in andere vorm kan ontvangen of verrichten indien girale betaling naar het oordeel van het bestuursorgaan bezwaarlijk is. Op deze manier kan, zoals het Hof verlangt, tegemoet worden gekomen aan personen voor wie middelen van girale betaling niet eenvoudig toegankelijk zijn.
4.4.5.
Voor contractuele relaties geldt dat artikel 6:114, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek toestaat een verbintenis tot betaling van een geldsom op girale wijze te voldoen. Verder kan bij overeenkomst het gebruik van contant geld als betaalmiddel worden uitgesloten. Als het gaat om een algemene voorwaarde in een consumentenovereenkomst mag een dergelijk beding voor de consument niet onevenredig bezwaarlijk zijn. Het Gerechtshof ArnhemLeeuwarden heeft in zijn arrest van 2 april 2019, ECLI:GHARL:2019:2955, in het geschil tussen appellant en zijn toenmalige zorgverzekeraar, geoordeeld dat het beding in de polisvoorwaarden dat de premie en overige verschuldigde bedragen worden voldaan door middel van een automatische incasso, via een acceptgiro of met een elektronische betaling waardoor contante betaling niet langer mogelijk was, geen onredelijk bezwarend beding is. Hierbij heeft het Gerechtshof er onder meer op gewezen dat deze verzekeraar het beding heeft ingevoerd om de veiligheid van haar medewerkers te waarborgen, dat het beding verzekeringnemers niet verplicht tot het sluiten van een overeenkomst met een (specifieke) derde zoals een bij naam genoemde bankinstelling en dat uit het beding ook niet volgt dat verzekeringnemers verplicht zijn om een bankrekening aan te houden bij een bancaire insteling. Verzekeringnemers kunnen ook gebruik maken van alternatieven, zoals de mogelijkheid van contante storting bij GWK Travelex, die het bedrag dan kan overmaken aan de zorgverzekeraar. Dat appellant als verzekeringnemer principiële bezwaren heeft tegen het gebruik van een bankrekening gaf het Gerechtshof geen aanleiding voor een ander oordeel.
Is de wettelijke verplichting tot afsluiten van een zorgverzekering in strijd met het recht?
4.5.
Gelet op 4.4.2 tot en met 4.4.5 slaagt de stelling niet dat de wettelijke verplichting tot het afsluiten van een zorgverzekering in algemene zin in strijd moet worden geacht met het recht, omdat daaraan in de praktijk het gebruik van onwettige girale betaalmiddelen onlosmakelijk verbonden zou zijn. Los van de vraag of het inderdaad niet mogelijk is zonder girale betaling een zorgverzekering te sluiten: girale betalingen zijn niet onwettig.
Bestaat er een rechtvaardigingsgrond voor het niet afsluiten van een zorgverzekering?
4.6.
Gelet op 4.4.2 tot en met 4.4.5 kan ook niet worden gezegd dat op grond van een wettelijk voorschrift het gebruik van contant geld de enige wettige vorm van betalen is, en dat appellant dus ter uitvoering van een wettelijk voorschrift heeft afgezien van girale betaling. Ook anderszins leveren de stellingen van appellant geen rechtvaardigingsgrond op, op grond waarvan de oplegging van een boete achterwege zou moeten blijven.
Kan aan appellant worden verweten dat hij geen zorgverzekering heeft gesloten?
4.7.
Appellant heeft welbewust afgezien van het afsluiten van een zorgverzekering omdat hij geen gebruik wil maken van beschikbare redelijke alternatieven voor betaling. Deze keuze kan volledig aan hem worden toegerekend. Appellant behoort niet tot een groep van personen voor wie het girale betalingsverkeer om objectieve redenen niet toegankelijk is. De eis van girale betaling (of desnoods het gebruik van GWK Travelex) kan daarom aan appellant in redelijkheid worden gesteld. Van gebrek aan verwijtbaarheid in de zin van artikel 5:41 van de Awb is dan ook geen sprake.
Conclusie
4.8.
Uit wat in 4.2 tot en met 4.7 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De boete blijft in stand.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum, in tegenwoordigheid
van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op
21 februari 2022.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) E.J. van der Veldt