Uitspraak
19/5281 AW
Datum uitspraak: 28 april 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
8 november 2019, 18/2328 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. W.J.F. Nieuwenhuis, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Nieuwenhuis en [A.]
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant was sinds 1 april 2002 werkzaam bij de gemeente, laatstelijk in de functie van
[naam functie] binnen het [team 1] van de webredactie. Dit [team 1] bestond uit appellant, [A.] en [B.] . Voor hen was het (digitale) redactiewerk een hoofdtaak. De overige leden van de webredactie waren slechts voor een beperkt deel van de tijd waarvoor zij waren aangesteld ten behoeve van de webredactie werkzaam. Omdat de samenwerking binnen dit team problematisch verliep, is in 2013 een traject voor teamcoaching gestart. Dit traject is beëindigd nadat appellant en [A.] in september 2014 het vertrouwen in de samenwerking met [B.] hadden opgezegd. Daarna is een zogenaamde ‘tijdelijke beheersstructuur’ ingericht met betrekking tot de inhoud en wijze van samenwerking, waarbij onder meer autorisaties voor appellant en collega [A.] zijn beperkt.
1.3.
Op 15 juli 2014 heeft de gemeente een nieuwe website gelanceerd. In het verlengde hiervan bestond de wens om alle digitale kanalen die het college tot zijn beschikking had integraal aan te sturen. Tegen deze achtergrond heeft het college op 18 maart 2015 besloten tot de oprichting van het nieuwe [team 2] ( [team 2] ). Op 22 juni 2015 volgde hierover een positief advies van de Ondernemingsraad (OR), waarbij de OR aangaf tijdens de implementatie van deze organisatiewijziging geïnformeerd te willen worden over onder andere de voortgang in het traject gericht op herstel van het vertrouwen tussen de personen uit de webredactie. Na dit positieve advies van de OR kon een start worden gemaakt met het plaatsingsproces. Doel was om het nieuwe team op 1 januari 2016 van start te laten gaan. Gesprekken over de uitvoering van het directiebesluit en het plaatsingsproces kwamen niet op gang, onder meer omdat appellant van mening was dat was afgesproken dat eerst de vertrouwenskwestie tussen hem en [B.] opgelost moest worden, terwijl het college oriënterende gesprekken wilde voeren over het plaatsingsproces, over welke functies appellant ambieerde, en daarin mee te nemen wat nodig was om tot een goede samenwerking te komen. Op 2 november 2015 vond een gesprek plaats tussen onder meer appellant en de gemeentesecretaris, waarin werd afgesproken dat appellant zou deelnemen aan de gesprekken in het kader van de plaatsingsprocedure en hij daarnaast het initiatief zou nemen om samen met [A.] in gesprek te gaan met [B.] . Omdat appellant hierna, alvorens gesprekken over het plaatsingsproces te willen aangaan, aandrong op een formeel besluit over zijn rechtspositie, is op 20 januari 2016 besloten dat zijn functie kwam te vervallen en dat hij boventallig werd. Op 29 juni 2016 is dit besluit ingetrokken omdat het volgens het college prematuur was. Appellant verrichtte nog (deels) de werkzaamheden die hoorden bij zijn functie. Naar aanleiding van een verzoek van appellant om in het proces rondom de inrichting van het nieuwe team een toets te laten uitvoeren door het [team 3] ( [team 3] ), heeft het [team 3] op 23 januari 2017 geadviseerd om een extern onafhankelijk adviesbureau, BuitenhekPlus, in te schakelen om te onderzoeken of de functie van appellant daadwerkelijk zou komen te vervallen. Op 16 februari 2017 heeft BuitenhekPlus een advies uitgebracht, inhoudende dat de functie van appellant daadwerkelijk zou vervallen bij de komst van het [team 2] en dat [B.] functievolger was voor de vacature van [vacature voor functie A.].
Op 28 februari 2017 heeft het [team 3] de conclusies van BuitenhekPlus onderschreven, maar ook geconstateerd dat het plaatsingsproces tot dan toe slordig en onzorgvuldig was verlopen en lang had geduurd. Het verzoek van appellant om een bijeenkomst met het [team 3] was geweigerd, terwijl hij wel recht had op een gesprek met het [team 3] , ook al lag er nog geen voornemen tot opheffing van de functie c.q. plaatsing. Een dringend advies van het [team 3] was dat de gemeente vanaf dat moment het Sociaal Beleidskader zorgvuldig zou volgen. Ook is geconcludeerd dat appellant en [A.] door steeds niet in te gaan op uitnodigingen om met het management in gesprek te gaan over de situatie die gaandeweg is ontstaan en het herplaatsingsproces, de gemeente de gelegenheid hebben ontnomen om in gesprek te gaan en nadere uitleg te geven. Hiermee hebben zij, naar de mening van het [team 3] , bijgedragen aan de conflictsituatie/patstelling die inmiddels was ontstaan.
