Uitspraak
20.1799 AOW
Datum uitspraak: 24 februari 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 april 2020, 19/746 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
[betrokkene] te [woonplaats] , België (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. E.A.C. de Jong een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2022. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. W. van den Berg en H. van der Most. Voor betrokkene zijn verschenen mr. De Jong, mr. A.J.F. Antonius en mr. S.J. Narain-Bhansingh.
OVERWEGINGEN
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de conflictregels [1] in het verdrag over sociale zekerheid tussen Nederland en China kunnen worden toegepast op een werknemer die in België woont en vanuit Nederland naar China wordt uitgezonden.
Feiten
1.1.
Betrokkene heeft de Belgische nationaliteit en woont in België. Hij is sinds 1 oktober 2014 uitsluitend in dienst geweest van [naam B.V.] B.V. en voerde zijn werkzaamheden in Nederland uit. Hij was toen onderworpen aan de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving op grond van artikel 11, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 883/2004 (Vo 883/2004).
1.2.
Betrokkene is door zijn werkgever van 1 augustus 2018 tot en met 31 juli 2019 uitgezonden naar Shanghai, China. Hij is daar werkzaam geweest bij [naam Ltd.] Ltd. Betrokkene heeft gesteld dat hij ook in deze periode aan de Nederlandse socialezekerheidswetgeving is onderworpen op grond van artikel 6, eerste lid, van het toepasselijke verdrag tussen Nederland en China (VNC). Hij heeft de Svb verzocht om afgifte van een verklaring hierover op grond van artikel 12, aanhef en onder b, van het VNC (CoC-verklaring).
Besluitvorming Svb
1.3.
In een besluit van 28 september 2018 heeft de Svb afwijzend op het verzoek van betrokkene beslist op de grond dat betrokkene verzekerd is in het werkland, China. Na bezwaar heeft de Svb besloten dat betrokkene tijdens zijn detachering op grond van artikel 11a van het Besluit uitbreiding en beperking kring der verzekerden volksverzekeringen 1999 (KB746), verzekerd was in Nederland voor de volksverzekeringen. Dit is neergelegd in een verklaring van 21 december 2018, een zogeheten To Whom It May Concern (TWIMC-verklaring). Het bezwaar is bij het bestreden besluit van 21 december 2018 in zoverre gegrond verklaard, onder toekenning van de bezwaarkosten. Betrokkene valt volgens de Svb om de onder 4.2.1 te bespreken redenen echter niet onder de conflictregels van het VNC, omdat hij niet woonachtig is in één van de verdragslanden. Van een verzekering voor alle Nederlandse socialeverzekeringswetten is in de visie van de Svb dan ook geen sprake, en evenmin kan een CoC-verklaring worden afgegeven.
Procedure bij de rechtbank
2.1.
Tijdens de procedure bij de rechtbank heeft de Svb laten weten tot een ander standpunt te zijn gekomen. Gezien het arrest SF [2] van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) is de Svb van mening dat betrokkene in het jaar in geding onder de Belgische sociale zekerheidswetgeving valt. Uit dat arrest volgt volgens de Svb, dat artikel 11, derde lid, onder e, van Vo 883/2004 van toepassing is op een persoon die buiten het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie arbeid verricht voor een werkgever die is gevestigd in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de werknemer zijn woonplaats heeft. In een dergelijk geval is in de visie van de Svb de socialezekerheidswetgeving van de woonstaat van toepassing.
2.2.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep, onder toekenning van proceskosten en griffierecht, gegrond verklaard, het bestreden besluit – op de toekenning van de bezwaarkosten na – vernietigd, het primaire besluit herroepen en de Svb opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak een CoC-verklaring af te geven.
Standpunten in hoger beroep
3.1.
In hoger beroep bestrijdt de Svb de aangevallen uitspraak in grote lijnen op twee punten. Ten eerste is de Svb van mening dat betrokkene niet valt onder de conflictregels van het VNC, omdat hij niet op het grondgebied van Nederland of China woont. Ten tweede stelt de Svb dat betrokkene, gezien het arrest SF, in de periode in geding valt onder de wetgeving van zijn woonland, België.
3.2.
In een brief van 22 december 2021 heeft de Svb laten weten inmiddels een overeenkomst als bedoeld in artikel 16 van Pro Vo 883/2004 met België te hebben gesloten, op grond waarvan op betrokkene van 1 augustus 2018 tot 1 augustus 2019 de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing is.
3.3.