1.4.
Bij besluit van 17 maart 2017 heeft het college de functie van appellant als [naam functie] per 1 april 2017 opgeheven, en meegedeeld dat het plaatsingsproces werd vervolgd met een onderzoek naar plaatsing op een beschikbare passende functie. Appellant is verzocht aan te geven voor welke nog vacante functie(s) hij in aanmerking wilde komen. In dit besluit is tevens vermeld dat het plaatsingsproces slordig en niet zorgvuldig was verlopen en dat het te lang had geduurd, waarvoor het college zijn excuses aanbood. Op 23 maart 2017 zijn partijen om de tafel gegaan, is van de zijde van de gemeente erkend tot dan toe op onderdelen niet juist te hebben gehandeld, en is het herplaatsingsproces nader toegelicht. Afgesproken is dat appellant zijn belangstelling kenbaar zou maken voor de vacatures in het nieuwe team. Bij besluit van 24 november 2017 heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 17 maart 2017 ongegrond verklaard. Het beroep daartegen is bij uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 april 2018 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de opheffing van de functie van appellant is ingegeven door zakelijke en organisatorische redenen, alsmede dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opheffing van zijn functie op andere motieven zou berusten en slechts tot doel heeft om het samenwerkingsprobleem binnen de voormalige webredactie op te lossen door hem uit het [team 2] te weren. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.5.
In de daarop volgende periode heeft appellant zijn belangstelling kenbaar gemaakt voor twee functies. Daarnaast heeft hij herhaaldelijk (procedurele) vragen aan verschillende personen in de organisatie gesteld. De gemeentesecretaris heeft hierover op 12 juni 2017 met appellant gesproken en hem te kennen gegeven het niet acceptabel te vinden dat hij op meerdere manieren de goede intenties van de gemeente om tot een zorgvuldig plaatsingsproces te komen, ter discussie stelde en daarmee dit proces frustreerde. Nadat appellant een vervolggesprek had geweigerd en op een herhaalde uitnodiging daartoe niet heeft gereageerd, heeft de gemeentesecretaris hem bij brief van 4 juli 2017 bericht dat zij van oordeel is dat partijen hierdoor in een impasse zijn beland, en dat zij opnieuw met hem in gesprek wilde gaan om te bezien of, en zo ja op welke wijze, de impasse kan worden doorbroken. Op 10 juli 2017 en 9 oktober 2017 zijn hierover wederom gesprekken gevoerd.
1.6.
Bij brief van 5 oktober 2017 heeft het college appellant bericht voornemens te zijn hem niet te plaatsen op een van de vacante functies binnen het [team 2] en hem boventallig te verklaren. Daarna heeft het college de definitieve besluitvorming over de plaatsing van appellant binnen het [team 2] opgeschort, hangende de besluitvorming inzake de ingezette ontslagprocedure.
In het gesprek van 9 oktober 2017 heeft de gemeentesecretaris appellant meegedeeld dat zij door de volharding van appellant in zijn gedrag herstel van vertrouwen niet mogelijk achtte. Daarop heeft het college, na het voornemen daartoe en nadat appellant zijn zienswijze hierop had ingediend, appellant bij besluit van 28 november 2017 geschorst en hem de toegang tot het werk ontzegd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat er een impasse was ontstaan, omdat appellant blijk gaf van wantrouwen jegens (diverse personen in) de organisatie, terwijl verschillende gesprekken hierover niet tot betere verhoudingen hebben geleid.
1.7.