Betrokkene heeft zijn standpunt gehandhaafd dat hij wel onder de werkingssfeer van de conflictregels van het VNC valt en daarom verzekerd was in Nederland. Daarnaast heeft hij gesteld dat de Chinese autoriteiten alleen akkoord gaan met een CoC-verklaring om vast te stellen dat uitsluitend de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving van toepassing is. De TWIMC-verklaring wordt door China niet geaccepteerd. Bovendien betreft die niet de werknemersverzekeringen. Dat leidt dan tot premieplicht in twee landen, omdat ook China betrokkene in dat geval verzekerd acht.
Oordeel van de Raad
4. De Raad is tot het oordeel gekomen dat op grond van artikel 6, eerste lid, van het VNC gedurende het tijdvak 1 augustus 2018 tot 1 augustus 2019 de Nederlandse socialezekerheidswetgeving op betrokkene van toepassing was, en dat de Svb verplicht was voor betrokkene een CoC-verklaring van die strekking af te geven. Dit oordeel is gebaseerd op de volgende overwegingen.
Bijzondere overeenkomst met België
4.1.
Omdat de Svb inmiddels een bijzondere overeenkomst heeft gesloten met België, hoeft de vraag of uit het arrest SF volgt dat de Belgische socialezekerheidswetgeving van toepassing is in de situatie van betrokkene, niet meer te worden besproken. Wel blijft punt van geschil of de conflictregels van het VNC op betrokkene van toepassing zijn en of de Svb een verklaring op grond van artikel 12, aanhef en onder b, van het VNC moet afgeven.
Uitleg van het VNC
4.2.1.
Volgens de Svb kunnen conflictregels in bilaterale verdragen alleen worden toegepast op personen die wonen op het grondgebied van één van de verdragsluitende partijen. De Svb heeft deze uitleg neergelegd in de beleidsregel SB2169. Een andere uitleg is volgens de Svb problematisch, omdat rechtsconflicten kunnen ontstaan als zowel de woonstaat van een werknemer als het vestigingsland van diens werkgever een bilateraal verdrag hebben met het land waar de werkzaamheden worden verricht.
4.2.2.
Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst de Svb naar artikel 29 van Pro het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (WVV), waarin staat dat, tenzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een andere wijze is komen vast te staan, een verdrag elke partij bindt ten opzichte van haar gehele grondgebied. Ook volgt dit standpunt volgens de Svb uit artikel 34 van Pro het WVV, waarin staat dat een verdrag geen verplichtingen of rechten schept voor een derde Staat zonder diens instemming.
4.2.3.
Artikel 3 van Pro het VNC bepaalt de personele werkingssfeer van dit verdrag. Volgens deze bepaling is het verdrag van toepassing op alle personen die onderworpen zijn aan de wetgeving van een van de verdragsluitende partijen alsmede op andere personen die rechten ontlenen aan deze personen, tenzij anders is aangegeven.
4.2.4.
Artikel 6, eerste lid, van het VNC bevat een bijzondere conflictregel voor gedetacheerde werknemers die vóór de detachering werkten op het grondgebied van de lidstaat waar hun werkgever is gevestigd. Op hen blijft, kort gezegd, de wetgeving van het oorspronkelijke werkland van toepassing. Nederland moet in zo’n geval op grond van artikel 12, aanhef en onder b, van het VNC een CoC-verklaring afgeven.
4.2.5.
Op grond van artikel 31 van Pro het WVV moet een verdrag te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag.
4.2.6.
Uit de tekst van artikel 3 van Pro het VNC volgt op geen enkele wijze dat de werking van dit Verdrag in algemene zin beperkt is tot ingezetenen van Nederland of China. Er wordt immers gesproken over
allepersonen die onderworpen zijn aan de wetgeving van een van de verdragsluitende partijen. Dit kunnen ook personen zijn die buiten het grondgebied van de verdragsstaten wonen. Ook artikel 6, eerste lid, van het VNC bevat geen beperking tot personen die wonen op het grondgebied van één van de verdragsstaten. De formulering van deze bepalingen is temeer van belang omdat in sommige andere bilaterale verdragen over sociale zekerheid wel een beperking van de werkingssfeer van sommige bepalingen tot ingezetenen is opgenomen. Als het de bedoeling was van de verdragsstaten om de personele werkingssfeer van (een deel van) het VNC te beperken tot ingezetenen van Nederland of China, had het voor de hand gelegen deze beperking in het verdrag op te nemen.
allepersonen die onderworpen zijn aan de wetgeving van een van de verdragsluitende partijen. Dit kunnen ook personen zijn die buiten het grondgebied van de verdragsstaten wonen. Ook artikel 6, eerste lid, van het VNC bevat geen beperking tot personen die wonen op het grondgebied van één van de verdragsstaten. De formulering van deze bepalingen is temeer van belang omdat in sommige andere bilaterale verdragen over sociale zekerheid wel een beperking van de werkingssfeer van sommige bepalingen tot ingezetenen is opgenomen. Als het de bedoeling was van de verdragsstaten om de personele werkingssfeer van (een deel van) het VNC te beperken tot ingezetenen van Nederland of China, had het voor de hand gelegen deze beperking in het verdrag op te nemen.
4.2.7.
Voor de context van het VNC heeft de Svb gewezen op een bestendige verdragspraktijk bij de Nederlandse overheid om bilaterale verdragen slechts van toepassing te achten op ingezetenen van één van de verdragsluitende partijen. Een eenzijdige stellingname van een verdragspartij, waarvan niet blijkt dat die door de verdragspartner(s) wordt gedeeld, is niet, vanwege het enkele bestendige karakter daarvan, van wezenlijke betekenis voor de objectief juiste uitleg van een verdragsbepaling. Er zijn geen stukken voorhanden waaruit blijkt dat de door de Svb voorgestane beperkte uitleg de bedoeling van partijen is geweest. Een vergelijkbaar restrictief standpunt over de personele werkingssfeer van verdragen is, in een geding over de uitbreiding van de personele werkingssfeer van Vo 883/2004 tot onderdanen van derde landen, bij het Hof (oorspronkelijk) door de Nederlandse vertegenwoordiging ingenomen in de zaak Balandin [3] . Uit het arrest in die zaak blijkt dat het Hof de stelling dat verdragen enkel van toepassing zijn op ingezetenen van de verdragsstaten, niet in zijn algemeenheid onderschrijft.
4.2.8.
Het doel van het sluiten van het VNC met China was, zoals blijkt uit de nota van toelichting, het voorkomen van dubbele premieplicht en het vereenvoudigen van administratieve procedures. Met dit doel is niet verenigbaar dat in Nederland werkzame grensarbeiders die vanuit Nederland naar China worden gedetacheerd, categorisch van de werking van het VNC worden uitgesloten. Dit kan er immers toe leiden dat de betrokkene zowel krachtens de wetgeving van een EU-lidstaat als op grond van de Chinese wetgeving verzekerd is, met alle dubbele financiële en administratieve lasten van dien voor de werknemer en de werkgever.
4.2.9.
De Raad wijst in dit verband nog op artikel 32, aanhef en onder b, van het WVV, waarin een nader aanvullend middel van uitlegging van een verdragsbepaling wordt gegeven. De uitlegging mag niet leiden tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is. Naar het oordeel van de Raad zou een uitkomst waarin een werknemer gedurende zijn detachering aan een dubbele premieplicht wordt onderworpen doordat het VNC, zonder duidelijke grondslag daarvoor in de tekst van het verdrag, niet van toepassing wordt geacht, duidelijk ongerijmd en onredelijk zijn, nu een doelstelling van het verdrag nu juist is, dubbele premieplicht te voorkomen.
4.2.10.
Artikel 29 van Pro het WVV leidt niet tot een ander oordeel. Op grond van deze bepaling bindt een verdrag elke partij ten opzichte van haar gehele grondgebied, tenzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een andere wijze is komen vast te staan. Deze bepaling gaat over de vraag of een verdrag van toepassing is op het hele grondgebied van de verdragsstaten, of slechts op een deel daarvan. Die vraag is in dit geding niet aan de orde.
4.2.11.
Ook het beroep van de Svb op artikel 34 van Pro het WVV treft geen doel. Dit artikel schrijft voor dat een verdrag geen verplichtingen of rechten schept voor een derde Staat zonder diens instemming. De Raad stelt vast dat een categorische uitsluiting van inwoners van derde landen van de werkingssfeer van het VNC duidelijk verder gaat dan nodig is om te voorkomen dat aan een derde staat een verplichting wordt opgelegd. Niet valt in te zien voor welk derde land in een geval als het onderhavige door toepassing van het VNC een verplichting wordt geschapen. Mocht in een bepaalde situatie een rechtsconflict ontstaan tussen staten, dan kan in onderling overleg een oplossing worden gezocht, bijvoorbeeld in de vorm van een bijzondere overeenkomst voor individuen of categorieën van personen. In het geval van betrokkene is dit gebeurd doordat de Svb een bijzondere overeenkomst met België heeft gesloten op grond waarvan in de relatie tussen Nederland en België alleen de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing is. Daarmee is toepassing van de Belgische wetgeving uitgesloten, en staat niets eraan in de weg dat Nederland de conflictregels van het VNC op betrokkene toepast en een daartoe strekkende verklaring afgeeft.