Vervolgens heeft het college, na het voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, appellant bij besluit van 26 april 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 oktober 2018 (bestreden besluit), met ingang van 1 juni 2018 ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Lokale arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Zwolle (CAR/LAR). Hierbij zijn aan hem, gelet op artikel 10d:4, eerste lid van de CAR/LAR, een wettelijke werkloosheidsuitkering toegekend en op grond van artikel 10d:25 respectievelijk 10d:30 van de CAR/LAR een aanvullende en na-wettelijke uitkering toegekend. Hieraan is ten grondslag gelegd dat sprake is van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen. Omdat het ontstaan en voortduren ervan niet in overwegende mate aan het college kan worden toegerekend, bestaat volgens het college geen reden om aan appellant een aanvullende vergoeding toe te kennen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit
ongegrond verklaard. Met betrekking tot het ontslag heeft de rechtbank eerst vastgesteld dat niet in geschil is dat sprake is van verstoorde verhoudingen. In geschil is of appellant naast de toegekende uitkeringen recht heeft op een aanvullende ontslagvergoeding. De rechtbank heeft daarover overwogen dat zowel appellant als het college hebben bijgedragen aan de verstoorde verhoudingen, maar dat niet is gebleken dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het toekennen van een aanvullende vergoeding aan appellant.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen
uitspraak gekeerd. Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding, zodat het college bevoegd was appellant ontslag te verlenen op grond van genoemd artikel 8.8 van de CAR/LAR. Bij het ontslagbesluit zijn de uitkeringen verstrekt, zoals onder 1.7 vermeld.
4.2.
In geschil is of het college hiernaast nog een aanvullende ontslagvergoeding had moeten verstrekken, de zogenoemde “plus”.
4.2.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044), is voor een aanvullende ontslagvergoeding in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
4.2.2.
De voorgeschiedenis in deze zaak laat zien dat er al in 2013 moeizame verhoudingen bestonden binnen de toenmalige webredactie, die leidden tot een ‘interne beheersstructuur’ eind 2014. De wijze waarop vervolgens is gewerkt aan herstel van vertrouwen binnen het team heeft te wensen overgelaten. Er had bijvoorbeeld al in 2014 mediation kunnen worden ingezet. Ook in het plaatsingsproces heeft het college steken laten vallen, zoals ook door het [team 3] is vastgesteld. Door het college is begin 2017 ook erkend dat er zaken zijn misgegaan, waarvoor excuses zijn aangeboden. Hierna is door het college op verschillende manieren getracht het plaatsingsproces vlot te trekken en een passende functie voor appellant te vinden. Dit proces heeft appellant echter tegengewerkt, bijvoorbeeld door niet mee te werken aan een assessment, het afzeggen van hoorzittingen, zich te verschuilen achter allerlei formaliteiten en door weigeringen om in gesprek te gaan. Appellant gaf voortdurend blijk van kritiek op en wantrouwen jegens (medewerkers in) de organisatie, waarbij zelfreflectie ontbrak als hij hierop werd aangesproken.
4.2.3.
Appellant is er in de loop van de tijd door het [team 3] , de gemeentesecretaris/algemeen directeur, de interne klachten functionaris en de Ombudsman op gewezen dat zijn wijze van optreden niet constructief was. Dit heeft echter niet tot een constructieve opstelling van appellant geleid. Hierdoor kon er geen dialoog ontstaan en was er geen zicht meer op herstel van de ontstane vertrouwensbreuk. De Raad ziet geen grond voor het standpunt van appellant dat sprake was van hem voortdurend onder druk zetten, intimidatie en een vooropgezet plan om doelbewust aan te sturen op escalatie om zo zijn ontslag te kunnen bewerkstelligen. Dit blijkt ook niet uit de door appellant in hoger beroep overgelegde transcripties van gesprekken. Juist door de houding en het gedrag van appellant is uiteindelijk een onhoudbare situatie ontstaan. De door appellant ter zitting gegeven toelichting op zijn beweegredenen geeft geen aanleiding tot een ander oordeel. Dat appellant door de eerdere onzorgvuldigheden van de gemeente het vertrouwen had verloren is op enig moment in eniger mate voor te stellen, maar appellant volhardde in zijn kritische houding ook nadat van de zijde van het college excuses waren aangeboden en hij heeft, gezien de aanhoudend wantrouwende wijze waarop hij de organisatie heeft bejegend, niet meer op zijn gedrag kunnen reflecteren.
4.2.4.
Alle feiten en omstandigheden overziende, volgt de Raad het oordeel van de rechtbank dat beide partijen hebben bijgedragen aan de verstoorde arbeidsverhouding, maar dat geen sprake is van een overwegend aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan hiervan. Er is daarom geen aanleiding tot het toekennen van een aanvullende ontslagvergoeding. Het hoger beroep slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van D. Al-Zubaidi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) D. Al-Zubaidi