Vrij verkeer van werknemers
4.3.1.
De gemachtigde van betrokkene heeft niet ten onrechte opgemerkt dat het standpunt van de Svb, dat de conflictregels in bilaterale verdragen alleen van toepassing zijn op ingezetenen van een van de verdragsstaten, kan leiden tot een belemmering van het vrije verkeer van werknemers. Het is immers zeer wel denkbaar dat het voor een werkgever minder aantrekkelijk is een werknemer uit een andere lidstaat aan te trekken in een functie waarvan detachering naar een derde land onderdeel kan uitmaken, als dit tot veel extra administratie en kosten kan leiden. Hierdoor wordt het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie belemmerd.
4.3.2.
Voor een dergelijke beperking kan een objectieve rechtvaardiging bestaan. Deze rechtvaardiging kan gelegen zijn in de verstoring van het evenwicht en de wederkerigheid of het ontstaan van een verplichting voor een derde land. [4] In dit geval leidt dit tot dezelfde vraag als hierboven in 4.2.11 al besproken, namelijk of de beperking van de personele werkingssfeer van aanwijsregels in een bilateraal verdrag tot ingezetenen van de verdragsstaten in een situatie als hier aan de orde proportioneel is. Het antwoord op die vraag is niet anders dan onder 4.2.11 weergegeven.
Conclusie
4.4.1.
Uit 4.1 tot en met 4.3.2 vloeit voort dat op betrokkene op grond van artikel 6, eerste lid, van het VNC gedurende het tijdvak 1 augustus 2018 tot 1 augustus 2019 de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing was. De Svb was verplicht voor betrokkene een hiertoe strekkende CoC-verklaring af te geven.
4.4.2.
De rechtbank heeft het bestreden besluit dus terecht vernietigd en terecht de Svb opgedragen een verklaring op grond van het VNC af te geven. De aangevallen uitspraak zal dan ook bevestigd worden.
Proceskosten
5. De Svb zal worden veroordeeld in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.518,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Svb tot vergoeding van proceskosten aan betrokkene tot een bedrag van € 1.518,-;
- bepaalt dat van de Svb een griffierecht van € 532,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M.M. van der Kade als leden, in tegenwoordigheid van D.A. Vleesdraager als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2022.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Tegen uitspraken van de Raad kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over de kring van verzekerden.
Bepalingen VNC
Artikel 3. Personele werkingssfeer
Tenzij anders aangegeven is dit Verdrag van toepassing op alle personen die onderworpen zijn aan de wetgeving van een van de verdragsluitende partijen alsmede op andere personen die rechten ontlenen aan deze personen.
Artikel 6. Gedetacheerde werknemers
1. Wanneer een persoon op wie de wetgeving van een verdragsluitende partij van toepassing is en die ten minste een maand direct voorafgaand aan de detachering werkzaam was voor een werkgever met een plaats van bedrijfsuitoefening op het grondgebied van die verdragsluitende partij die daar normaal gesproken werkzaamheden uitvoert, door dezelfde werkgever wordt gedetacheerd om werkzaamheden te verrichten op het grondgebied van de andere verdragsluitende partij, is de werknemer uitsluitend onderworpen aan de wetgeving van de eerste verdragsluitende partij als zou deze werknemer werkzaam zijn op het grondgebied van de eerste verdragsluitende partij, mits de duur van deze detachering niet langer is dan 60 maanden.
Artikel 12. Afgifte van verklaringen
In de omstandigheden omschreven in de artikelen 6 en 10 van dit Verdrag:
(…)
b. wordt, wanneer de wetgeving van Nederland dient te worden toegepast, uiterlijk 6 maanden na aanvang van de detachering door het bevoegde orgaan in Nederland de verklaring waarop vermeld staat dat de werknemer aan deze wetgeving is onderworpen, afgegeven en door de rechtspersoon in China waar de werknemer wordt gedetacheerd bij het bevoegde orgaan in China ingediend. De verklaring dient de geldigheidsduur ervan te vermelden.